财政分权、地方政府赶超行为与环境治理效率

汤旖璆 施洁

摘 要：利用2003—2016年全国87个重点城市的数据，通过DEA-Tobit、面板门槛回归等方法，深入探究财政分权、地方政府赶超行为以及环境治理效率三者关系，结果显示：地方政府赶超行为对不同经济发展水平的城市影响不同：三、四线等经济欠发达城市群的地方政府赶超行为能够为环境治理效率的提升带来正向影响，但一线及新一线等经济发达城市群地方政府的赶超行为却不利于环境治理效率的提升。财政分权对环境治理效率的非线性影响主要分布于行政级别较低、经济发展落后区域。上述区域的财政分权只有达到或者超过门槛值时，地方政府赶超行为才会对环境治理效率产生促进作用。

关键词：财政分权;地方政府赶超行为;环境治理效率

文章编号：2095-5960（2019）05-0025-10;中图分类号：F812;文献标识码：A

我国是世界上在环境规制方面起步较早的国家之一。改革开放以来，我国先后出台了29部与环境以及资源保护相关的法律，各地方政府也依据本辖区具体特点制订了数量众多的与环境、资源保护相关的地方政策法规。然而，我国的环境质量状况并没有因环境监管体系的构建而改善。相反，在创造了一系列经济上的增长奇迹的同时，也为此付出了巨大的环境代价。2014年，在全国执行空气质量新标准的161个城市中，空气质量达标的城市数量不足总体的1/10。在近5000个地下水质监测点位中，超六成监测点位的监测数据显示水质为“差”。2015年我国338个地级及以上城市中仅有73个城市环境达标。2016年的“环境绩效指数（EPI）”显示，中国在180个国家中位居第109位。而EPI指数中空气质量一项，中国全球排位倒数第二。保护环境、保持经济社会可持续发展显然已经成为当前工作的重中之重。

鉴于生态环境的公共品特征，地方政府介入污染治理活动，并对高污染企业实施有针对性的规制，具有无可辩驳的逻辑起点。但是，自1994年分税制改革以来，具有“财政分权、政治集权”这一特征的制度框架体系使得中央政府与地方政府之间的动态偏好发生严重偏离。在收入以及晋升方面，财政分权扭曲了对地方政府的激励机制，追逐以要素扭曲、资源错配、地方保护、环境破坏为代价的经济增长，缺乏独立性的环境治理难以对环境破坏行为产生真正意义上的硬约束。支出方面，中央政府将经济决策权下放至地方政府，形成“增长型政府”的经济发展模式，然而这种分权模式逐步演化出了以环境代价换取经济利益的短期行为，出现地方政府环境治理的竞次效应，地方政府通过减少对环境治理与规制领域的财政投入，以便将区域资源以及财政资金向经济成果突出的领域集中。环境治理成效方面，地区间治理成效差距较大，2016年生态环境质量“优”和“良”的区域主要分布在秦岭淮河以南、东北大小兴安岭和长白山地区，“一般”的区域主要分布在华北平原、东北平原中西部、内蒙古中部、青藏高原中部和新疆北部等地区，“较差”和“差”的区域主要分布在内蒙古西部、甘肃西北部、青藏高原北部和新疆大部。如此便引发出一个有趣的议题：为什么一系列环境治理政策的实施以及连年增长的环境治理投资没能真正改善环境治理成效，是什么引发区域环境治理成效差异问题，该差异的产生与财政分权体制改革是否有关，若有关，作为环境治理政策的实际执行者，地方政府的赶超行为是否构成财政分权对环境治理成效影响的渠道，其传导效应又是如何。

本文利用2003年至2016年全国87个重点城市的数据，利用DEA-Tobit、面板门槛回归等方法，深入探究财政分权、地方政府赶超行为以及环境治理效率三者关系，揭示我国环境治理成效区域差异产生的根源，为地方政府从整体上切实提高环境治理效率探寻可能的路径，从而达到全面改善环境治理的目的。

