推动广东慈善事业依法规范发展——省人大常委会开展慈善法执法检查侧记

本刊记者 张琳琳

开展慈善法执法检查是省人大常委会今年的一项重要工作，是为我省慈善事业健康有序发展，为打赢脱贫攻坚战，实现我省全面建成小康社会提供法治保障。为此，检查组严格贯彻栗战书委员长“紧扣法律规定开展检查”的指示，坚持以法律为准绳，坚持问题导向，推动法律全面有效实施。

当前，我省慈善组织蓬勃发展，公募活动有序推进，慈善捐赠金额逐年增加，慈善事业社会效益明显，慈善信托规范开展。与此同时，有关人员对法律未能全面熟悉充分掌握，慈善组织治理、活动流程规范与法律要求的标准和目标存在差距，不少地方未能打通优惠促进措施落实的“最后一公里”，法律实施存在宽、松、软等问题，也在执法检查中暴露了出来。

紧扣条文创新方法执法检查直击问题

执法检查组由省人大常委会副主任罗娟任组长，分3个小组赴广州、深圳、中山、肇庆、潮州、揭阳6市开展执法检查。怎么查？紧扣法律条文，一个条款一个条款对照检查，一个条款一个条款听取汇报。检查前，执法检查组全体成员、相关地市社会委成员、省慈善总会、16位省人大代表均已接受了相关法律培训，对法律条款了然于胸。检查时，对政府部门拟定了5项重点检查内容和39条具体条款进行检查，对慈善组织拟定了6项重点内容和50条具体条款进行调查。针对执法检查中发现的实际问题，对照法条没有落实或者落实不到位的提出明确具体的落实要求和改进建议。

为了能在执法检查中掌握真实、可靠、客观的情况，检查组创新方式方法，抓住“随机性和针对性”，开展抽查暗访，根据各地提供的慈善组织名单，以随机抽查的方式，对广州、潮州、揭阳3市5家慈善组织进行暗访。同时，在确保检查广泛性的基础上，也注重抓典型、抓案例，如对广州市“广益联募”互联网公开募捐信息平台运作、深圳市开展慈善事业领域的物联网应用研究等进行了重点分析。

慈善工作是社会关心关注的焦点问题，在开展执法检查的同时，检查组在广东人大网向社会各界征求对我省贯彻实施慈善法的意见建议，并在全省抽取100家慈善组织样本开展相关法律条文的问卷调查，还邀请了省、市、县三级共11家慈善组织负责人就慈善法实施情况专题座谈。这些举措，有效提高了检查的社会参与度，使检查结果更加全面、客观。

以法促善依法行善慈善大省初见雏形

慈善法颁布实施3年来，我省慈善事业发展得如何？检查组得到的一组数据显示，截至2019年7月底，全省认定登记慈善组织1 039家，排全国第一，认定登记的公募慈善组织116家，数量仅次于湖南省； 2016年至2018年，全省社会捐赠总数分别达到63亿元、93亿元、95亿元；“广东扶贫济困日”活动2016年至2019年合计认捐119.99亿元；全省共备案慈善信托21宗，金额达6.27亿元。省民政厅在向检查组汇报时表示，全省慈善组织资产规模增幅明显，收入和支出金额逐年增加，慈善组织资产规模、收入和支出达历史最高水平，广东初显全国慈善第一大省的雏形。

慈善法颁布以来，我省加强政策创制，省、市、县三级共制定出台促进慈善事业政策法规100多项。全省各级民政部门共举办了400多场专题培训班，营造学法懂法守法的良好慈善氛围。普法同时也加强监管执法，省、市、县三级民政部门按规定对部分基金会或慈善组织开展抽查审计、“双随机一公开”抽查监督，对运作不规范、未按时参加年检或年报、年检不合格的基金会或慈善组织作出相应处理，涉及社会组织190家。

