基于金寨县农村宅基地制度改革实践的思考

宁汇荣,王 伟

(安徽农业大学 经济管理学院,安徽 合肥 230036)

党的十八届三中全会对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革作出重要部署。2014年12月，习近平总书记先后主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常委会会议，审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年2月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上，中央决定在全国33个县(市、区)开展农村土地制度改革三项试点,其中，在包括安徽省金寨县的15个县(市、区)开展农村宅基地制度改革试点[1]。试点工作启动以来，金寨县因地制宜，结合当地山区特色，以宅基地制度改革有效解决了政府推动脱贫攻坚缺项目、产业发展缺平台、易地搬迁缺资金等问题，严格按照“依法公平取得、节约集约使用，资源有偿退出”的原则，叠加易地扶贫搬迁、水库移民搬迁、美丽乡村建设、地质灾害搬迁避让等多项扶持政策，对贫困户实行优先享受宅基地改革政策、优先实施宅基地改革项目、优先倾斜各类扶贫资金，实现以农村宅基地制度改革推动精准扶贫的“金寨模式”。

党的十六大提出将城乡统筹发展作为全面建设小康社会的根本要求和解决“三农问题”的根本路径。统筹城乡发展实现城乡发展一体化，在我国城乡二元户籍制度下，存在着城乡用地数量配置矛盾及城乡土地不能同权同价的现实问题，通过对金寨县古碑镇进行实地调研，结合金寨县国土部门了解到的情况与提供的部分资料，思考金寨县农村宅基地制度改革实践中面临的问题与做法，对于探索出一条实现土地资源在城乡间的合理流动和配置，打破城乡二元土地市场，推进城乡统筹发展的道路具有重要意义。

一、金寨县自然资源与社会经济概况

金寨县位于皖西边陲、大别山腹地，地处鄂、豫、皖三省交界，是安徽省面积最大、人口最多的山区县，也是国家级贫困县。旅游资源极其丰富，因享有“红军摇篮、将军故里”的盛名，成为全国12个重点红色旅游区之一；全县森林覆盖率达74.46%，加之梅山、响洪甸两大水库的衬映，生态环境优良，山水呼应，又是绿色和蓝色旅游胜地[2]。

全县土地总面积391 895.58 hm2，素有“八山半水一分田，半分道路和庄园”的用地特征,表明山地面积大，耕地资源极其紧缺，建设用地，尤其是庄园占地面积过大(表1)。

全县下辖23个乡镇，共226个行政村，总人口68万左右。截至 2017年底，生产总值达108亿元、增长9%；财政收入14.6亿元、增长21.6%，净增超过2.5亿元；城乡常住居民人均可支配收入14 660元[3]。

表1 金寨县土地利用现状(2017年)

数据来源： 金寨县自然资源和规划局(原金寨县国土资源局)

二、金寨县农村宅基地利用现状分析

(一)利用状况

2015年底，金寨县成为全国首批农村宅基地制度改革试点县之一。宅改试点前，全县共有宅基地18.2万亩，城镇建设用地总面积3.22万亩，自然村庄1.64万个，平均每户宅基地面积为185m2，超出了安徽省规定的最大面积160m2[4]；截至2018年底，即宅改试点后3年，全县共有宅基地13.5万亩，城镇建设用地总面积4.11万亩，自然村庄减至1万个左右，平均每户宅基地面积为153m2，小于安徽省规定的最大面积160m2[5](见表2)。

表2 金寨县宅基地制度改革前后情况对照表

数据来源： 金寨县2015年10月宅基地摸底调查,金寨县国土资源局2018年工作总结

(二)利用特点

1.小而散。受地形地貌的制约，山区宜耕土地稀缺，而且规模小，分布散；受耕作半径和交通等基础设施的影响，山区居民点布局自然而然依附于耕地，形成小而散的空间布局。据调查，金寨县乡镇居民点总面积占金寨县土地总面积的0.33%，在129.82 hm2的土地上,平均斑块面积为35.9m2，占户均宅基地面积的19.6%[6]。

2.高而远。据调查，海拔高度在300～900米有34%的居民点分布，坡度在10～30°有46.56%的居民点分布，山区本身土地资源紧张，适宜耕作的土地少，农民惜土且居民点布局和耕地布局也有关，在海拔800米仍有高山耕地[6]。

