中国大型体育赛事融资模式及其创新

裴桂芬 张璞

摘要：全球大型体育赛事的融资主要有政府投融资、市场化投融资和混合投融资3种模式，混合投融资模式逐渐占据主流。基于项目分类法来看，公益性项目主要依赖于政府全额投入，准公益性项目一般由政府先期主导，同时吸引社会资本参与，而经营性项目的融资主要由企业自主筹资。从创新方向上看，公益性项目适合于政府投融资模式，但要对部分项目进行以PFI为导向的制度创新;准公益性项目应灵活运用PPP等方式吸引社会资本参与;经营性项目应尝试资产证券化和建立体育产业投资基金。融资模式的创新需要政府从法律法规、人才建设、制度建设等方面加以保障。

关键词：大型体育赛事;融资模式;公益性项目;准公益性项目;经营性项目

中图分类号：G811.3

文献标识码：A

文章编号：1005-6378（2019）04-0082-07

DOI： 10.39 69/j .issn. 1005-6378.2019.04.013

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视体育工作，将全民健身上升为国家战略，加快推进体育强国建设[1]。伴随着体育强国建设的深入推进，中国各地区也将承办越来越多的国内外大型体育赛事，如何开辟多种资金来源、利用多种融资手段为中国的大型体育赛事进行融资，已经成为摆在我们面前的重要课题。笔者拟对此进行探讨，分析中国体育赛事的融资模式、存在的问题与创新路径。

一、大型体育赛事融资模式分类：以奥运会为例

承办大型体育赛事是国力强盛的象征，同时具有重大的政治经济意义。世界很多国家都承办过大型体育赛事，每种赛事所需要的场馆及相关配套设施都有所不同。为了使分析更具有代表性，笔者以奥运会建设中的融资模式为例，其原因不仅在于奥运会是世界上规模和影响最大的体育赛事，而且在于举办奥运赛事几乎都需要新建大型体育场馆，融资需求大，参与方众多，因而最为典型。迄今为止，共计举办过31届夏季奥林匹克运动会和23届冬季奥林匹克运动会。20世纪70年代之前，国内外的夏季奥运会或冬季奥运会规模较小，融资问题并不突出，70年代以来的奥运会规模不断扩大，资金需求也越来越大，融资问题日益突出[2]。

（一）政府投融资模式

国际奥委会规定，举办奥运会的融资责任由主办城市和奥林匹克运动会组织委员会（简称“奥组委”）共同承担，每一个候选城市必须提供由国际奥委会认可的经费担保。随着赛事项目和参赛人数的增加，奥运规模不断扩大.这对主办国尤其是主办城市提出了巨大挑战。

1976年的加拿大蒙特利尔奥运会宣告政府投融资模式的失败。在举办这届奥运会之前，蒙特利尔市长承诺将向世界推出一个符合奥运精神、简朴而有品味的奥运会，结果却是在建设过程中实际投资额超过预算近20倍，总亏损超过10亿美元，其中场馆建设超预算6倍。奥运会结束后，政府不得不设置了“奥运特别税”，用了整整30年，到2006年才消化了奥运会的债务遗产。人们通常用“蒙特利尔陷阱”形容奥运承办中单纯政府投融资模式造成负面影响，这也成为1984年洛杉矶奥运会积极探索商业运作引入私人投融资模式的契机。

2004年雅典奥运会试图恢复政府主导模式，完全运用政府资金，强调“非商业化”运作，这也阻碍了私人资本对奥运的投资，因资金不足等原因造成工期延误，导致实际支出是原预算的3倍以上，同样也成为单纯政府主导投融资模式的典型失败案例。造成此类失败的主要原因在于政府角色冲突，即政府在奥运会项目中兼具所有者、社会管理者和运营者三重角色之间的冲突，这种权责利和产权关系不明确，必将导致建设、管理和运营的脱节，降低项目的整体运营效率。

