地市级公共图书馆法人治理结构改革研究——基于大庆市图书馆法人治理改革实践

王 欢

（大庆市图书馆，黑龙江 大庆 163000）

党的十九大报告中明确提出要深化文化体制改革，完善文化管理体制，推动文化事业和文化产业发展，坚定文化自信。对于公共图书馆来说，在新时期要深化管理体制改革，建立法人治理结构，推动管理模式变革。作为一种体制创新形式，法人治理具备方向上的正确性、职能上的明确性以及实践上的效益性，在具体实施的过程中，也会存在地域上的差异性，因此对于图书馆特别是地市级公共图书馆来说，在法人治理具备普适性的同时，也需要依据实际情况探索出适合自身发展的法人治理结构模式。

1 地市级公共图书馆法人治理结构改革的任务

2018年正式出台的《中华人民共和国公共图书馆法》明确提出：“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”[1]，而2017年由中宣部、文化部等7部门联合印发的《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》[2]，更是对公共文化单位法人治理结构改革的重点工作做出了部署。通过解读法律条文并联系工作实际，可以明确地市级公共图书馆推进法人治理结构改革，需要完成引领层面、主体层面、支撑层面三大工作任务（见图1）。

1.1 引领层面

地市级公共图书馆推行法人治理结构改革，必须把握正确的政治方向，以社会主义核心价值观为引领，以社会主义先进文化为方向，以人民群众为主体，实现党建工作与图书馆理事会工作的有机结合。其一，要坚持党的领导，明确党组织在法人治理结构改革中应占据政治核心地位，充分发挥党组织的重要作用；其二，要加强党的建设，明确党组织在法人治理各环节的权责和工作方式，在理事会做出事关公共图书馆改革发展稳定的重大决策前，需经党组织严格把关。

1.2 主体层面

地市级公共图书馆深化法人治理结构改革，在主体建设层面需要重点完成几项工作：一是成立理事会，从政府部门、社会公众及图书馆内部选拔、推举、吸纳优秀的理事会成员，明确理事会的决策层、监督层、管理层；二是建章立制，制定公共图书馆理事会章程，明确图书馆理事会的构成、权责、会议制度，以及理事的产生方式、任期、权利和义务等；三是确立各方职责，需要清晰划分行政主管部门、理事会以及图书馆管理层的权责，确保实现政事分开、管办分离；四是加强宏观管理，保障理事会依法依规，实现良性运转，规范运行。

1.3 支撑层面

在支撑层面，地市级公共图书馆需要制定系列配套措施，助力法人治理结构改革。首先，要拓展人事管理和收入分配的自主权，建立健全合理的人事管理机制和分配机制；其次，要提高社会参与度，吸引社会力量积极参与理事会建设；再次，创新服务方式，激发文化创造力，有效提升服务效能；最后，要加强区域合作，地市级公共图书馆可以借鉴省馆、其他兄弟馆法人治理结构改革的优秀经验，同时带动当地区县级图书馆开展法人治理建设。

2 地市级公共图书馆法人治理结构改革现状

大庆市图书馆于2017年12月开始建立法人治理结构、成立理事会，具体流程见图2。虽然与全国发达地区公共图书馆相比相对滞后，但在较晚组建理事会的一类公共图书馆中具备一定的代表性，可以在一定程度上反映出全国经济欠发达地区和城市公共图书馆法人治理改革的实际情况。

图2 大庆市图书馆建立法人治理结构阶段流程

2.1 政治引领方向明确

在推行法人治理结构改革的过程中，地市级公共图书馆在社会主义核心价值观的引领下，能够把握政治方向，坚持党的领导。多数地市级公共图书馆党组织的领导班子成员，能够依照本馆及理事会的章程，参与理事会管理工作，发挥党组织的政治带头作用。但就目前的改革情况来看，一些图书馆特别是欠发达地区的图书馆，党组织在理事会所开展的工作并不深入，理事会的管理自主权也没能得到充分保障，党建工作与法人治理工作没有实现有效结合。

2.2 主体建设初具雏形

综观地市级公共图书馆法人治理改革现状，尽管开展法人治理改革工作的时间不一，但绝大多数图书馆都初步完成了建章立制、招募理事、完善议程、成立机构等工作，法人治理主体建设初具雏形。

2.2.1 制定章程制度，定位划分职能

以大庆市图书馆为例，地市级公共图书馆在筹建理事会之前，都会充分理解《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等法律或文件的相关规定，再结合图书馆工作实际，制定一系列理事会章程制度。地市级公共图书馆普遍制定的章程制度包括：第一，图书馆理事会章程。明确理事会名称、宗旨、基本职责、机构组成、理事会的权利与义务、理事长及理事会成员的权利与义务、理事会议事规则、激励机制、监督机制、问责机制等内容；第二，图书馆理事会决策失误追究制度。明确理事会的决策程序、失误追究的情况及方式、免责情况等内容；第三，配套制度。包括审计和绩效评估制度、图书馆信息公开制度、图书馆年度报告制度等。章程制度的制定，为图书馆建立以理事会为核心的事业单位法人治理结构改革提供了一定的文本保障。