一、文献综述

国外关于税收竞争的研究始于20世纪50年代，而关于税收竞争与环境治理关系的研究则始于20世纪70年代。国外研究认为选民会在税收与公共物品的最佳组合地定居，而地方政府为了争取更多的选民定居本地区会在彼此间展开包括税收竞争在内的财政竞争。[1]因此，税收竞争产生的根源在于争夺稀缺资源，而在争夺过程中，税收竞争通常与降低环境质量标准结合使用，产生环境治理“逐底竞争”现象。[2]由于税收竞争会对企业决策产生影响，促使企业从高税负地区迁移到低税负地区，从而进一步加剧企业迁出地方政府的减税动机。[3]从全球角度看，因税收竞争而引起的资本跨国流动会加重资本输入国的污染程度。[4]而當地方政府意识到资本流动所引发的污染存在外溢问题时，便开始致力于环境治理，此时政府间横向竞争转为有利于环境治理成效地提高了，即产生环境治理“逐顶竞争”现象。[5]

国内对税收竞争及税收政策对环境治理的影响研究起步较晚。有学者认为外溢性污染物存在空间溢出效应，而税收竞争会通过改变本地资本投入量以及本地环保支出规模提高外溢性污染物排放量。[6]由于我国地区间存在激烈的标杆竞争，且竞争手段有由税收竞争向多样化财政支出策略转变的趋势，地方政府主要基于地理位置、经济发展水平以及资本流动相似性等特征来确定竞争对象。[7]因此，税收政策会通过邻近效应影响相邻两地地方政府对环境治理的态度，在邻近效应作用下，当邻近地区降低本地企业实际税率水平时，本地环境治理成效会有所提高，当邻近地区提高本地企业实际税率水平时，本地环境治理成效会有所降低。[8]更进一步地，除不利于环境治理成效之外，税收竞争还会引发地方保护主义盛行，导致市场割据和重复建设，严重扭曲了资源配置，对国民经济健康协调发展带来负面影响。[9]

二、内在逻辑与研究假设

本文从财政分权、地方政府赶超行为对环境治理效率的影响出发，构建了地级市政府的理论分析框架。图1蕴含了两条分析脉络，旨在研究影响地级市政府环境治理效率的因素、可能存在的非线性关系及影响传导机制，以期探求提高地级市政府环境治理效率的有效方案。

在财政分权与政治集权的体制框架下，中国的政绩考核体系本质上具有引导地方政府行为选择的风向标作用。[1]2003年起，我国对以往的环境规制方案进行修正，并集中出台了多项新的环境质量标准方案以及限期达标工作通知。[2]自政绩考核体系由以往“唯GDP论英雄”转变为“纳入环境指标考核”的多元化目标值之后，当面对中央政府全面治理环境污染的决心时，地方政府及时调整政绩观与竞争行为方式，重新设立地方建设发展目标值，因财政分权与政治集权所引致的地方官员晋升锦标赛不再以追求GDP的增长为唯一目标，而是转为兼顾经济增长与环境友好的二元目标，地方政府开始追求经济增长与环境质量提高的协调与平衡。在多元化政绩目标值的考核体系引导下，环境治理财政支出在地方财政支出中的权重逐年提高，地方政府对于环境政策的策略性互动偏好开始得到必要的纠正——环境监管力度逐步提高，地方政府环境保护努力程度持续提高，环境治理效率开始呈现上升趋势。但是，需要特别指出的是，政绩考核的多元化仅从行为目标的角度对地方政府环境治理策略应对行为进行优化，并不能解决地方政府间客观存在的横向竞争问题，更不涉及由财政分权所引致的地方政府财政支出责任与财政收入规模不匹配的问题。因此，地方政府在政绩考核体系“指挥棒”的优化升级、争夺资源的激烈横向竞争以及财权事权不匹配等多重条件下，其行为选择也会因自身经济发展状况的不同而不同。