（二）市场化投融资模式

蒙特利尔奥运的失败严重影响了1984年奥运会的申办积极性，导致出现只有洛杉矶一个城市申办第23届奥运会的窘境。时任洛杉矶奥委会主席彼得·尤伯罗斯在没有获得政府任何资助的情况下，首创了奥运会完全市场化运作的“私营模式”。该模式依靠招募赞助商，出售电视转播权和高价门票，从而使该届奥运会史无前例地实现了3亿多美元的盈利。自此，奥运会开始了与商业结合的路程。与1984年洛杉矶奥运会一样，1996年亚特兰大奥运会也是完全由美国民间力量承办的。这届奥运会创造出高达120亿美元的产值，几乎超过了部分参赛国全年的GDP，但其過于浓厚的商业味道备受诟病。

不可否认，尤伯罗斯的“私营模式”，给奥林匹克运动注入了活力，还促进了奥运经济和体育产业的诞生;但过度的商业化不仅有悖于奥林匹克精神，还因商人逐利的本质，导致诸如提供的服务差异化、兴奋剂滥用、官员腐败等问题的出现。因此，如何兼顾效率与公平，兼顾奥运宗旨与奥运的可持续发展，成为后续承办国所需直面的课题。

（三）混合投融资模式

经过不断的尝试，在政府承办的基础上适度引人民间资本参与的混合投融资模式逐渐成为主流，也可称之为“广义PPP模式”。1984年以来，除美国的两届奥运会之外，各届奥运会基本上采取了混合融资模式，所不同的是政府和市场负担比例的差异。例如，2000年悉尼奥运会政府与市场的投资比例是3：7，1992年巴塞罗那政府出资比例为38%，其中20.3%来源于西班牙国有企业资金，其余是政府财政预算。2012年伦敦奥运会总投入93亿美元，20亿美元来自私人企业，22亿英镑来自国家体育彩票，其余由财政负担[3]。由于英国在基础设施建设方面广泛运用PPP和PFI方式，在奥运会筹资中也运用了这一方式。

从奥运会融资模式的案例可以看出，在大型体育赛事建设中运用政府投融资模式和完全市场运作的投融资模式都不少见，但普遍存在较大问题，综合已有经验，政府和市场相融合的混合型投融资模式较为理想。从更为具体的操作方式来看，则有狭义PPP、BOT和PFI等。

BOT （Build-Operate-Transfer）方式是指私营机构参与国家公共基础设施项目，向社会提供公共服务的一种项目融资方式，允许私营企业承担该项目的投资、融资、建设和维护，私营企业通过收费或出售产品来回收投资并赚取利润。在这种方式中，政府享有监督权、调控权，特许期满后无偿收回该基础设施。

狭义PPP方式是政府与社会资本以资金人股方式共同组建项目公司，由该项目公司负责投融资、设计、建设和运营维护项目设施，政府方全程负责监控、信息收集和评估工作;中国现行的PPP相当于这种狭义PPP方式。可以看出，狭义PPP方式和BOT方式非常相似，只是更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值（Value For Money）原则。两种方式均会成立项目公司（SPV），只是在狭义PPP方式中，政府和社会资本全程参与项目建设，双方合作时间更长。

二、基于项目分类法的中国大型体育赛事融资模式及存在的问题

基于公共选择理论，我们可以根据收费机制和现金流状况，将大型体育赛事建设中的相关项目分为公益性项目、准公益性项目和经营性项目，不同类型项目的盈利属性决定了项目的投融资模式。

（一）公益性项目融资模式及其存在的问题

公益性项目无收费机制、完全按市场资源配置机制无法实现有效供给，属于市场失效范畴，这些项目主要体现社会效益和环境效益，一般只能由中央及地方政府主导投资。具体来看，大型体育赛事举办时所需要的气象服务系统、安保工程、消防设施、环境保护等领域的项目均属公益性项目。在公益性项目建设过程中，中国主要采取了政府全额出资的模式。这种模式主要存在两方面的问题。

