中国县域经济发展：环境、障碍与对策

张志强 熊永兰 张宸嘉

〔摘要〕 郡县治，天下安。县域经济是国民经济的基本组成单元、区域经济的重要组成部分，是最广大农村地区富民安民的“生存与发展”经济。从全球视野和全国视角，在深入分析国内外宏观环境的基础上，指出当前中国县域经济发展存在着发展区位、基础设施、经济结构、人力与人才资源、资本、体制机制六个方面的明显短板，并针对具体问题提出了相应的发展建议，以破除县域经济发展的传统路径依赖，促进县域经济高质量发展。

〔关键词〕 县域经济;三农问题;城乡融合;县域治理

〔中图分类号〕F127;F129.9 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2019）03-0017-08

县域经济，从本质上说主要是农业农村区域经济。国家历来对农业和农村经济社会发展都高度重视，20世纪80年代曾连续5年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，为中国改革开放和国民经济的高速发展奠定了重要制度基础。自2002年党的十六大报告首次提出发展和壮大县域经济以来，中央对县域经济发展的重视程度不断加强，党的十六届三中全会更明确提出要“大力发展县域经济”，2007年中央一号文件和党的十七大报告等也多次提出要“壮大县域经济”，党的十七届三中全会则进一步强调“扩大县域发展自主权，增强县域经济活力和实力”。2004年至今，连续发布的16个中央一号文件，虽然主题都是关于农业和农村发展，但也可以说主要是指向县域经济发展。经过自2002年以来近20年时间，国家最高层面不断强调发展县域经济的重要作用，以及连续出台的中央一号文件不断促进农业农村经济发展，有力助推县域经济发展不断取得新的重要成效，使其在国民经济中的地位不断提升。

但在经济全球化背景下，国家之间、区域之间经济发展竞争逐步加剧，特别是城市经济跨越式发展过程中，大量袭夺农业农村经济发展资源，导致县域经济发展面临日益严峻的竞争环境和越来越多的各种挑战。思路决定出路，没有发展思路的创新，就不可能有县域经济发展的突破。振兴县域经济，应充分和深刻认识县域经济发展的国内外宏观环境，厘清县域经济发展的主要障碍与问题，破除县域经济发展的传统路径依赖，充实县域经济发展的内涵，才能提高县域经济发展的水平和质量，更好实现县域经济在国家总体经济中的地位和作用，使县域经济发展在党的十九大提出的“实施乡村振兴战略”中更好地发挥关键作用。

一、深刻认识县域经济发展的颠覆性环境

1.科技创新大变革造成产业的大落差

随着全球科技和产业蓬勃发展和加速变革，城市经济与县域经济的产业技术和产业形态之间的鸿沟日益显著，〔1〕〔2〕县域的新产业新业态发展严重滞后。以农业为例，中国尽管是农业大国，但远不是农业强国，且随着国家决定开放包括农业在内的22个产业领域，依据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》（中华人民共和国国家发展和改革委员会 中华人民共和国商务部 令 2018年第18号）整理而得。不难预见，国际上的先进农业技术和农业企业进入，对中国农业产业发展的影响可能是非常重大深远的。另外，农业生物技术的发展，也可能彻底颠覆传统农业的发展模式和优势，将全面变成生物工程农业;农业生物技术的深度应用也将深刻影响农产品质量与安全，进而对人的健康产生重要影响。

2.经济社会发展阶段的大落差

目前，中国城市发展逐步进入工业化中期和后期阶段，而农村仍停留在工业化前期和初期阶段。与全球趋势一致，中国城市化持续加速发展，并且从城市群向大都市圈发展，大城市已经发展到现代社会和后现代社会阶段，城市经济快速“巨人化”发展;而县域经济一直踯躅前行，缺乏要素支撑和发展亮点，特别是农村区域发展从传统的强势农业社会，转变成为农村衰败、农业凋敝、农村空心化的弱势农业社会。县域传统经济社会结构趋于解体，而新经济社会结构没有成形，传统的相对均衡的“二元结构”已逐步发展为“农村一元凋敝”的畸形社会结构。

3.市场配置资源导致城乡要素的大落差

党的十三大报告提出“国家调节市场，市场引导企业”之后，中国社会主义市场经济体制进一步完善，但以效率和利益为导向的市场经济体系及其资源配置方式，导致大量优质资源，包括资金、劳动力等生产型经济资源，基本是单向从农村向城市流动。加之城乡之间医疗卫生、教育、文化等公共资源配置不均衡，导致农村地区各类发展资源的配置严重不足，发展欠账太多，县域经济发展失去同城市可比拟的生产要素支撑，从人口到发展资源，县域经济都逐步失去了吸引力。

