论国土空间规划中自然保护地规划之定位

赵智聪

杨 锐*

国土空间规划和自然保护地规划都是目前中国生态文明体制建设中的重要任务，两者都处在制度改革的关键时期，也都涉及梳理以往制度体系、整合既有部门职责、衔接相关技术标准、创新体制机制设计等方面的新要求。在2019年5月9日由中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)中，明确了自然保护地规划作为国土空间专项规划的基本定位。

然而，“专”在何处，如何在完成自身改革任务的同时，嵌入从而优化国土空间规划体系等问题尚未明辨。本文从功能、层次、时序、地类和法律5个视角提出国土空间规划中自然保护地规划定位，以期作为进一步展开自然保护地规划与国土空间规划技术衔接、标准整合和制度创新等问题研究的基础。

1 相关概念简述

1.1 国土空间规划

国土空间规划在我国并非空穴来风，党的十八大报告将“优化国土空间开发格局”作为生态文明建设的举措提出，意在进行国土空间规划领域的全面改革，解决长期以来我国涉及国土空间的规划类型多样、空间上条块分割交叉重叠、政策上相互矛盾左右掣肘、层次上监管不力上下脱节等顽疾[1-2]。之前涉及国土空间规划的主要有原国土部门的“土地利用规划”，城乡建设部门的“城乡规划”，另外还有“主体功能区规划”“生态建设规划”“环境保护规划”等，以及涉及某一具体地块的自然保护区总体规划、风景名胜区总体规划等。近年涉及国土空间规划改革的相关研究也愈发丰富，从“多规合一”、理论探索、体系构建、用途管制等不同层面展开[3-6]。

2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，全面推进省域范围的“多规合一”改革；2018年的国家机构改革方案中，新组建的自然资源部职责中明确了“国土空间规划”的相关任务。

2019年5月发布的《意见》，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成，成为指导我国国土空间规划编制、实施和管理的纲领性文件。《意见》明确了“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”。2019年5月28日，自然资源部发布《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》，要求“全面启动国土空间规划编制，实现‘多规合一’”。至此，我国新时代国土空间规划全面启动。

1.2 自然保护地体系

我国自然保护地体系改革肇始于国家公园体制建设，近年进展迅速而稳健，成为我国生态文明制度建设的中坚力量。

2013年11月，十八届三中全会提出“建立国家公园体制”；2015年5月，国家发改委会同13部委联合发布《建立国家公园体制试点方案》，我国拉开国家公园体制建设的序幕，并提出了各类保护地整合问题。国家公园体制试点相继在13省市11处国家公园体制试点区展开。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《建立国家公园体制总体方案》，国家公园体制建设的基本目标、原则、任务和路径已勾画清晰。

2017年10月党的十九大报告明确提出“构建以国家公园为主体的自然保护地体系”，2018年国家机构改革方案将“监督管理各类自然保护地”的政府职能确定给国家林业草原局(国家公园管理局)，《建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》已于2019年1月中央全面深化委员会第六次会议审议通过，这将全面指导我国自然保护地体系的改革。

1.3 作为国土空间规划专项规划的自然保护地规划

从国土空间规划的视角出发，《意见》明确提出了自然保护地规划作为“专项规划”出现在国土空间规划体系中，并明确了这一专项规划“由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批”的基本工作框架。

从自然保护地体系建设的视角出发，现行法律法规中仍明确存在“风景名胜区总体规划”“自然保护区总体规划”等不同类型自然保护地单元的规划，各国家公园体制试点区的总体规划已陆续通过审批并发布，相关研究也就“国家公园规划”建立了基本框架和技术指南[7-8]，国家林草局(国家公园管理局)编制的“国家公园空间布局”已进入征求意见阶段，部分省域层面的“以国家公园为主体的自然保护地体系规划”也已完成战略框架的构建①。

上述内容都是自然保护地规划的组成部分，不同层面的探索和研究进展显示出自然保护地规划的内容构成、技术路线和制度体系仍然没有完全清晰，这给现阶段纳入国土空间规划体系带来了契机，也带来新的要求。

1.4 作为生态文明制度建设的国土空间规划和自然保护地体系建设

生态文明建设关系人民福祉，关乎民族未来[9]。2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》被视为新时期国土空间规划改革和自然保护地改革的肇始性文件。第十四条“加快生态文明制度建设”出现了诸多概念，如空间规划体系、国土空间用途管制、国家公园、自然资源资产产权等，成为后来生态文明制度建设的主要内容。在之后发布的各类相关文件中，上述概念也几乎同时出现。