第一，地方财力有限，财政支出刚性。以2022年北京冬季奥运会崇礼赛区的项目建设为例，该赛区位于张家口，相关项目建设主要由河北省和张家口市负责，而张家口市和河北省的地方财政实力有限，民生等领域支出压力巨大，以财政全额投入的方式支撑冬奥会建设会增加地方财政压力。2017年张家口市一般公共预算收入完成135.79亿元，为年初预算的93%，同比下降4.17%，而全市一般公共预算支出471.14亿元，同比增长13.72%，其中全市民生领域支出达381.85亿元，占全部支出的81.05%。从河北省来看，2017年，全省一般公共预算收入3 233.8亿元，加上中央补助等其他收入，总计8216亿元，而全省一般公共预算支出6 639.2亿元，加上其他支出，总计7 938.8亿元，全年财政结余仅277.2亿元。面对崇礼冬奥项目建设中巨大的投资需求和筹资缺口，无論是张家口市政府还是河北省政府的财政都会显得捉襟见肘。

第二，后期运营效率低下的隐患。政府垄断经营和管制失效有可能降低相关项目的运营效率，进而导致地方财政负担增大。在政府投融资模式下，地方政府拥有相关项目及设施的所有权和经营权，但由于产权模糊和权责利关系不明确，必将导致投入产出效益差，资产流失浪费现象严重，加之市政公用事业等基础设施的亏损面本来就很大，地方政府也将因此背上补贴亏损的沉重包袱。

（二）准公益性项目融资模式及其存在的问题

准公益性项目介于公益性项目和经营性项目之间，但因其政策及收费价格没有到位等客观因素，无法收回投资成本。这些项目一般附带部分公益性，对体育赛事举办后的地方经济发展都起着不可替代的作用，但是属于市场失效的范畴，只有当其价格逐步到位及条件成熟时，才能实现盈利。具体来看，为大型体育赛事举办服务的公路和机场改扩建工程、医疗卫生保障项目、市政管网建设、给排水系统、污水和垃圾处理等领域的项目。从现实来看，准公益性项目一般由政府先期主导并投入资本金，同时吸引社会资本参与其中。准公益性项目融资模式存在的问题主要有3个方面。

第一，增大了地方政府的财政补贴压力和隐性债务。为鼓励政府和社会资本在基础设施领域的合作，国家财政明确对于PPP入库项目实施奖励或补贴，按照现行补贴规定，仅财政部对于示范项目的补贴总额在100亿元以上。从地方来看，很多地方政府为了鼓励社会资本参与体育赛事的筹建，也对相关项目予以一次性或连续性的财政补贴。因此，很多项目建设的社会资本方都在积极争取进入财政部的“政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库”，主要目的就是享受政府的财政补贴或优惠奖励政策，但高额的补贴肯定会增大各级政府的财政压力或隐形债务[4]。

第二，过于依赖商业银行融资。在现行的PPP融资模式设计中，融资途径包括银行贷款、基金、股票、债权、信托及其他金融工具，现实运行中几乎所有的项目公司（即“SPV法人”）和运营商等的融资主要来自商业银行贷款，如在东、中、西部地区的PPP项目中，贷款类融资占比分别为83.4%、70.1%、60.3%，导致了PPP项目中对银行贷款的过度依赖（图1）。如此一来，无论是国有企业还是民营企业，其资金来源都主要依靠商业银行贷款，这不仅提高了项目的融资成本，而且不利于分散风险，增大了发生地方金融风险的可能性。

第三，PPP项目存在多头管理，审批效率低下。国家财政部和发改委是中国PPP融资模式的主推者，根据分工，财政部负责公共服务类，发改委负责基础设施类，实际上，公共服务离不开基础设施，基础设施也离不开公共服务，人为分工为PPP的推进设置了障碍。由于没有一个统一的审批部门，需要企业往返于多个地方部门申报，审批流程耗时长，严重阻碍了项目建设进度，也增加了企业的成本。

（三）经营性项目融资模式及其存在的问题

经营性项目有可靠的收费机制，能够保证项目投入运营后有资金流人，可通过市场进行有效配置，完全由企业自主筹资建设;因此，这类项目理论上应允许不同所有制形式的企业，包括个体的、联营的、合作制的、国有的以及跨地区、跨部门、跨所有制的资本（包括外国资本）进入。具体来看，大型体育赛事的比赛场馆和生活设施以及与之相关的天然气工程、通信基础设施、电力基础设施等均属于经营性项目。从现实来看，中国大型体育赛事中经营性项目融资存在的问题主要有两个方面。