当前，我省各级政府有序推进慈善服务发展，省市县镇四级慈善会网络基本形成，受益对象范围不断扩大。 2016年至2018年，各级慈善会每年接收社会各类捐赠总额分别超过25亿元、35亿元、38亿元；注册全省志愿者达1 053万人，注册志愿服务组织2 600多个，志愿服务团体7.3万个，累计志愿服务时间3亿小时，均位居全国前列。运用互联网平台，探索开展慈善项目创投、项目推介、创意大赛、项目众筹等新型模式纷纷涌现，如广东社工“双百计划”等等。广东的慈善氛围日益浓厚，“广东扶贫济困日”活动及各地慈善活动、慈善表彰活动的开展，使全民慈善逐渐成为南粤风尚。

协作机制未建立优惠政策难落实

成绩固然可喜，但问题也不容忽视。

检查组根据慈善法第六条关于政府职责的条款对照检查时发现，一方面，慈善工作涉及民政、财政、教育、税务、海关、银保监等多个政府部门和有关方面，但慈善法颁布实施近3年来，各级政府并未就贯彻慈善法制定相应的工作方案，也未明确各有关部门的具体职责，缺乏行之有效的组织协调机制。另一方面，从检查看，受各地机构编制的限制，我省各级民政部门负责慈善相关工作的内设机构不一，未能与民政部的内设机构相对应，有的由慈善事业部门负责，有的由社会组织业务部门负责，内设机构之间职责不清，上下级之间对接不畅。

责任部门也未明确。检查发现，省委网信办、省工业和信息化厅、省通信管理局对网络服务提供者的主管部门存在争议，对网络服务提供者未履行义务的，无明确追究其法律责任的部门，法律实施中存在“真空地带”。

省民政厅向检查组反映，当前我省慈善工作在税收优惠、用地优惠、慈善人才培养、信息对接等方面，相关部门缺少有效的沟通合作，导致流程沟通成本高且过程繁琐，现有的优惠政策不能有效落实。如财政税务部门对慈善项目了解有限，甄别营利与非营利性质的组织存在困难，不仅影响了财税政策落实的进度，也使许多社会组织对慈善组织认定持观望态度。肇庆市向检查组汇报时提到，当前公益性税前扣除资格要求过于严格，一定程度上抑制了慈善组织发展，该市鼎湖区慈善会2017年就因为公益活动支出不达标而被取消税前扣除资格，市慈善会也面临同样问题。

登记认定不积极区域发展不平衡

检查组在潮州市了解到，全市登记或认定为“慈善组织”的社会组织只有12个，仅占全部社会组织的0.8%；其中有个别在慈善法实施以前登记、名称中带有“慈善”的社会组织，也尚未认定为慈善组织。

这一现象在我省并非个例。至今年7月底，全省1 133家基金会中仍有461家基金会未申请认定为慈善组织，占40.7%；认定为慈善组织的社会团体、社会服务机构数量分别只占全社会团体、社会服务机构数量的0.9%、0.2%。

省人大常委会副主任罗娟带队赴广州市开展慈善法执法检查

省人大社会建设委员会主任委员许光带队赴潮州市开展慈善法执法检查

检查发现，慈善组织认定和登记的积极性不高，有法律规定慈善组织的信息公开、接受监督管理等义务较重的因素，但主要原因还是各级民政部门对慈善组织登记认定的相关规定理解不准确、执行有偏差。迄今我省尚无制定慈善组织登记的具体政策文件，各级民政部门缺乏明确的执行指引，加上理解的偏差，客观上给社会服务机构申请认定或登记成为慈善组织带来障碍。

有地市还反映，慈善组织认定制度激励作用不明显。根据慈善法及相关配套政策的要求，社会组织申请登记或认定为慈善组织需要履行一定的程序手续，还须履行系列规范管理运行要求，却几乎没有比其他社会组织有更多的优惠或优待，在一定程度上影响了其积极性。

我省慈善事业区域展不平衡问题也很明显。检查发现，地区间慈善组织数量差异显著，省内慈善组织数量前5名的深圳、广州、东莞、揭阳、佛山5市占21个市慈善组织总量的72.3%，而全省后5名的阳江、茂名、肇庆、中山、汕尾5市则只占2.7%。省民政厅表示，目前我省慈善事业发展区域发展极不平衡，珠三角地区发展较为迅速，但广大的粤东西北地区仍处于零星发展状态，慈善事业推进缓慢，存在缺慈善组织、缺慈善资金、缺慈善品牌等困境。