4.县域（农村）发展政策的大落差

在工业化和城市化优先发展战略的主导下，县域经济发展政策供给严重不足。20世纪80年代后，从“以人民公社为代表的传统计划经济制度”到“以家庭联产承包责任制为代表的社会主义市场经济制度”，改革的着力点是打破大锅饭，释放亿万农民农业生产的积极性，有力推动了县域经济（农村经济）的发展，特别是农村第一产业的稳定发展，实现了温饱型社会。但20世纪90年代后，国家改革发展的重心逐步转移到城市，近30年来城市经济也取得大发展，导致广大县域的“经济江湖地位”日益衰弱。尽管2004年至2019年的16个中央一号文件不断强调农业农村发展，但在中央文件指导下具体化的发展政策以及伴随的發展资源供给明显不足，与城市经济的跨越发展形成鲜明对照，县域经济（农村经济）和社会的发展呈现出明显的长时间衰退趋势。究其原因，主要是因为经济全球化、科技全球化、经济城市化等大的发展趋势下，经济和社会发展的大趋势和大环境使然。

二、清醒认识县域经济发展的障碍与问题

县域经济本质上也可以说是乡村经济，深入观察中国县域经济的发展现状，可以看出其发展存在以下六个方面的明显短板。

1.发展区位短板

中国农业生产活动主要在县域，农民主要生活在县域，县域的大部分土地属于农村，离开了农村、农业和农民，也就不称其为“县”，所以“农村性”是中国县域经济的一个基本特征。〔3～5〕同时，县域经济，往往对区域自身经济区位条件、自然资源禀赋等有较强的依赖性，但其本质上依然是农村区域经济、农业区域经济、农民为主的经济，因而是“三农区域”为主的经济，存在着明显的“发展区位短板”。在中国，习惯上总是把“县”与农业、农村和农民紧密联系在一起，“县”与“市”的区别也在于此。

2.基础设施短板

县域经济由于地域广泛性、人口分散性、投入产出低效益、设施使用率低等特点，导致各种基础设施投资严重滞后或者缺失，因而存在明显的“基础设施短板”，进而导致其社会发展总体全面滞后。这也同过去国家实施城市优先的非均衡发展战略息息相关，即对总量有限的公共基础设施资源，城市特别是中心城市和大城市优先分得更多“蛋糕”，与大城市相比，县域公共基础设施特别是乡村公共基础设施供给欠账较多。基础设施建设的落后在一定程度上阻碍人才等要素集聚，而要素集聚程度不高又导致各种基础设施投资成本更高、使用效率更低，更加降低了国家对县域基础设施的投资力度。

3.经济结构短板

多数县域经济一般都是资源依赖型经济，导致县域产业层次较低，产业结构单一，产业链条短，自给自足的小农经济仍然在县域经济中占重要地位。〔6〕特别是中国西部县域较之全国、东部地区来说，大部分县域产业主要集中在种植业和养殖业等传统产业上，呈现出一产过重、二产脆弱、三产滞后的局面，多数县域“农业腿长、工业腿短”的格局仍然没有改变，〔7〕成长型产业、经济体量大的支撑型产业培育困难。整体上讲，大部分县域经济体量小，经济弹性弱，经济韧性低，经济互补性差、回旋空间小，存在明显的单调性“经济结构短板”。更为严重的是，大城市化“凶猛”发展中（基本上都是“非紧凑型”城市化），城市大量圈占周边的优质土地资源（特别是平原传统优质农业区域），也使“农业发展的优质土地资源大量被置换为劣质土地”，弱化了县域调整单一经济结构的能力。

4.人力与人才资源短板

在经济发展、产业结构递进式演进的现实背景下，县域农村大量劳动力资源流出，人力资源红利消失，因而普遍存在“人力资源短板”。根据山东大学县域发展研究院课题组的研究，全国约有80.17%的县域存在人口流失现象。〔8〕随着中国发展进入大城市群乃至都市圈时代，人口向大城市群和都市圈流动的趋势很难改变，县域人口流出趋势亦很难改变。在人口大量外流的大趋势下，具有一定知识和技术能力的人才大量外流，经济社会发展的人才类型和人才总量严重不足，广大县域 “人才短板”制约明显。另外，长期以来，人才的引进与培养难，一直是县域创新发展迟缓的症结所在，尤其是在中西部地区，创新人才难引进、引进人才难留住等问题更加突出。与此同时，由于绝大部分县域也缺乏高端创新人才发挥才能的空间或载体，因此很难将引进的高端创新型人才留下来。〔9〕县域面临人才“留不住”“引不进”“留不下”留不住，主要是本地人才留不住;留不下，主要是指引进的外地人才难以留下。的“三重困境”严峻态势。如果缺乏县域经济发展的各类相应人才，靠谁来振兴乡村可能是实施乡村振兴战略面临的最突出的现实问题。