第一，国有企业比重大，私营企业热情不高。通过调研发现，很多项目建设过程中的国有企业比重过大，但是民营企业参与较少，特别是在大型项目建设上很难看到民营企业的身影，这里面的因素是多方面的，既有项目投资规模大、未来收入不确定等因素，也有民营企业实力薄弱、融资模式设计不合理等原因。首先，大型体育赛事需要兴建大量基础设施，这类投资规模大、建设周期长、成本存在很大的“沉淀性”，但其未来收费所产生的现金收入却是不可预测的，民营企业出于谨慎考虑采取观望态度;其次，民营企业缺乏合适的参与渠道，很多地区大型体育赛事项目的融资模式设计较为单一，民营企业如果单纯依靠自身实力则很难胜任大型项目建设，如果联合投标则存在交易成本过高、信息不对称等因素，缺乏合理的参与方式导致很多民营企业（特别是中小民营企业）只能“望洋兴叹”。

第二，在带来效率的同时，难以兼顾公平。大型体育赛事项目的市场化建设和运营，纵使能提高效率，但对公平考虑较少。需要注意的是，很多大型体育赛事是服务于公众的，也可以说是服务于体育强国战略，因此要特别注意公共服务的均等性目标，如果将其完全交给市场，特别是民营企业，在提高效率的同时，往往难以保证每个人都享受到同样的优质服务，企业会对客户按不同的特征进行划分，提供差异性的服务，收取不同的费用，而这种做法不利于赛事的顺利召开，或难以在赛后继续发挥相关基础设施的公益属性。

三、中国大型体育赛事融资模式的创新

大型体育赛事项目建设是一个跨界、多专业和全产业链整合的系统工程，应该根据不同类型项目的盈利属性、资金供求、运营机制等情况，综合考虑地方财政实力、市场吸引力、政策变化趋势等关键因素。中国现行的融资模式尽管取得了一些成绩，但也存在诸多问题，因此有必要进行融资模式创新。

（一）准公益性项目：狭义PPP方式的规范

2014年，中国正式引入PPP融资方式，在政策鼓励和补贴激励下，PPP项目发展非常迅速。PPP融资方式不仅有效地解决了中国各地方基础设施建设中的融资缺口，而且提高了投资效率‘5];但是PPP项目的快速发展也带来了一些问题，一些地方政府随意扩大PPP项目中政府购买服务的范围，很多政府付费类PPP演变成地方政府违法违规举债融资的平台。2017年开始，财政部预算司开始出台一些规范性政策，如《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017150号）[6]、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号，简称87号文）[7]，着力规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为。上述两项通知都强调地方政府举债融资风险和一次性购买服务而增加政府的财政负担，这并不意味着要废除PPP方式，而是推动合法合规的PPP。

在这个大背景下，紧迫的是改进和规范大型体育赛事项目中的PPP方式。第一，真正发挥项目公司的作用。尽管当前大型体育赛事的PPP项目建立了项目公司，但并未真正实现母公司与项目公司之间风险的彻底隔离，母公司还是承擔担保和连带责任。第二，对于负责大型体育赛事项目建设与运营的单位，需要改变当前单一依赖自有资本和银行贷款的方式，真正以项目公司为中心积极发展股权和债权融资工具，并规定其必须持有一个相对较长时间的股权，以确保项目工程质量与运营水平。第三，针对大型体育赛事项目的融资特点，要积极完善相关项目贷款发放审批制度，为PPP项目提供充足的资金保障。第四，改进现行PPP管理模式。从顶层设计上改变PPP的双重管理模式，并在各级地方政府成立针对于大型体育赛事PPP项目管理部门，明晰各自的分工和相关职责，减少协调成本[8]。

（二）公益性项目：PFI方式的引入

PFI（Private Financial Initiative）方式，英文原意为“私人融资活动”，在中国被译为“民间主动融资”，公共部门以一个长期协议或合同的方式从私营部门购买高质量的服务，包括双方协定的交付成果、相应的维护维修或建设必要的基础设施。PFI是对BOT项目融资的优化，但其更强调民间资金的主动介入，政府的目的在于获得有效的服务，而非最终的设施所有权。