监管力量不充足 慈善人才频告急

对慈善组织、慈善活动进行有效监管既是公众关注的焦点，也是政府部门、社会组织、社会公众应尽的职责。然而，检查发现，政府部门、行业组织和社会公众的监督管理均不到位。

从政府层面看，民政部门在慈善工作方面的人力配备有限，市、县（市、区）民政部门基本只有1至2人承担慈善方面工作，有的还兼管其他业务，工作人员培训不够，能力不足，政策法规不熟悉，难以开展有效监管和指导。省民政厅指出，业务主管单位存在监管动力缺乏、职责不明、手段不足的问题，特别是民政部门志愿服务管理力量非常薄弱，基本处于无专职人员、无专项资金的状况，与法定职责不相匹配。

从行业组织看，目前全省21个地级以上市中，只有广州、深圳和佛山建立了慈善行业组织，省级和大部分市、县基本没有建立慈善行业组织，行业自律只能靠“自觉”。

从社会层面看，社会公众对慈善组织进行监督的前提是慈善组织信息和慈善活动信息按规定主动进行公开，但实际上按要求主动进行信息公开的慈善组织甚少。此次检查对6市21家慈善组织的实地检查和抽查暗访发现，仅1家慈善组织按要求每年向社会公开年度工作报告，3家公开了部分年度工作报告，其余17家均未公开过年度工作报告。

人手缺乏的问题不仅存在于民政部门，慈善组织专业人才也明显不足。比如，深圳市在汇报时反映，目前深圳市慈善领域人才队伍的规模、专业程度、实践能力等方面均存在不足，一些新型慈善项目和模式因缺乏专业化人才而遇到瓶颈。慈善人才的不足，直接导致慈善组织内部治理和开拓创新意识有待提升，自我造血功能不足，筹款能力普遍偏弱，慈善项目单一且同质化严重。

检查组在各地调查普遍发现，慈善从业人员水平参差，慈善行业缺乏专才，支撑力量显单薄。慈善组织的全职工作人员基本只有1至2人，待遇水平普遍低于地区平均工资。此外，经济欠发达地区因待遇低、发展空间有限等原因导致慈善人才流失严重，将进一步加剧地区间慈善事业发展差距。

加强协作监管 加大保障力度

9月24日，省人大常委会执法检查组关于检查我省贯彻实施慈善法情况的报告提交省十三届人大常委会第十四次会议审议。报告总结了慈善法在我省贯彻实施不到位的问题及原因，并对进一步贯彻实施慈善法提出了意见和建议。

对于部门协作不力的问题，报告建议，省政府和省民政厅要结合此次检查发现的问题等有关情况，制定贯彻实施慈善法的工作方案，逐个条款明确目标任务、责任部门、完成时限，并加强对影响法律实施问题的分析研究。建立全省统一的慈善信息公开平台，建立健全民政部门与其他部门之间的慈善信息沟通共享机制、信用信息披露机制。建立健全慈善工作定期会商沟通机制，确保慈善法的条文逐条推进、逐条落实。

在监督管理方面，报告要求，应督促指导慈善组织及慈善信托受托人依法履行信息公开义务；推动各级建立慈善组织行业评估标准，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估；推动建立各级慈善行业组织，健全行业规范，加强行业自律，推动行业交流，提高慈善行业公信力；严格事中事后监管，通过有效制度落实对违反监督制度的慈善组织的行政处罚，推进慈善领域社会信用体系建设；规范互联网慈善活动，健全政府部门、社会公众对平台的监督管理机制，督促指导平台履行信息公开义务。

在保障行业发展方面，报告建议加大财政投入，将财政资金投入的重点转移到行业基础扶持上，加强慈善组织和从业人员培育力度，省级资金投入要对欠发达地区予以适当倾斜。加强基层民政部门慈善工作队伍建设，确保有专人负责慈善工作，配备执法力量监督和管理慈善组织和慈善活动。对慈善行业、慈善组织开展指导，提升慈善组织登记认定热情。加强高等院校、大中专职院校慈善专业化人才阵地建设，完善慈善从业人员的在职培训制度，健全职业评价体系，拓宽职业晋升渠道和发展空间，提升慈善行业对专业人才的吸引力。■