第一，由于环境治理具有较为典型的公共品特征，地方政府应当成为环境治理供给的责任主体，对环境治理效率的提高负有直接义务。这便意味着地方政府需要在年度财政预算中安排一定的资金用于治理环境，并适时监控环境治理绩效。但财政分权所引致的地方政府财权事权不匹配问题，使得诸如三、四线城市等经济欠发达地区的财政资金仅能维持机构运转以及人员工资，可用于环境治理的财政资金规模严重不足。因此，即便面对“经济发展与环境保护”的二元政绩考核目标值，经济欠发达地区的地方政府也可能碍于自身财政丰度的现实状况，而不得不优先发展地方经济。与此同时，上述地方政府在满足公共需求时，不得不将极其有限的财政资金按照“公共品需求层级权重”对公共品的提供进行排序：与教育、医疗、城市基础设施建设等公共品相比，环境治理效率的提高属于层级较高的公共需求，因此经济欠发达地区地方政府在提供公共品时，可能将环境治理效率的提高作为“次重点”选项。

第二，长期以来，政府主导和投资依赖型经济增长成为地方政府发展经济的“制胜法宝”。即便面对近年来多项转变经济发展模式的重大改革，地方政府的惯性思维方式仍然没有发生根本性改变，吸引投资、发展资本密集型产业仍然是地方政府所仰仗的重要经济增长动力，尤其是经济欠发达地区的地方政府，为实现“弯道超车”式经济发展，更是严重依赖资本密集型产业带动地区经济增长。因此，相较于一线以及新一线城市而言，二、三、四线城市地方政府为在短期内实现经济赶超，通常选择优先发展资本密集型产业。但资本密集产业的引入并不会对地方经济增长产生立竿见影的促进作用。只有当资本密集产业规模达到一定程度之后，才有可能作为地方经济引擎，带动区域经济增长。经济发展的结果为地方政府提供更为宽松的财政资金环境，在经济增长与环境友好二元目标的引导下，可能为环境治理效率的提升带来正向影响。但是，对于一线及新一线城市，这种经济赶超模式显然是不可取的。由于一线和新一线城市经济发展状况良好，地方政府财政自由度较高，无需再借助资本密集型产业带动地区经济增长的方式，为环境治理效率的提高争取更多的财政资金支持。若强行开展资本竞争，则无异于忽视已有的资源禀赋的比较优势，本末倒置，可能反而为环境治理效率的提升带来负向影响。

基于以上思考，本文提出如下研究假设：

假设1：财政分权通过地方政府赶超行为对环境治理效率产生影响，但该影响受制于地区特征制度环境——市场化程度越低，社会资本越欠缺，地方政府提供诸如环境治理等公共品的动力越低下，财政分权对环境治理效率带来负面影响的可能性越大。

假设2（a）：以资本竞争为代表的地方政府赶超行为对不同经济发展水平的城市影响不同——二、三、四线城市地方政府赶超能够为环境治理效率的提升带来正向影响;一线及新一线城市地方政府赶超为环境治理效率的提升带来负向影响。

假设2（b）：以资本竞争为代表的地方政府赶超行为只有达到或者超过某一特定数值时，才会对经济欠发达或者行政等级较低的城市地方政府环境治理效率产生促进作用。

三、环境治理效率测算

1.指标与数据

将每个城市一个决策单元，采用规模报酬不变假设下投入导向的DEA方法对环境治理效率进行测度。首先，本文选取废气治理设施套数和废水治理设施套数作为环境治理投入指标，该指标反映了历年地方政府环境治理投资在当年发挥作用的固定资产存量水平，间接体现了地方政府财政支出中用于环境治理的规模;选取工业二氧化硫排放量和工业废水排放量指标作为该系统的产出要素。其次，本文的研究样本期间为2003—2016年。选取以2003年为始点基于两方面考虑：一是根据祁毓等（2016）的研究结论：我国环境规制成效自2003年起开始出现成效，即可将2003年视为我国环境治理成效本质性提高的元年;二是由于2003年我国对以往的环境治理方案进行修正，并集中出台了多项新的环境质量标准方案以及限期达标工作通知，故而可将2003年视为修正后的环境治理政策出台元年。为防止研究数据出现拐点，本文以2003年为研究始点，选取87个重点城市数据作为研究样本数据，进行建模研究。选取以2016年作为终点的原因在于《中国城市统计年鉴》中关于各城市废气治理设施套数和废水治理设施套数数据截至2016年，2015年之后的上述两类投入数据无法可靠得到，故而研究样本时间截点为2016年。因此，基于环境成效及数据的可得性和完整性等原因，本文最终将研究样本确定为2003—2016年全国87个重点城市。相关数据均来自《中国城市统计年鉴》。