为保障图书馆理事会发挥实际效能，形成独立运作、自我发展、自我约束、自我管理的现代运行新模式，地市级公共图书馆对理事会进行定位，并划分职能。如大庆市图书馆在本馆的《理事会章程》中，将理事会定位为图书馆的决策监督机构，其具体职能包括以下几个方面：其一，审议图书馆理事会章程、发展规划、年度报告、机构方案草案等；其二，审议收入分配及绩效考核方案，对图书馆财务预算及决算加以监督审核；其三，审议岗位设置及用人计划，审核和聘任监事、馆长、副馆长、法人代表等；其四，对管理层实施监督考评，在理事会任职期满后负责协助组建下届理事会。

2.2.2 招募推举成员，成立理事会机构

相关研究表明，国内公共图书馆理事会的理事成员多由3个部分构成：“第一部分为政府行政部门、举办单位代表，这部分理事多由任命产生，也可以称作委任制，理事多为人事、财政等政府相关部门的负责人、文化主管部门的领导等；第二部分为服务对象和社会相关利益方的代表，这部分理事多由公开选举、招聘产生，也可以称为选任制；第三部分是图书馆内部的代表，多数为馆长、副馆长、党委书记等，也包含部分职工代表，这部分理事是法人治理结构中管理层、执行层的代表，其理事的权利和义务由馆内职务及工作性质所衍生，产生方式部分为委任制，部分为选任制”[3]。地市级公共图书馆理事会成员一般也由这三部分组成，为保障理事会成员的多元化，地市级图书馆采取多种方式招募选拔理事，为理事会的成立奠定人员基础。

药师参与药物治疗管理中出院带药宣教的探索与实践…………………………………………………… 王 斌等（2）：268

地市级公共图书馆成立理事会、建立法人治理结构的重心在于“建立分权制衡的组织结构来协调利益相关者的行动”[4]。以大庆市图书馆理事会为例，其对理事会的决策层、管理层、监督层作了基本划分，理事会通过理事会章程和理事会会议行使议事权和决策权，支持管理层工作，不直接参与图书馆管理；馆长是图书馆的法定代表人，负责图书馆日常工作；管理层由馆长、党支部书记、副馆长组成，是理事会的执行机构，实行馆长负责制。管理层执行理事会决议，接受理事会监督，为理事会工作提供便利和保障，合理的组织结构使图书馆理事会得以顺利运转。

2.2.3 完善会议议程，召开理事会会议

地市级公共图书馆要深化法人治理结构改革，就必须完善理事会的会议议程，全面发挥理事会分权制衡、务实高效的作用。以大庆市图书馆为例，其在制定《图书馆理事会章程》时，重点设置了理事会的会议议程，完善会议程序，其会议流程可以简要概括为：①提议会议，明确议题；②提前通知，准备材料；③会上讨论，表决决议；④详细记录，及时归档。在理事会会议议程的驱动下，图书馆管理层可以深入探讨表决图书馆工作重要事宜。对于尚处于起步阶段的图书馆来说，理事会开展的各项工作均需要不断摸索，总结经验，以理事会议事的方式决议图书馆工作的一般事项和重大事项，力争最大限度地发挥理事会的作用。

2.3 后续支撑相对乏力

地市级公共图书馆法人治理改革主体建设虽然取得了初步进展，但仍然存在制度不全、权责不明等深层次问题，而在法人治理改革的后续发展中，也明显存在着支撑乏力的现象，这具体表现在：其一，社会参与度不足。由于社会认知浅显，参与形式单一，社会公众参与理事会的热情不高，地市级公共图书馆理事会普遍存在着社会力量参与程度不足的现象。其二，区域合作不够深入。从地方实践来看，欠发达地区地市级公共图书馆一般只注重建立自身法人治理结构，或照搬其他兄弟图书馆组建理事会的模式，而忽略了与省级图书馆、区县级图书馆的交流合作。其三，创新服务有限。尽管地市级公共图书馆具备一定的现代信息手段，但在理事会建设或法人治理工作中的运用极为有限，服务方式落伍，影响了理事会的工作效能。

3 地市级公共图书馆法人治理改革的对策建议

从法人治理结构改革重点任务的完成情况来看，地市级公共图书馆尽管取得了一定成效，但也存在一些突出问题。引领层面，党建与理事会建设没有有效结合；主体层面，制度不全，权责不明；支撑层面，参与不足，合作不深，创新有限。这说明地市级公共图书馆在推进法人治理结构改革的过程中，仍然面临着许多困难，需要针对问题“对症下药”，提出对策性建议。

