政府采购合同的行政法研究

郭璐 李树春

摘要：政府采购是为了有效提升政府日常政务活动及所提供的各项公共服务的总体质量，实现采购的规范化、公开化与制度化。政府采购管理的重点在于实现有效的采购合同管理，从而提升总体工作质量。本文从政府采购合同管理的现状及问题分析入手，探索如何有效强化政府采购合同管理及具体工作，以供参考。

关键词：政府;采购;合同审计;行政合同

引言

我国《政府采购法》第2条规定：“本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为。政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”政府采购的一个最大优势在于集中采购，通过招投标的方式选择供货商，购买质优价廉的标的物品，这是私人采购、单一采购所无法比拟的。

1政府采购合同管理现状及问题分析

政府采购工作的质量高低在很大程度上取决于政府采购合同的管理质量，而从当前的管理现状来看，政府采购合同管理虽然较以往有了长足进步，但仍然存在一些典型问题值得我们进一步深入剖析。

1.1合同管理既包含了合同签订和合同履行两个方面，而在所了解到的大多数情况下，合同重确立轻管理的问题比较普遍。通常来说，无论是政府方面还是采购人及委托采购对采购合同的签订比较重视，而到了合同履行阶段却着力较轻，甚至许多时候将政府采购合同当做一般性质的商业合同，在合同履行期间也缺乏足够的监督约束意识，从而容易导致一些纠纷、误解甚至影响到合同的顺利履行。

1.2在合同签订过程中，存在一些不规范不严谨的地方。例如合同未能按照规定时限进行细节落实与签订确认，造成这种问题的原因有几个方面，第一，对采购结果协商不一致，迟迟无法达成共识。第二，供应商因资质、条件等问题无法有效履行合同条款，难以落实具体细节。第三，供应商在合同签订期间对合同内容产生质疑甚至投诉，从而影响合同签订。此外，在一些已签订确认的合同上，由于受到实际因素影响，使得合同中所包含的采购内容无法落实，我们时常会看到在合同签署之后，采购方与供应商却就具体采购的变更等进行额外的商务谈判或磋商，其所签订的采购文件与采购合同出入较大，影响了政府采购合同管理的严肃性与规范性。

1.3在合同履行阶段，监督较弱也是一个比较突出的问题。监督力度不足不仅在于缺乏积极的监督约束意识，同时也由于一些不规范的操作而增大了有效监督的难度。例如对合同双方当事人擅自变更，从而影响了对合同的有效监管。政府采购合同的当事人变更不是不被允许，而是必须在规定范围内进行合理变更，例如采购方追加部分所需货物、工程或服务，但比重不得超过原有采购合同的一成。再如，如果采购合同的履行影响到了国家利益或公共利益，合同当事人应进行变更或终止合同。而在现实工作中，接着合理变更的名目随意进行大幅度超范围变更的情况也不在少数，同时存在着一些单方面终止合同的行为，这不仅给双方当事人及合同履行造成严重影响，更加影响到政府工作的有序开展，进而无法将合同管理的有效监督履行到实处。

1.4政府采购合同虽然也是一种商业合同，但由于一般性商业合同存在诸多不同，以及在履行过程中所产生的影响也差距较大。所以，政府采购合同的管理必须是专人专管，而并非一般合同管理人员所能够胜任。但从目前的工作实际来看，具备专门化政府采购合同管理能力的人才相对缺乏，人才培养机制并未完全建立。在人才队伍得不到充分保障的情况下，想要实现积极有效且科学的合同管理与监督，仍然是一件比较困难的事情。

2、政府采购合同的行政法分析

政府采购是随着国家的出现而产生的，但现代意义上的政府采购制度是市场经济的必然产物。在市场经济条件下，政府采购实际上就是财政支出方式的市场化，即政府通过市场化的运作方式完成政府的各项采购任务，以满足其需求。现代政府采购活动基本上是通过合同形式实现的，政府采购合同的行政性主要表现在以下几个方面：

2.1政府采购合同的当事人必有一方是行政主体根据我国《政府采购法》第14条规定，政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。

2.1.1采购人和供应商

我国《政府采购法》第15条规定：“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。”政府采购一般都是与政府正常运作及社会公益有关，因此，可以认为政府是政府采购活动最主要的实体。《联合国采购示范法》第2条规定：“采购实体包括一国从事采购的任何政府部门、机构、机关或其他单位及其下属机构”《WTO政府采购协议》的适用对象是“一国政府部门机构（包括中央和地方政府）和他们的代理机构”。由此可见，政府采购的实体一般是政府，即采购人主要是行政机关。

我国《政府采购法》第21条规定：“供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。”该法第22条对供应商的资格作了严格的限制。

2.1.2采購代理机构

我国《政府采购法》第16条第1款规定：“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目集中采购的需要设立集中采购机构。”该条第2款规定：“集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”不言而喻，人民政府是集中采购机构的主管机关，而集中采购机构则是以政府的名义进行采购。由上可知，政府采购合同的当事人必有一方是行政机关，而这正是行政合同的一个显著特征。

2.2政府采购合同的订立和履行

2.2.1政府采购合同的内容是由采购主体决定的我国《政府采购法》第45条规定：“国务院政府采购监督管理部门应当会同国务院有关部门，规定政府采购合同必须具备的条款。”根据该法第46条的规定，采购人与中标成交商应按照采购文件所确认的事项签订政府采购合同。这表明，从宏观上看，政府采购合同的内容是由作为采购主体的行政机关决定的，缺乏合同双方当事人的合意;而从微观上看，合同内容的确定在很大程度上取决于采购主体所拟定的采购文件和招标文书，其自由协商性质被采购文件所掩没。

2.2.2政府采购合同的缔约自由受到限制政府采购合同常常采用诸如招标、竞争性谈判等方式，作为采购主体的行政机关必须依据《政府采购法》和相关行政法规所确定的程序和条件选择供应商。《政府采购法》对这种选择权在选择方式和程序上都进行了严格的规制，这与民事合同中缔约双方根据合同的特定目的自主地选择缔约方是有实质差异的，很难将政府采购合同视为“由个人行使有限的立法权”的民事合同，因为供应商对是否缔约实质上并没有自我选择的可能。

2.2.3政府采购合同的履行作为政府采购合同一方当事人的行政机关，在合同履行过程中，享有根据公共利益和国家利益的需要，单方变更、中止或终止合同的权利;有要求契约方遵循预先规定的条款和相关政策的权利，并可建立一定的机制监督供应商遵守等。

通过以上分析我们可以看出，在政府采购合同的订立和履行中，不仅自愿原则受到限制，而且行政机关享有行政优益权，这些都是行政合同的特征。

结语

总之，政府采购合同虽然在外观形态上具备一般民事合同的特征，但政府采购主体的特定性、政府采购的公益性、价值的政策性以及行政主体享有的行政优益权，都表明政府采购的行政性。

参考文献：

[1]王从虎.创新政府采购监督机制.强化政府采购监督力度[J].财政监督，2011（25）：7-8.

[2刘慧.创新政府采购合同管理.提高政府公信力[J].中国政府采购，2011（11）：33-34.