2.测度结果与分析

本文选用基于可变规模报酬的DEA非参数估计模型，以产出为导向测定2003—2016年全国87个重点城市环境治理的综合效率值。核算通过Deap2.1软件实现，得出各城市地方政府环境治理的三种效率得分，重点关注三种效率得分所呈现出的差异特征，结果如图2至图5所示。

从总体上看，在样本期间内，除张家界、开封、泸州、铜川等城市外，其余城市环境治理综合效率平均值差异不大。从城市行政级别以及经济发展状况上看，省会及计划单列市环境治理综合效率在全国平均水平之下，而非省会城市却在全国平均水平之上。相似地，一线、新一线以及二线城市的环境治理综合效率低于全国平均水平，而三线与四线城市高于全国平均水平。从效率构成上看，省会及计划单列市、一线、新一线及二线城市的纯技术效率平均值高于非省会城市及三、四线城市，但后者的规模效率平均值却高于前者。这说明：一方面省会及计划单列市、一线、新一线及二线城市地方政府更加注重环境治理技术水平的提升，而非省会城市以及三、四线城市地方政府更加倾向于环境治理投资规模的简单追加，对环境治理技术水平的提升關注度略低。另一方面非省会城市以及三、四线城市较高的环境治理综合效率更多地依赖于规模效率的拉动，而非纯技术效率的增长。

四、模型设立与实证结果分析

（一）数据与变量

依据国内外学者关于环境治理效率的研究，设定以环境治理效率为因变量，财政综合分权、地方政府赶超行为为核心自变量的计量模型。

1.财政综合分权。本文参照龚锋[3]和吴俊培[4]指标加总法对研究样本的财政分权程度进行测算：将地方财政收入分权FISS与地方财政支出分权FISZ进行标准化处理，以消除量纲的影响。而后采用加权乘积法（WP）将上述两数据组合成财政综合分权指标。

其中，地方财政收入分权FISS和地方财政支出分权FISZ按照如下公式测算：

各地级市地方政府财政收入（支出）分权程度=人均地市本级财政收入（支出）/人均中央财政收入（支出）+人均省本级财政收入（支出）+人均地市本级财政收入（支出）

2.地方政府赶超行为。由于地方政府赶超行为主要体现在对地区经济增长的追求上，而三次产业中第二产业对地区经济拉动作用最为显著。因此本文借鉴林毅夫（2002）[5]和吴俊培（2015）[6]的方法，选用样本城市工业行业资本/劳动禀赋相对结构（TCI）来度量地方政府赶超行为。

表示整个经济体资本/劳动禀赋结构。当地方政府以经济增长为导向，优先发展第二产业时，样本城市的工业行业资本/劳动禀赋数值增大，反之，数值降低。因此TCI数值越高的城市，地方政府赶超行为越集中;TCI数值越低的城市，地方政府赶超行为越缓和。

上式中，资本存量计算方法如下：

3.控制变量。本文分别从经济增长、工业化水平、对外开放程度、地方政府质量、人口密度等方面设定模型的控制变量。

经济增长：为体现经济增长对环境质量的影响，本文引入地区人均国内生产总值变量，考量地区经济发展与环境治理效率之间的关系。

工业化水平：通常而言，在工业化发展的初期阶段，工业化进程过快推进会以环境为代价，造成污染物排放量的激增，环境治理效率低下;在工业化发展的后期阶段，经济增长不再依靠第二产业拉动，国民经济中第三产业的重要性逐步凸显，此时环境污染压力开始降低，环境治理效率逐渐提高。因此，为体现工业化发展水平对环境治理效率的影响，本文引入样本城市第二产业在地区国内生产总值中的比重代表产业结构。