2015年9月，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，是对生态文明制度建设的系统性和整体性部署。该文件明确提出了生态文明体制改革的目标是建立8项制度，其中不仅明确包括了国土空间开发保护制度、空间规划体系等对国土空间规划明确界定的内容，其他如自然资源资产产权制度、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核责任追究制度等，都与国土空间规划与自然保护地体系建设有密切联系。

应该认识到，国土空间规划与自然保护地规划都是我国生态文明制度建设的重要组成部分[10]，是生态文明建设的一种技术手段，而这种技术手段能够更好发挥作用的前提是建立起顺畅、高效的规划管理体制。

自然保护地是生态重要性最高的国土空间，也是我国最美的国土空间。“生态文明”体现了人类对于经济社会发展方式的重新认识，自然保护地是生态文明能否实现的最核心的物质保障。没有系统性强、多样性丰富、质量高的自然保护地体系，生态文明便成了无本之木、无源之水。因此，在国土空间规划中，自然保护地是生态文明建设的物质保障，自然保护地规划是对生态文明制度建设的直接体现。在认识层面，国土空间规划改革和自然保护地体系改革都是生态文明建设的重要内容，相互关系紧密、目标一致；在空间层面，自然保护地是国土空间的一个组成部分，不同的是因为有明确的保护目标和维护生态安全的重要功能，对空间的要求不同；在管制层面，在相对统一的空间划定方法下，每一个国土空间单元都需要管制政策和措施，自然保护地的国土空间管制应特殊对待。

2 国土空间规划中自然保护地规划之定位

2.1 功能定位：以自然保护为首要目标

我国土地利用规划和主体功能区规划的基本出发点是如何更好地开发和利用土地或自然资源，通过科学确定自然资源承载力来确定土地的开发利用强度[11]。这一逻辑与自然保护的潜在矛盾在于，自然资源承载力高的地方，往往能够提供更多的生态系统服务，其自然保护的价值也是最高的。因此在土地利用决策上倾向于保护还是开发依然不能明晰。而主体功能区规划中的禁止开发区的划定，总体上也依据已有自然保护地划定，并无新增自然保护地的功能。

《意见》指出“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上”，科学有序统筹布局各类国土空间。其中的“资源环境承载能力评价”和“国土空间开发适宜性评价”即为“双评价”②。“双评价”的意义在于国土空间的开发利用要与资源环境承载能力相匹配，重点在于提升土地的效率和效益。而从“双评价”相关技术指南提供的方法来看，一方面，对生态重要性评价的基本逻辑是基于现状而非面向未来的，即没有从生物迁徙、扩散的需求来考虑未来自然保护所需空间；另一方面，遵循市县级评价若没有详细数据则遵循上一级评价结果的原则，相当多的市县将不再进行评价，而我国和全球一样，生物多样性的本底数据严重不足[12]，则更加剧了无法从生物多样性保护的角度提出评价方法、技术路线和基本结论的局面。可见，在新一轮国土空间规划的基本技术路径中，仍然缺乏以自然保护为出发点的逻辑建构。

以自然保护为出发点，侧重的是如何满足自然的需求，不在于如何从人的需求角度出发对国土空间进行合理开发和利用，而在于如何为国土空间留下最真实的自然和最美的空间。

因此，要强调自然保护地规划的功能定位是“以自然保护为首要目标的专项规划”，提出自然保护的规模总量、空间布局和空间管制要求，从而为整个国土空间“人与自然和谐”天平的自然一端增添砝码。

实现以自然保护为首要目标的专项规划这一定位，在技术路径上需要满足的基本要求之一是能够以自然保护为目标划定最需要保护的国土空间，这也是自然保护地体系规划应该着力解决的问题。从目前的研究成果来分析，至少有3条路径可以实现。其一，充分整合已有各类自然保护地和已有各类生态保护相关的空间。自然保护地体系建设范畴内的国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等，还包括各类“世界级”的称号所覆盖的国土空间，如世界遗产、人与生物圈保护区、世界地质公园、国际重要湿地等；其他各类生态保护相关的空间，主要包括生态红线范围、水源地、水产种质资源保护区、重点生态修复区等国土空间。这一路径的优势在于，可以系统梳理各类涉及自然保护地国土空间的重叠交叉，系统性解决自然保护地体系的问题，理清自然保护地和其他具有保护功能的用地的关系；但弊端在于，可能存在漏洞，即可能存在应该被保护但在已有各类保护类用地中尚未出现的区域。