5.资本短板

当前，中国仍然处于向农村抽取资金的发展阶段，县域储蓄资源通过金融系统大量外流，不能有效用于当地生產建设。〔10〕另外，由于乡村经济的活跃度不高、县域市场空间狭小、主力人口流失（主要是劳动力人口）、消费能力不断下降，经济活动趋于萎靡，经济的“金融失血”严重等，县域内部存在明显的“资本”和“金融服务”短板。同时，即使通过劳务输出等方式返回的收入，如果没有合适的投资渠道和消费渠道，最后还是会从县域再次流出。

6.体制机制短板

整体上讲，相对城市，广大县域得到改革发展的政策、资金等红利很少，乡村治理能力和治理体系明显落后，因而存在“体制机制短板”。中国当前的管理体制仍带有明显的重工轻农、重城市轻县域的倾向，已不能满足县域经济高质量发展的客观要求。〔11〕另外，目前，与本质上指向城市经济发展的各类政策相比，国家出台的促进县域经济发展的政策屈指可数。通过统计2002年中央提出发展和壮大县域经济以来，发达省份和县市有关县域经济发展的相关政策，我们发现明确提到“县域经济”的政策不多，政策数量少、政策含金量低、政策更新慢、政策创新少、配套政策不够、政策落实不到位的状况依然未明显转变。

三、加快中国县域经济发展的对策

1.补“体制机制”和“制度供给”短板

更好促进县域经济发展，体制机制改革是抓手，没有体制机制的改革突破，没有新的创新型政策供给，就很难有县域经济的突破性发展。应以促进乡村振兴和县域繁荣为目标，以促进县域治理能力和治理体系现代化为手段，以提高县域经济发展的组织化程度为着力点，深入探索新形势下的“规模化、组织化、集约化”有效方式，转变目前乡村经济发展的家庭化、作坊式、分散化等不适宜市场经济竞争的传统组织模式。

在中国，县级行政区域是行政管理职能最全面、财政独立、具有经济发展自主权的最重要的基层行政机构。但长期以来，在区域经济发展上，中国一个很突出的问题是，由于行政区划相对较小，不利于区域经济发展的长远战略规划和区域间的协同发展，导致各行政区域内部、区域之间发展分割，往往导致恶性竞争、重复建设等。因此，应以促进县域经济跨越发展为导向，进行行政管理体制改革，包括县域乡镇区划的调整等，形成有利于经济高效率、高组织化的行政区划。改革的重点为：一是合理适当扩大县级、地级行政区域范围（合并一些县、地），以起到很好的区域整体经济发展规划、区域间发展规划协同的目的。二是积极推进“扩权强县”改革，赋予县级政府更多发展自主权，推动县级政府向“服务型政府”转变，使县级政府合理地运用下放的治理权限，强化基层组织活力和发展地方经济的责任担当，特别是要着重解决好基层组织软弱涣散的问题。三是在更高的层面上，协调组织、规划和促进更大区域的协同化、一体化发展和经济发展布局，实现更大区域发展的协同共赢。

2.补 “产业结构”和“经济结构”短板

补“经济结构”短板，科学规划要先行，规划也是发展的基本蓝图。“新零售、新制造、新金融、新技术、新资源”等新经济、新业态、新模式不断涌现，是县域经济发展的新机遇。应以新发展理念为指导，以当代科技革命、产业变革的大趋势为观察视角，深入洞察特定县域经济发展的优势和潜力，践行“优势化发展、潜力化发展、协同化发展、差异化发展”理念，加快实现“一县一策”“一县一规划”，擘画好特定县域经济发展的蓝图。

振兴乡村、发展县域经济，不可能“齐步走”，应“分类分区，递进式规划”！应基于区域的区位特点因地制宜和分类分区，规划先行，阶段性、连续性、递进式地建设成千上万的“乡村振兴区”“产业复兴区”，作为良好的示范，辐射和带动更多的区域发展。

