推进基层协商民主治理建设探讨

吴纪树

摘要：基层协商民主拥有着丰富的价值基础，在党和国家的法律政策推动下，各地进行了形式丰富、各具特色的基层协商民主实践，治理绩效不断显现。但是，也表现出基层民主活力不足的缺陷，基层民主参与意识薄弱，基层协商主体协商能力参差不齐，基层协商治理实践的形式较单一。坚持和推进基层协商民主治理，应当从加强基层协商的精神建设、载体建设、法制建设等方面着手。

关键词：社会治理;政治参与;基层协商民主

基层协商民主是国家治理体系现代化的重要构成，在国家的政策规划中占据重要地位。党的十八大已将发展基层协商民主纳入发展基层民主、创新社会治理的重要范畴，十八届三中全会在此基础上提出了“广泛多层”的制度化发展要求，党的十九大更进一步强调协商民主的制度建设必须形成完整的制度程序和参与实践，以确保人民群众的参与权利得以实现。在以上这些政治实践的指引下，在党和国家的法律政策推动下，各地进行了形式丰富、各具特色的基层协商民主实践，治理绩效不断呈现在世人面前，但仍有亟待完善的地方。

一、基层协商民主的基本问题

（一）基层协商民主之界定

十八届三中全会对协商民主的界定是：“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”[1]由此看出，协商民主以广泛吸纳各方主体之意见建议的形式，通过交流交流互鉴、博采众长实现关于政治理论、政治问题的思想碰撞与决策共识。在中国特色协商民主实践的组成体系中，基层协商可以说是“最广泛担当”，它越来越成为协调各个主体（公民与公民之间、公民与基层组织之间）关系的重要政治程序、方式与途径。按照一般的理解，此语境下所称“基层”，一般是指基层政府、社会自治组织与广大群众，也包括农村地区、城市社区和企业等。从渊源来看，基层协商民主众多政治协商形成之一种，但由于它“接地气”的独特属性，时至今日业已延伸到国家的社会、经济、文化等各个领域，并给我们呈现了一种中国特色协商民主从理论走向实践的新形式。归纳起来，这种新形式常以居民或村民代表会、民主恳谈会、公众听证会、公民评议会、社区论坛、工资集体协商制度等面貌示人，这其中要数浙江温岭实践的“民主恳谈会”最具代表性，社会反响也最大。[2]

（二）基层协商民主的价值意蕴

基层协商民主之所以在社会实践中展现出令人惊艳的生命能量，就是因为其本身蕴涵着丰富的价值基础。我们可以通过两个具体层面来理解：一方面，反映社会主义民主之本质属性。中国特色社会主义民主是让人民群众成为主人翁地位的民主，基层协商的实质和追求是实现群众的自我管理和服务，在协商合力解决现实问题过程中实现了政治参与。这种自己管理自己事务的实践表达，正是社会主义民主本质属性之所在。另一方面，促进基层治理模式转变。长久以来形成的“权威治理型”模式，即便是应该“接地气”的基层党委政府同样未能避免，人民群众在权力主导的社会里必将是处于被支配地位的。但随着社会管理向社会治理的总体要求转变，加之多元利益时代对公共事务垄断的打破趋势，一些新的社会治理形式应运而生。协商民主恰是这样的创新形式和议事平台，它的优势在于给基层群众、组织和政府进行对话、沟通、讨论甚至博弈提供了可能，从而建构了共同参与社会治理的新机制。[3]

二、基层协商民主进一步发展的现实制约因素

基层协商民主在我国的发展成效可显而易见的，但在国家治理现代化的整体进程中还是呈现疲态的一面，面临着基层民主活力不足的潜在风险。其一，基层民主参与意识薄弱。国家治理显然需要基层群众拥有强烈的民众参与意识，积极自发投身政治参与。当目前的情况是基层群众的民主参与意识不强甚至回避的情况，往往造成社会弱势群体的利益表达不畅，进而滋生社会矛盾演变激化的风险，让基层协商民主在国家治理中的实效大打折扣。其二，基层协商主体协商能力参差不齐。政治参与不仅要想得到，还要做得到。但目前基层协商主体的协商能力尚不能完全满足新时代国家治理所需的广度和深度，能力参差不齐的协商主体反而可能导致公共事务的处理陷入混乱的局面之中，甚至产生被少数社会权力精英操控的风险。其三，基层协商治理实践形式较单一。基层协商治理的实践形式是一种“自下而上”的生长过程，其具体实践样态应当是千姿百态的。我国幅员辽阔、人口众多，加之正处在社会转型、利益多元的时代，基层协商的实践形式还不够丰富，尚无法契合广大基层群众参与社会治理的现实需求。此外，实践中的程序操作并不规范，从而给参与实效打了折扣，出现“有事可议、无平台可依”的尴尬局面。[4]

三、推进基层协商民主治理建设的路径思考

一是加强基层群众协商的精神建设。要提升基层群众主动自觉参与政治协商的意识，“思想先于行動”，要在思想上具有了协商民主的意识，才能在行动上体现政治参与。要提升基层群众政治协商独立思考问题、理性表达诉求的能力，引导群众形成商谈合作、顾全大局的协商参与意识。同时，基层政府应当着力营造基层社会协商民主的良好氛围，鼓励群众进行政治参与实践活动，提升群众对基层协商的价值认同。

二是加强基层协商组织的载体建设。一方面，强化基层党组织的主导整合作用。要进一步巩固村支部、社区党支部和企事业中基层组织的战斗堡垒作用，要发动和发挥基层党组织对基层组织、单位等各种类型的协商主体进行整合的优势。另一方面，促进基层群众自治组织优化升级。要进一步推进基层群众自治组织从管理向治理的职能转变，进一步激励基层群众大胆创新、探索实践新的协商治理形式，进一步规范基层自治组织的协商治理的运行程序和操作规范。[5]

三是加强基层协商保障的法制建设。新时代，在全面推进依法治国的实践进程中，确保协商民主在基层的实践活动中绽放出不同的生命形态，则必须立基于法律的土壤之上，必须在宪法法律的框架下实现自我约束与有序发展。因此，必须完善基层协商民主的法制保障建设，健全诸如互联网协商方面的法律法规体系。要给予基层群众政治参与必要的法律供给和救济制度设计，确保基层协商公平、公正、有序。同时，要提升基层群众协商民主参与的自律意识和守法意识。

参考文献：

[1]中共中央文献研究室.党的十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016：72.

[2][3]张梦涛.中国特色协商民主发展研究[M].北京：人民出版社，2016：167，208-210.

[4][5]李建.社会主义协商民主推进国家治理现代化研究[M].北京：中国社会科学出版社，2017：169-171，215-217.