改革开放以来我国耕地保护政策的演变历程

唐朝光

摘 要：本文分析了我国耕地保护政策的演变历程，包括我国耕地保护政策检讨的现势性，耕地保护政策发展历程。

关键词：耕地;保护;政策

本文重点对改革开放后耕地保护政策的演进历程进行回顾，并以时间为序，结合我国经济体制改革和农业经济发展过程，根据国务院及国土管理系统颁布的有关耕地保护的各项法规、条例等，将这一演进历程划分为五个发展阶段，从纵向透析改革开放后耕地保护政策的历史沿革，为深入评价耕地保护政策奠定基础。

1.我国耕地保护政策的必要性

耕地是指主要用于种植小麦、水稻、玉米、蔬菜等农作物并经常进行耕耘的土地。包括灌溉水田、望天田、水浇地、旱地及菜地。我国的耕地资源表现出“一多三少”的特征：一是耕地总量多，按照国家统计局《国际统计年鉴》（2016），我国的耕地资源总量，仅次于美国、 印度和俄罗斯，居世界第 4 位。二是人均耕地面积少。 2015年底中国耕地面积20.24亿亩，仅约占国土面积的 14.05%， 人均耕地面积不足世界平均水平的 40%。 三是耕地后备资源少。 全国具有一定规模的耕地后备资源仅约为 533.33 万公顷， 且大多分布在生态脆弱区， 补充耕地成本高、 难度大;四是优质耕地占比量少。据国土资源部统计数据，截至2015年末，全国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差，全国耕地平均质量等别为9.96等，优、高、中、低等耕地面积比例分别为2.90%、26.59%、52.72%、17.79%。

作为人口大国，保有一定量的耕地资源，关系到我国的粮食安全、经济安全和社会长治久安。为此，改革开放以来，我国制定了一系列的严格的耕地保护政策和措施，体现在：一是将耕地保护写进了1998年《刑法》，增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”，用以规范耕地使用市场;二是颁布《中华人民共和国土地管理法》，以法律形式严格农用地转用审批制度、建立耕地保护责任制;三是采用“征收耕地占用税、新增建设用地有偿使用费”防范耕地被滥用，四是通过划定与监测基本农田保护区、对耕地质量进行分等定级、土地复垦管理等措施来强制性实施耕地保护政策。然而，随着社会经济的发展、城市化和工业化进程的加快，近年来，耕地数量与质量呈现出减少和下降的趋势，政策实施并未达到预期的效果。当前，面对耕地尤其是基本农田日益减少的严峻形势，确有必要重新检讨与进一步研究认识耕地保护政策。

2.改革开放以来我国耕地保护政策形成与发展的历史沿革

结合我国改革开放以来经济体制改革和农业经济发展过程，根据国务院及国土管理系统颁布的有关耕地保护的各项法规、条例等，改革开放后我国耕地保护政策发展历程可以分为五个阶段：

第一阶段是 1978 年—1985 年（起步阶段）。1978 年党的十一届三中全会的召开，拉开了改革开放的序幕，随着农村家庭联产承包责任制的全国推行，农村粮食丰收、城市尝试走社会主义市场经济道路，城乡都关注土地利用问题，人地关系逐渐趋于紧张，国家开始重视耕地数量保护。1981 年国务院《政府工作报告》开始提出“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”应作为国家政策，虽然这一时期国家还没成立专门的土地管理机构，对农村土地进行管理，但政府与学者们逐渐开始对耕地的利用现状、类型划分、生产条件等技术与管理问题进行摸索与研究，这为耕地保护政策的正式出台做好铺垫， “要‘严格控制占用耕地建房和‘爱惜每一寸耕地”被写入 1983 年中央一号文件，耕地保护进入正式制度建设中。