其二，荒野研究。“荒野”的定义在一定程度上契合我们对“自然保护目标”的界定，即那些尚未被人类干扰或很小程度的干扰，但自然本身仍发挥着绝对主导作用的地方，是应该受到保护的[13]。目前荒野制图研究也已经能够初步显示以自然保护为主要目标的空间分布[14-15]。但目前研究的弊端在于对生物多样性的考虑仍显不足。

其三，从保护生物学的视角，分析动植物适宜栖息空间，包括其迁徙廊道，从而划定需要受到保护的国土空间。相关研究成果已经可以明确显示部分物种的适宜栖息地或关键廊道尚未受到保护[16-17]。这些国土空间最有可能是在“资源环境承载力评价”中适宜建设的空间，或已经被破坏而需要生态修复或恢复的空间，应该纳入自然保护地体系，或在城镇空间中明确用途管制内容。但这类研究不仅总体上受制于数据的可获得性，如前文所述，在国土空间规划体系中，尚无法识别这类区域。

因此，以自然保护为首要目标的功能定位的必要性从上述分析中可见一二，其实现尚需要严谨的科学研究和切实的整合路径。

2.2 层次定位：贯穿三级规划体系

《意见》明确指出“分级分类建立国土空间规划”，国家和省域层面侧重战略指导、规模管控、指标下达，市县层面侧重指标传导和落地实施。自然保护地规划在国土空间规划中应贯穿整个规划体系，并贯彻国家、省域和市县三级规划体系的基本原则。

在国家层次上，有2个方面的内容应纳入国土空间规划：国家公园空间布局和自然保护地体系规划。国家公园强调对国家代表性的体现，是能够代表国家重要意义的大面积生态系统和大尺度生态过程的国土空间[18-19]。国家公园空间布局应经过科学严谨的论证，从符合我国国家公园定义的角度提出空间布局方案，其筛选过程总体上应是自上而下的。因此应将国家公园空间布局整体纳入国土空间规划，作为战略性指导和规模管控要求。自然保护地体系规划强调以自然保护为首要目标的国土空间的划定，包括重要生态系统、重要物种栖息地、关键和大型生态廊道、重要生态系统或栖息地生态修复等，确保生态系统的完整性保护，同样应该进行科学论证、整体布局，将总体规模和空间布局纳入国土空间规划。

在省域层次上，应编制“以国家公园为主体的自然保护地体系规划”，根据各省不同情况，落实各类自然保护地的规模总量，确定各类自然保护地单元的空间边界，明确各类自然保护地用途管制正面清单和负面清单，明确用地指标总量要求。应在省级国土空间中考虑生态空间与生产、生活空间的配比和腾挪，在省域国土空间规划中综合考虑国家重大交通和能源等基础设施的落地及其与自然保护地的关系，应在省域层面协调自然保护地边界与基本农田、城镇发展控制线的具体关系，确保生态系统的完整性和原真性保护。

在市县层次上，自然保护地规划负责落实省域自然保护地规划提出的空间布局，具体刻画自然保护地边界，协调自然保护地边界与基本农田、城镇发展控制线的关系，对用地指标进行精确化处理和空间落位，落实各类空间用途管制政策。

图1 自然保护地体系规划在国土空间规划中的定位(作者绘)Fig.1 The positioning of natural protected area planning in national spatial planning

各类自然保护地单元的总体规划，是对上述国家公园空间布局、自然保护地体系规划、省域层面“以国家公园为主体的自然保护地体系规划”的具体落实，同时也是对市县层次上的国土空间规划的支撑，两者在空间划分和用途管制上需保持一致。

2.3 时序定位：国家和省域层面前置

《意见》指出，“国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。……相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容”。而鉴于自然保护地规划的特殊性，在国家和省域层面应为前置的专项规划，即国家公园空间布局、国家层面自然保护地体系规划、省域层面“以国家公园为主体的自然保护地体系规划”应分别在国家和省域层面国土空间规划编制之前完成，并在国土空间规划中系统反映出来。在市县层面，落实省域“以国家公园为主体自然保护地体系规划”的工作和国土空间规划编制工作协同进行，在国土空间规划编制过程中，应对保护地的相关内容进行严谨修正和微调，其修正和调整应该遵循严格的制度程序，确保这种调整是在技术层面的精确处理，而非利益或政治博弈的产物。

前置的目的在于保证“生态保护优先”价值观的实现。在国土层次上，以保护的逻辑，确定最重要的国土斑块，确定最重要的廊道或缓冲区，首先让自然保护地形成布局合理、结构严谨、总量充足的面状网络体系，再考虑生产、生活空间如何与之协调，从而保证以自然保护为首要目标的国土空间的相关刚性要求可以被贯彻、传导和落实。

