论政府特许经营协议中诉讼救济

摘 要：政府特许经营协议作为一种特殊的行政协议，在建设基础公用设施时经常被使用。但是，由于我国特许经营协议制度起步较晚，在诉讼救济方面存在着诸多问题。因此，本文建议通过扩大政府特许经营协议诉讼的受案范围，原告的资格范围，合理分配举证责任等方面来完善我国政府特许经营协议的诉讼救济制度。

关键词：政府特许经营协议;诉讼救济;司法审查

一、引言

在德惠市吉旺供热有限公司政府特许经营协议一案中，在第三人吉旺供热有限公司取得供热区域的特许经营资格之后，德惠住建局与永盛公司签订《增加供热区域协议书》，将供热区域许可给永盛公司经营，违反法定程序，损害了吉旺供热有限公司的合法权益，故提起了行政诉讼。在该案件中，法院如何对案件进行审查，是否确认第三人的诉讼资格，如何分配举证责任等问题亟待解决。

二、政府特许经营协议的诉讼救济之困境

诉讼作为司法救济的措施，是对解决政府特许经营协议纠纷的最后一道防线，对行政主体、行政相对人都至关重要。但是，在司法实践中，对于政府特许经营协议的诉讼救济仍存在着一系列的问题。

（一）受案范围狭窄

虽然目前新《行政诉讼法》将政府特许经营协议纳入行政诉讼的受案范围，但是行政诉讼的审查仅限于对行政行为的合法性审查，缺乏对行政行为的合理性审查。这样容易导致行使权力时超过必要的限度，不符合公平正义等法律理性。由于政府特许经营协议具有行政性和契约性的双重属性，存在着大量的裁量行政行为，而且是通过合同的方式来行使，因此，若法院以审查行政行为的标准来审查政府特许经营协议，则无法确切保护行政相对人的合法权益。

（二）原告资格范围狭窄

我国《行政诉讼法》规定，在行政协议纠纷中只允许行政相对人提起诉讼，行政诉讼的单方性，不利于行政协议纠纷问题的解决。对于协议中享有公平竞争权的第三人是否可以提起行政诉讼却没有作出相关的规定，同样也有可能存在着行政相对人不履行或不完全履行合同义务，致使公共利益受损的情况发生。行政主体没有诉讼资格，这主要是因为行政主体与相对人之间的法律地位不平等，行政主体享有更多的行政特权，通过取消行政主体的诉讼资格来平衡双方当事人之间的关系。虽然行政机关可以通过其享有的行政优益权来对公共利益进行保护，但是仍可能有法律不能涵盖的方面，这样不利于行政协议纠纷的解决，也不利于实现行政目标和维护公共利益。因此，有必要赋予行政主体同行政相对人一样，提起行政诉讼的救济手段。

（三）举证责任分配不合理

诉讼问题其实也是事实和证据的问题，举证责任的分配原则必影响政府特许经营协议案件双方的利益分配。在政府特许经营协议中，因行政机关和行政相对人之间的地位差距较大，举证责任主要是由行政机关承担的，只有在法律例外规定的情况下，行政相对人才承担举证责任。这是因为在行政诉讼中，大多数证据都掌握在手里，而行政相对人处于相对弱势的地位，调查取证存在困难。举证责任全部由行政主体来承担，显然是不合理的。在政府特許经营协议中存在着大量的民事行为的内容，这就要求双方当事人共同承担举证责任。

三、完善政府特许经营协议的诉讼救济途径

通过扩大受案范围，坚持合法性与合理性审查相结合原则，扩宽原告诉讼资格，合理分配举证责任等相关的诉讼规则和证据制度来完善政府特许经营协议的诉讼救济途径。

（一）扩大受案范围

法官应当打破传统的主要对行政主体的单方行政行为进行审查的惯例。在行政协议之中，既要对行政主体的行使权力的行为进行合法性与合理性的审查;也要对行政相对人的行为进行审查，即行政相对人的违约行为是否存在过错。 同时，因行政协议是双方合意达成的，法官在审理之中也要具有一定的灵活性，对双方当事人的行为是否符合行政协议的约定也要进行审查。行政主体的行政行为以一种契约的方式来行使，意味着自由裁量权的扩大，只有赋予司法机关合理性的审查原则才能保证政府的契约行为符合法律授权的目的，才能保护好行政相对人的合法权益。

（二）扩宽原告的资格范围

行政协议目的的实现需要合同双方当事人恰当地履行合同约定。在行政合同纠纷中，行政主体并不应该被责备，其相应诉求同样需要得到相对的司法保护。虽然行政主体在行政协议缔结过程中享有行政优益权，可以对行政相对人的违法行为予以纠正，以实现合同目的。但是，也不能因此而排除行政主体请求法院对其权利予以救济的可能性，应当赋予行政主体提起诉讼的权利。还有，《行政诉讼法》第二十五条在原告资格判定方面采取利害关系标准，给予第三人行政诉讼的原告资格，有利于进一步规制行政优益权，维护社会公共利益和第三人的合法权益。在德惠市住房和城乡建设局与德惠市永盛兄弟房地产开发有限公司、德惠市吉旺供热有限公司向法院提起行政诉讼请求确认政府特许经营协议无效案中，法院也支持了吉旺供热有限公司的主张，可见法院实际上也承认了享有公平竞争权第三人的原告资格。

（三）合理分配举证责任

在政府特许经营协议中，对于行政协议存在争议的案件，应当遵循举证责任倒置的原则，即行政诉讼实体问题由被告承担举证责任，原告只有在例外情况下才承担举证责任。具体举证责任如下：首先，行政主体需要就选择相对人的合理性提供证明，如选择协议相对人的考虑因素，包括被选择人是否具备履行协议的资质和能力;与其他竞争者的优势;完成同等业务的情形或可能性。其次，行政主体需就变更、解除权行使的合理性提供证明。例如，在协议履行过程中，出现了阻却情形，行政主体提出变更行政协议的内容，就要举证说明变更的理由，相对人如认为理由不合理可以作出抗辩;同样，解除协议也存在这样的问题。在诉讼中，如果行政主体不能证明其变更或撤销的合理性，可能面临败诉风险。再次，行政主体需就行使制裁权行为是否合理、有没有达到行政目的承担举证责任，如果相对人认为处罚过重或显失公平提起诉讼，行政主体要就处罚结果的合理性作出说明。

结语

政府特许经营协议制度虽然不断地取得进步，但是其本身仍然存在着诸多问题，尤其是在政府特许经营协议的诉讼救济中较为严重。由于我国在政府特许经营协议的诉讼救济方面的研究还不充分，各方面的规定还不完善。所以，我们必须立足我国的实际情况，吸收借鉴国外的优秀经验，完善我国关于政府特许经营协议的法律制度。加强政府特许经营协议的诉讼救济制度建设，才有利于维护社会公共利益，保护行政相对人的合法权益，实现行政管理的目的。

参考文献：

[1]李艳丰，雷建国.行政合同救济的反思与重构[J].行政与法.2007，87—90.

[2]王旭军.行政合同司法审查[M].北京：法律出版社，2013：171—172，192—193.

作者简介：

李尚铮（1994—），男，广东省广州市，广州大学研究生在读，法学专业，宪法学与行政法学.