第二阶段是 1986 年—1991 年（发展阶段）。这一时期，经济改革全面展开，发展带来日益旺盛的用地需求使得耕地管理进一步受到重视，耕地保护政策不断推出。1986年，党中央和国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》;1986年国家成立国家土地管理局，开始有了加强耕地保护的专门机构、专业队伍和统一管理体制。出台了《中华人民共和国土地管理法》，使我国土地管理特别是耕地保护工作进入了法制建设阶段;1987 年出台《耕地占用税暂行条例》，开始尝试采用经济手段抑制耕地乱占现象;1988 年在湖北省荆州市开始划定基本农田保护区试点工作;1992 年国务院批转国家土地管理局、农业部《关于在全国开展基本农田保护工作的批示的通知》明确提出“基本农田保护”这一概念，要求在全国开展基本农田保护工作，为基本农田保护制度的全面建立奠定了基础。这一时期，耕地保护在政策制定与实践层面都有发展，在宏观方面与微观方面进行了初步探讨，开始了“全面保护”与“重点保护”相结合格局。

第三阶段是 1992 年—1997 年（巩固阶段）。随着进一步的改革开放和市场经济建设，社会经济进入迅速发展的新阶段，开发区与房地产项目规模扩张使得耕地占用和转用规模也增大，为此，国家进一步强化行政手段推行耕地保护政策。1994年发布《基本农田保护条例》，形成了以基本农田保护制度为核心的农用地保护机制;同期，为了维护耕地保护已取得的成果，政府也进一步重视对耕地违法行为的查处与惩罚的法律法规建设，如 1996年颁布了《土地违法案件查处办法》、1997年，中共中央、国务院发出《进一步加强土地管理，保护耕地的通知》（11号文件）;同年将“破坏耕地罪”、“非法批地罪”、“非法转让土地罪”条款增设入《刑法》。

第四个阶段是1998年—2004年（调整阶段）。这一时期，我国工业化继1991年再次呈现“重型”增长方式，城镇化率先超过30%进入世界公认的城镇化高速发展阶段，全国固定资产投资增长迅猛以及退耕还林全面铺开，大量用地需求给耕地保护带来巨大压力。1998年修订了《土地管理法》，第一次以立法形式确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”为基本国策，并确立了耕地总量动态平衡、用途管制、集中统一管理以及加强执法监察等原则;在在2003年就集中发布了《农用地分等规程》、《农用地估价规程》 、《农用地定级规程 》及《耕地后备资源调查与评价技术规程》等四项行业标准。虽然这一时期由于市场经济体制的不健全及国家发展战略的调整，耕地保护政策没有达到预期成果，但耕地保护政策的内涵得到进一步的补充，保護手段日益多样化，原则性、实操性、自查性与处罚性的政策不断地扩充，表明了这一时期较为系统地构建了耕地保护政策体系框架。

第五个阶段是 2005 年至今（完善阶段）。这一时期，耕地保护获得全社会特别是中央政府高度关注，机遇与挑战并存。从 2004 年至 2008 年连续 5 年，中央 1 号文件及《政府工作报告》中都高度关注土地问题特别是耕地保护问题。2006 年《政府工作报告》高调要求“切实保护耕地特别是基本农田”;2007 年《政府工作报告》中更发出“一定要守住全国耕地不少于 18 亿亩这条红线”的最强音。随后，多部法律出台和更新，2007年《物权法》、《城乡规划法》、《耕地占用税暂行条例》，2008 年《土地调查条例》和 2009年《土地调查条例实施办法》，2011 年《土地复垦条例》和 2012 年《土地复垦条例实施办法》、《农业法》第二次修订以及 2012 年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》首次以文件的形式明确了耕地质量建设与管理是各级国土资源部门的重要职责和任务，提出健全耕地质量等级更新评价制度与建立耕地质量等级监测机制，构建了我国耕地质量管理的整体政策体系框架，通过“最严格守，高标准建，上手段管”，将耕地数量管控、质量管护有机融合，形成了耕地保护“数质并重”的工作抓手，对今后的耕地保护工作具有方向性和里程碑式的意义，此后，从宏观层面关于耕地保护的原则性规定趋于稳定和完善。

参考文献：

[1]巩前文等.改革开放 40 年来中国耕地保护政策演变及优化路径[J].中国农村经济，2018（12）

[2]唐健.我国耕地保护制度与政策研究[M].中国社会科学出版社，2006：56.

[3]刘新卫，赵崔莉.改革开放以来中国耕地保护政策演变[J].中国国土资源经济，2009（03）.