2.4 地类定位：新设一类“生态用地”

我国目前使用的用地分类，主要有土地利用规划、城乡规划、绿地系统规划和风景名胜区规划等内容中规定的地类。正在开展的国土空间规划试点中，湖南省已经纳入了生态用地类型，但只是简单地把原土地利用规划用地分类中的“未利用地”重新命名为生态用地。

《意见》提出“按照‘多规合一’要求，……修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准”。因此，基于对生态文明建设、生态空间布局的需求，应设定“生态用地”类型，支持自然保护地这类特殊的生态空间纳入国土空间，同时，也为国土空间中的生产和生活空间中的自然要素，找到合理的用地形态，在用地层面界定国土空间管制政策和指标。

新设“生态用地”应为一个大类，与目前建设用地、农用地、未利用地并列；“生态用地”大类中，可按资源类型的不同设置小类。对于某一自然保护地而言，其主要地类应为生态用地中的某些类型，但也会因为管理用房、访客设施等的存在而设有建设用地大类中的某些类型。而在农业空间或生活空间中，也可设置生态用地大类中的某些地类，以支撑农业和城镇空间中的生物多样性保护。

新设“生态用地”的意义有以下3个方面。其一，在认识上，扭转“用地都是资源，而资源都要用来开发”的普遍理解，强调生态用地的保护目标，这类用地的基本功能是满足自然本身的需求。其二，在规划操作上，只有独立出生态用地类型，才能给这类用地以不同的评价标准，不同于一般农用地类型中的林地、草地等以其生产力为基本评价标准，也不同于未利用地等以其适宜开发的程度，或能否转化为其他用地的能力为评价标准，生态用地评价的基本准则和逻辑起点应为其自然原真性。其三，在用途管制上，可以为生态用地制定单独的用途管制政策，包括人类活动的行为约束和环境质量标准等方面。图1反映了本文对自然保护地规划如何纳入国土空间规划的内容、层次、时序、地类等问题的基本构想。

2.5 法定地位：明确法律保障

“立法为本”是空间治理体系现代化的核心内容。在我国目前的法律体系中，各类自然资源均有立法保护，但其出发点是资源利用[20-21]。而“自然保护”的相关理念还没有在法律中占据应有的地位，一些自然保护的有利之举尚未得到法律支持，与国土空间规划相关且最为明显的问题则是自然保护地管理权在一定程度上受制于自然资源所有权权属。因此，提高自然保护在我国法律体系中的地位，明确自然保护的“公共利益”属性，是实现“生态保护优先”这一理念主流化的重中之重。

在上述前提下，自然保护地专项规划的地位应该在法律中予以明确体现。在自然保护地法律体系中，明确国家级、省级自然保护地体系专项规划的法定地位，明确该专项规划以保护为首要目标的功能定位。在国土空间相关法律法规中，明确其前置性、贯穿性特征，明确以自然保护需求为主要特征的规划目标和指标的强制性。在各项涉及自然资源管理的法律中，逐步修正与建立自然保护地体系相悖的制度或法律约束。

与上述内容相关的《自然保护地法》《国土空间规划法》等内容已经纳入自然资源部2019年立法计划或立法储备计划，相关自然资源管理法律的修订也明确提出了要求。因此，在上述法律中明确自然保护地专项规划在国土空间规划中的法定地位已经迫在眉睫也顺理成章。

3 结语

自然保护地规划之“专”，首先在于认识上恪守生态优先理念，保护最重要和最美的国土；其次在于集中发力于自然生态保护方面的规划技术进步；最后，但同样重要的是，在充分融入国土空间规划，成为其中一部分的同时，也应对自然保护地之外的国土空间的生态保护目标提供愿景、政策建议和技术支持。

国土空间规划体系重塑的新要求，使多学科的进一步整合成为必然。国土、城乡、农业、自然保护、生态环境乃至文化遗产，在面临国土空间规划的新任务和高标准时都无法独善其身。坦诚合作、优势互补、技术共享、平台共建、不懈创新才是恪守生态优先理念、践行生态文明的治国理政之正道坦途。

注释：

① 清华大学国家公园研究院开展的“内蒙古自治区国家公园与自然保护地体系战略规划研究”已经完成，提出了内蒙古自治区构建“以国家公园为主体的自然保护地体系”的战略和行动建议，其中包括自然保护地体系总体规模、空间布局、分类体系和国家公园建设等内容。

② 此前，《资源环境承载能力和国土空间适宜性评价技术指南(征求意见稿)》已由自然资源部发布。