PFI方式的实质是企业（承包商）建设和经营大型体育赛事的场馆与基础设施建设项目，地方政府购买相关公共服务。在大型体育赛事筹备中运用PFI方式融资，地方政府既可以为项目引进资金，又可以激发私营企业参与体育赛事项目建设的积极性。

从运作流程来看，PFI涉及3个方面的主体：地方政府、承包商和银行等金融机构。在项目建设前，地方政府要与项目承包商签订服务合同，地方政府对大型体育赛事项目的建设标准、设备管理和后期维护等方面提出具体要求，并承诺向承包商购买相关公共服务，而银行与地方政府签订直接协议（Direct Agreement），这是PFI项目的一个特色。它是指地方政府承诺将按与项目承包商签订的合同支付有关费用，但如果承包商违约，那么银行有权介入PFI合同，对合同的终止进行一定的限制。在项目建设过程中，承包商负责与银行签署融资协议来筹集资金并进行建设，其中，承包商是由设计单位、建设单位和运营维护单位组成“设一建一营一体化”的企业联盟。在项目建成后，既可以由企业联盟掌握运营权，也可以由企业联盟聘请专业公司进行运营，地方政府主要对项目行使监督权。

PFI融资的优点有以下几个方面：首先，从政府义务来看，地方政府不必为项目承包商提供奖励或补助，只需向承包商提供准确的投资回报预期和承诺购买相关公共服务，更不必为其提供“旱涝保收”的兜底承诺，从而降低了隐性债务风险。其次，从资金来源和风险承担看，商业银行或金融机构是向项目承包商融资，而不是向代表地方政府的债务平台融资，这样既可以减少贷款的交易成本，又便于贷款的事后监控，从而降低了金融风险。最后，从商业银行方面来看，商业银行与地方政府签订的“直接协议”主要是为了保护商业银行的利益，因为关键风险被分配给了企业部门，但当承包商违约时，地方政府要按照“直接协议”给予银行一个介入机会以纠正企业违约。

（三）经营性项目：资产证券化和产业投资基金的应用

资产证券化（Asset-Backed Securitization，ABS）是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式，具体是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来预期收益为保证，在资本市场发行债券来筹集资金凹]。从定义可以看出，ABS对那些有稳定现金流的项目比较适合，大型体育赛事建设中的经营性项目恰好符合资产证券化的要求。大型体育赛事建设所需要基础设施很多是盈利性的，因此适于通过证券化在公开市场上销售。因此，运用ABS方式可以重点解决赛后相关项目的运营和管理问题。

从多种融资方式的比较来看，大型体育赛事项目运用ABS融资有两大的优势：首先，适用范围广。地方政府在运用ABS时不用担心大型体育赛事项目是否关系国计民生，因为政府并没有丧失项目的经营权，凡是能够产生稳定收益的场馆和基础设施资产都可以经过重组而实现证券化。其次，融资成本低，投资回报高。通过信用增级，可以利用资本市场信用等级高、债券安全性和流动性高、债券利率低的特点，大幅度降低大型体育赛事项目建设中的融资成本，并能为投资者提供高于银行利率的稳定投资回报。

體育产业投资基金泛指以投资基金形式存在和运行、从事体育创业、体育产业重组、体育基础设施等领域的集合投资制度[lO]。基于大型体育赛事的经济效应和对赛后当地经济发展的预期，可以考虑整合优质核心资产，组建“体育产业投资基金”，以此作为大型体育赛事项目融资的系统性平台。针对大型体育赛事的体育产业投资基金的发起人可以为地方政府、国家级金融机构以及当地的金融和产业集团;其资本金可以是政府专项资金，但主要应源自社会资本的投入，特别注意吸收本地中小民营企业的加入。

从具体运作来看，体育产业投资基金可以对相关公司进行注资，作为公司间资金互动的载体，还可以参与大型体育赛事项目的PPP运作、资产证券化等活动，最终以赛事为契机促进当地体育产业和整体经济的发展[11];此外，基金中专项用于赛事项目和当地经济发展的投资不得低于基金净资产总额的80%，用于有价证券和其他地区的投资不得高于基金净资产总额的20%。其具体运作模式设计见图2。