3.1 引领层面——实现党建工作与理事会工作的有机结合

在坚持党的领导、加强党的建设的基础上，要保障理事会的顺利运行，必须实现党建工作与理事会工作的有机结合。这具体需要解决几个问题：一是党建工作与理事会章程契合的问题。要将党建要求纳入到图书馆理事会章程中，明确党组织、理事会各自的工作责任。二是党组织成员与理事会成员双向任职的问题。党组织领导班子成员要进入理事会管理层，理事会管理层中的党员领导干部也要按照党内相关规定，进入党组织领导班子，实现交叉任职。三是党组织领导与理事会自主权相结合的问题。要坚持党管干部原则，在理事会决议图书馆重大决策、重大人事资金事项时，党组织必须参与研究讨论并严格把关。同时要给予理事会一定的人事管理和收入分配的自主权，积极探索党组织领导与理事会管理自主权有机结合的有效途径，激发理事会的工作动力。

3.2 主体层面——推动完善章程与规划职能双管齐下

3.2.1 完善机制章程

3.2.2 统筹规划职能

理事会虽然是公共图书馆为了寻求长远发展而成立的组织机构，但它毕竟代表着政府层面、图书馆层面、社会层面三方的利益，如不能理顺三方关系，即使理事会设置决策层、监督层、管理层三权分立的组织结构，仍然很容易出现权责模糊的情况，因此公共图书馆需要统筹规划、协调各方、强化管理，进一步完善法人治理结构。在“顶层设计”方面，需要行政部门与图书馆梳理政事关系，给予图书馆更多地决策自主权；在“内部治理”方面，需要图书馆理事会下设几个专门的业务咨询委员会，如审计、财务、绩效考核、发展决策委员会等，提供专业性的建议和指导，为图书馆理事会提供科学性的决策支撑；在“底层建设”方面，需要社会力量与图书馆建立工作关系，图书馆理事会给予社会力量更多话语权，让社会力量参与图书馆理事会决策管理，提升地市级公共图书馆理事会的民主决策水平。

3.3 支撑层面——保障社会参与、区域交流、创新服务三方推进

3.3.1 吸纳社会力量

相关方案明确提出，“完善吸引社会力量参与公共文化机构法人治理结构建设的相关政策，鼓励有关方面代表、专业人士、各界群众按章程规定进入理事会，参与决策、管理、运营和监督”[2]，指明要吸纳社会力量参与公共文化机构的法人治理结构建设。因此地市级公共图书馆需要采取多种手段，吸纳社会力量，解决社会力量参与不足的问题。首先，要结合多媒体手段，加强宣传推广，提升社会公众对于公共图书馆理事会的认知；其次，运用激励措施，采取奖励办法，肯定理事会中社会代表的地位和作用，对他们的辛勤工作和突出贡献给予物质和精神上的双重激励；再次，在保障理事会顺利运行的前提下，适度提高社会代表在理事会中所占的比重，“使其近距离地制衡和监督理事会管理层，提升理事会的社会参与度和公信力”[6]；最后，积极采纳社会公众提出的优秀发展建议，接受社会公众的良性批评和监督，鼓励社会公众以捐赠者、志愿者、参与者等多种身份参与图书馆建设，助力图书馆理事会的长远发展。

3.3.2 合作不深——深化区域交流

要解决地方合作不深入问题，地市级公共图书馆需在推进法人治理结构改革的进程中，持续深化区域合作。一方面，要加强与省级公共图书馆的交流合作，较之地市级图书馆，省级公共图书馆往往开展法人治理改革工作较早，积累了丰富的实践经验，可以为地市级公共图书馆建立法人治理结构提供有益借鉴；另一方面，要加强与区县级公共图书馆的交流合作，在地区图书馆界，地市级公共图书馆无疑是地域核心，担负着引领区县级公共图书馆深化体制发展、推进法人治理改革的重任。因此，地市级公共图书馆要在做好自身建设的同时，为区县级公共图书馆提供人才辅导，传授法人治理改革的经验，推动区县级公共图书馆转变管理体制，实现创新服务，带动全地区各级公共图书馆的协同发展。

3.3.3 创新有限——强化创新管理

针对创新服务有限的问题，地市级公共图书馆需要依托本馆的现代信息技术，强化创新管理，开展理事会工作。发挥媒体信息导向作用，加强对理事会工作的宣传推广；改变传统服务模式，运用“互联网+”，拓宽线上线下工作服务对接途径[7]；做好数字化、信息化建设，基于本馆的信息资源平台，开展个性化“订单式”服务，推动理事会创新管理方式，不断激发公共文化的创造力。

4 结语

对于欠发达地区地市级公共图书馆来说，尽管实施法人治理的时间不长，现阶段也普遍面临着创新不足、支援乏力、社会参与度有限等诸多问题，但通过全面总结图书馆法人治理工作中的不足，深入剖析原因，探索创新路径和解决策略，地市级公共图书馆的法人治理结构改革，一定会实现章程制度合理清晰、组织机构人员权责分明、社会参与度不断提升的目标。