对外开放程度：考虑招商引资在地方政府政绩考核体系中的重要地位，本文选用外商直接投资（FDI）作为反映样本城市对外开放程度的代理变量。

地方政府质量：鉴于环境保护具备纯公共品的特征，因此环境治理效率的高低依赖于地方政府质量水平。本文采用主成分分析法对各地级市普通高等学校数量、普通中学数量、普通小学数量、每百人公共图书馆藏书册数、医院卫生院床位数、每万人拥有公共汽车数量、人均城市道路面积提取主成分，形成综合指标，从教育、文化、医疗、交通、基础设施五个维度全面反映样本城市地方政府综合质量水平。

人口密度：引入人口密度表示样本城市地区特征。

以上数据均来源于《中国城市统计年鉴》，各变量统计性描述见表1。

（二）模型设定

模型1：基础模型及传导机制实证检验

由于DEA核算方法结果为位于（0，1）区间的效率值，故而建立受限因变量（Tobit）模型。

其中，EFFit是第i个城市第t年的环境治理效率;FDit是核心解释变量，表示第i个城市第t年的财政综合分权;Xit是控制变量，包括人口密度POPit、地区人均国内生产总值GDPit、工业化程度STRit、外商投资情况FDIit、地方政府质量GOVit。εit表示随机扰动项。

财政分权体制作为制度安排，对环境治理效率所产生的直接影响较小，更多的是通过作用于地方政府的行为选择，对环境治理效率产生间接影响。换言之，在财政分权与环境治理效率之间可能存在渠道变量，对该影响进行传导。故而设立地方政府赶超行为作为渠道变量，旨在检验假设1（财政分权通过地方政府赶超行为对环境治理效率产生影响，但该影响受制于地区特征制度环境）是否成立。

借鉴吴俊培（2016）[8]的做法，在基础模型中加入渠道变量：若渠道变量（地方政府赶超行为）显著，且财政分权变量仍显著，但数值变小，则说明该传导机制成立。

其中，基础模型中财政分权FDit的估计系数α1体现财政分权对环境治理效率的综合影响：既包括财政分权对环境治理效率的直接影响，也包括财政分权通过渠道变量（地方政府赶超行为）对环境治理效率的间接影响。因此渠道变量（地方政府赶超行为）的贡献率为1-β1^ α1^ 。

模型2：门槛效应实证检验

鉴于环境治理效率、财政分权以及地方政府赶超行为三者之间可能存在的非线性关系，本文采用門槛回归方法检测在不同的财政分权水平下，样本城市环境治理效率和地方政府环境治理效率之间的内在关系。故构建以财政综合分权为门槛变量的非线性门槛计量模型。

其中，FDit为门槛变量;γ为门槛值，由所选样本数据内生决定;Ι（·）为指示函数;α0和α1为门槛变量（财政综合分权）高于或低于门槛值γ时，地方政府赶超行为对环境治理效率影响的估计系数;Xit为控制变量，β为控制变量的估计系数，εit为随机扰动项。

模型3：门槛变量影响效应实证检验

借鉴朱小会（2017）[9]，为检验财政综合分权对环境治理效率的影响程度，特引入门槛变量FDit的门槛值，并设立虚拟变量VIR，当门槛变量FDit取值高于门槛值时，虚拟变量VIR设为1，当门槛变量FDit取值低于门槛值时，虚拟变量VIR设为0。进一步地，设立虚拟变量VIR与门槛变量FDit的交互项VD，建立如下模型：EFFit=α0+α1·FDit+α2·TCIit+α3·VDit+α4·Xit+εit

其中，α3为虚拟变量VIR与门槛变量FDit的交互项VD的估计系数。