补“产业结构”短板，还应以特色农业产业化为抓手，一是系统总结推广微观实践中的典型创新经验，〔12〕不断创新农村土地流转制度。二是依托农业和生态环境资源特色，进一步探索特色农业、绿色产业等有效组织模式，尤其是借助“互联网+”的东风，不断创新农业产业化组织模式。三是健全农业社会化服务体系，促进公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务协调发展，增强农业生产社会化服务的有效供给能力。

最后，还应积极促进县域农村产业和经济结构的升级换代，一二三产业融合发展，也是发展的大方向。2017年，国家发展改革委会同工业和信息化部、财政部、国土资源部、农业部、商务部、国家旅游局在深入实施“百县千乡万村”试点示范工程的基础上，联合印发了《国家农村产业融合发展示范园创建工作方案》（发改农经〔2017〕1451号）推动农村一二三产业融合发展。这方面，福建省建宁县就积极探索形成“农业+农产品深加工”“农业+电子商务”“农业+乡村旅游”等模式，对带动农业农村和农民发展形成了良好的示范效应。〔13〕

3.补“人才发展”和“科技创新”短板

实施创新驱动发展战略，基础在县域，活力在县域，难点也在县域。〔14〕县域经济发展，根本出路还在于人才和科技，特别是适合县域经济发展的实用新型人才，只有大力培养实用人才，大力应用新技术，才能创造新产业、发展新经济。一方面，应高度重视县域经济发展的人才队伍建设，着力解决好“谁振兴乡村”的问题。没有产业技术人才，就不会有相应产业的发展。因此，积极引进产业发展急需人才和经济主体，提高农民科学素养、培育新兴产业工人，是县域经济发展和振兴乡村的关键。另一方面，也只有通过人才带动技术引进和应用，提高产业发展、经济结构发展的科技含量，加快产业转型升级，县域经济发展才有出路和希望。

解决“谁振兴乡村”的问题，不能光靠喊口号，更需要有实实在在的长期政策措施！在农业人才培养上，可以借鉴法国的经验。法国作为世界农业大国和强国，在农业人才培养上，形成了鲜明的特点：一是想当农民需“持证上岗”（获得农业专业证书）;二是农业学校和农业培训机构众多，法国农业部网站资料显示，仅2017学年法国全国就有806个农业教育机构、371个学徒培训点和495个成人教育培训点;〔15〕〔16〕三是“农学生”补贴高、生源广、数量多。以上因素决定农业教育在法国很受欢迎，也是法国农业取得成功的重要经验。

4.补“资本”短板和“金融服务”短板

县域经济的主体是民营经济，发展县域经济必须着力培育壮大民营经济主体，尤其是在资本支持、金融融资服务等方面营造良好的创业氛围和营商环境。因此，补“资本”短板和“金融服务”短板，关键是强化政府针对性的金融融资服务，一方面，农业是弱势产业、低利润产业，须充分发挥政府的职能，“法律开道，财税随行”，确立农业发展的国家法律地位，加大对农业农村发展的直接资本支持和補贴，坚定地加大对农业农村发展的政策性经费补贴。特别是在农业对外开放、国际资本进入农业领域加剧对中国农业发展的不利竞争的新形势下，更加需要政府“出手”加大对农业发展的资本补贴。这方面，就可以充分借鉴欧盟制定的“共同农业政策”以稳定对农业发展补贴的制度。另一方面，应加快建设各类农业发展基金和融资担保服务体系，提高县域经济发展的融资服务水平和便捷程度。比如：政府应鼓励金融机构大力支持农业农村发展，适当放宽准入条件，降低担保收费标准，免除反担保规定，充分发挥政府融资平台作用，搭建政、银、企、保多方合作平台。

5.补“基础设施”和“区位发展”短板

新时代城乡融合发展，关键是要实现城乡要素的公平交易与双向流动，以城市发展反哺县域、辐射和带动乡村振兴，而这一切，都离不开基础设施的支持。补“基础设施”短板、“区位发展”短板就要打破“城乡二元发展”和“城乡畸形发展”格局，实现“城乡融合”发展。应分区分类、在发展规划的基础上，递进式、阶段式、连续式建设和发展各类基础设施，加快推进城市公共基础设施向乡村延伸衔接，加快完善乡村公共基础设施建设的财政倾斜机制，促进城乡基础设施互联互通，提升基础设施对县域经济发展、社会进步的支撑作用。

参考文献：

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〔16〕吴 涛，韩 冰，徐 甜.法国何以成为欧盟第一大农业国[J].瞭望，2018，（15）.

（责任编辑 肖华堂）