四、中国大型体育赛事融资模式创新的保障措施

（一）建立健全大型体育赛事融资相关法律法规

近几年中国在涉及PPP项目方面出台了许多的规定或通知，这些规定或通知出自不同的部门，包括与PPP项目相关的财政部金融司、财政部预算司和发改委投资司等，这些司局均是站在本部门的角度发布通知或规定，给政策执行者带来很大混乱，如预算司发布的“87号文”一度为业界理解为取消或中止PPP方式的文件。令出多门、各自为政的管理体系带来了很大混乱，让实际工作者无所适从。为此，建议出台统一的PPP或PFI法律法规，或者由国务院出台统一的规定或通知，为大型体育赛事项目各参与方提供法律依据。

（二）强化大型体育赛事融资模式创新中的人才支撑

在大型体育赛事融资中，PPP、PFI、ABS及其产业投资基金等融资方式的过程非常繁杂，在实施过程中每一个环节都涉及很强的专业知识，包括资产评判、融资筹划和风险管控等环节，这些都需要较强的专业性人才，在项目识别、准备、采购执行、移交运营等环节还涉及到法律、技术、财务等专业知识人才。因此，为确保大型体育赛事项目有效推进，急需各级部门加强复合型人才的培养，提供更加坚实的人才保障。

根据中国体育经济人才发展的实际情况，建议做好以下工作：一是加快引进复合型人才，加强人才支撑。针对专业化咨询机构人才匮乏的问题，加大人才引进力度，从外地引进真正精通PPP、PFI、ABS和产业投资基金等融资项目的复合型人才，加大大型体育赛事项目融资设计和筹建阶段的技术和人员力量。二是组建PPP、PFI、ABS和产业投资基金等的专门研究机构，建议在大型体育赛事承办地组建专门研究机构，通过开专题研讨会或者短期培训方式，重点解决实践中出现的热点难点问题，为项目建设提供切实有效的指导。

（三）加强大型体育赛事融资和建设的制度保障

第一，进一步简化审批程序。大型体育赛事建设过程中必然涉及到项目审批，只有持续“简政放权”，才能切实推进赛事建设流程，提高筹办效率，实现审批流程和工程流程并行。但是对于建设项目来说，很多制度措施还有待完善，如一些体育赛事项目实施的“一会三函”制度，确实有效地解决了项目前期手续繁琐影响开工建设问题（“一会”是当地政府召开会议集体审议决策，“三函”是前期工作函、设计方案审查意见、施工意见登记书，所申请项目只要符合四项前置条件即可开工建设，但各项法定审批程序还需要在竣工验收之前完成）[12]。但很多审批环节跳跃过去的若干项审批手续并未取消，项目建成之前需要完成所有规定的审批程序。基于此，笔者建议进一步完善审批制度，条件许可的地方可以建立单独的行政审批局，并加强其与建设、土地、环保、水务等平级管理部门之间的协调，同时对于未完成审批的项目是否可以适当考虑在立项、规划、用地、招投标、施工等全链条进一步简化办理手续。

第二，做好投融资环境建设和运营管理制度安排。为了充分发挥政府对社会资本的引导和带动作用，吸引更多的社会资本进入项目建设领域，促进项目健康发展，承办地政府及相关职能部门必须要做好投融资环境、平台建设和运营管理制度安排。首先，营造稳定、宽松和友善的投资环境。进一步细化市场准人政策，清除市场进入障碍，降低准人条件，面向民间资本开放体育赛事相关投资项目。产业投资基金项目真正做到专业管理、市场运作。其次，建立完善的体育赛事项目信息平台，让投资人通过平台获取相关信息，作出正确的决策。最后，建立健全金融机制、风险管理机制和监督管理机制。大型体育赛事项目投资的特点是初始金额巨大，回报时间长，投资人和债权人的利益应该得到切实的保护，需要政府职能部门建立健全监督管理机制，促使社会资本的有效使用。

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