(三)利用潜力

一是腾出潜力巨大。安徽省要求户均宅基地不得超过160m2，截至2018年11月底，金寨县宅基地整理后节约占地78%，全县累计腾退复垦宅基地4.5万亩。二是资产盘活潜力大。资产量化后用来新建村庄、工业园区、农田复垦，平均交易价格45万元/亩，全县宅基地的潜在价值是211.5亿元。三是指标结余潜力大，复垦后增加了耕地潜力，截至2018年11月，新增耕地4.94万亩。以古碑镇余岭村为例，通过实行政府监管、群众自建、统一质量标准，建立中心村庄一期占地35亩，共搬迁安置97户，腾退复垦土地73.4亩，节约土地38.4亩，户均降低建房成本约5万余元。其中贫困户35户合计129人，在享受各项政策补贴后均不负债。

1.优化农村集居、改善生态环境。根据《六安统计年鉴2017》和《金寨县城总体规划(2013—2030年)》显示，金寨全县经济基础薄弱、总体城镇化率偏低，城乡土地资源分配不均衡现象十分明显。全县农村土地占总面积的92%，农村户籍人口达到近85%，农村常住人口占56.01%。相比之下，城市国有土地不足总量的十分之一，城市常住人口占43.99%。也就是说，金寨县用8%的城市土地承载着近44%的人口。2017年，城镇户籍人口城镇化率达到45.41%，城市人口达到31万，到2030年全省城镇化率目标为70%，也就是说还有至少16.6万农村户籍人口继续涌入城市，本就地少人多的城市面临吸收更多人口的压力。按照规划，人均建设用地110m2，未来10年有近20万人口进城居住[7]，需新增2.2×103hm2城镇建设用地指标。农民必然成为城乡改革措施推行中最需要充分考虑的主体，也将会是推动城乡一体化进程的主力军。鼓励农村户籍人口入城，通过宅改，可以腾退出大量宅基地。根据金寨县自然资源和规划局(原金寨县国土资源局)提供的数据显示，通过“一户多宅”潜力测算，预计可腾退2.8×103hm2宅基地。截至2018年底，实际腾退复垦宅基地3.2×103hm2。因此，建立农村宅基地退出机制以盘活农村村庄用地，对促进农业转移人口市民化、解决城镇建设的地源问题推动新型城镇化建设具有重要意义[8]385-388,宅基地腾退复垦节余的建设用地指标为乡村振兴提供了充足的用地保障。

2.实现土地增值、可利用土地面积增加。根据《金寨县城总体规划(2013—2030年)》，预计至2030年，还可腾退老宅基地12万亩，节约土地约6万亩[7]，预期土地增值收益810亿元，节余建设用地指标交易、集体经营性建设用地入市产生的土地增值收益为乡村振兴提供财政支持。对农村土地制度进行改革，发挥农民作为农村土地制度改革中参与主体的作用，可为实现城乡土地资源的优化配置，实现土地增值、可利用土地面积增加，统筹城乡发展目标打下坚实的基础。

(四)存在问题

1.闲置严重。根据金寨县2015年10月宅基地摸底调查数据以及用地总规模与废弃宅基地比例得知，城镇化的推进使得人动与地动脱节，农村常住人口大量减少，外出务工人员的宅基地普遍无人居住、大量闲置，“人走房空”“空心村”由此产生且有加速的趋势。全县宅基地总面积规模达到2 780.42公顷，15.6万农户共有宅基地18.2万宗，其中闲置废弃宅基地2.6万宗、占比14.29%。加之缺乏有效的村庄规划管理制度和宅基地退出机制，社会保障不够健全，导致返乡农民对翻新加盖住房热情高，耕地资源被挤占，大量新房建成后无人居住且建筑容积率低，造成土地资源的大量浪费。当前过大的宅基地规模、低效的利用方式均有违土地资源的最优利用，农村宅基地制度改革刻不容缓。

2.超占普遍。我国农村宅基地使用管理政策的核心内容之一是“一户一宅”制度，只要是属于该集体经济组织的成员，即可在限制流转的前提下，无偿无限期获得、占有、使用一处宅基地。根据金寨县2015年10月摸底调查，宅改前全县23个乡镇中，平均每户宅基地面积为185m2，仅有8个乡镇每户的宅基地面积低于160m2。总体来看，发生“一户多宅”的户数多，宗地数目多，超面积比重大。“一户多宅”所超占总面积是“一户一宅”的4.67倍，这种粗放的土地利用方式有违土地利用的节约集约，无法实现土地资源的优化利用，影响区域经济发展。

3.隐性流转。我国宅基地管理制度设立的初衷主要是为了保障农民的居住权，因而社会保障功能是制度设计的主导功能，生产功能是其附属功能，资产增值功能是随着社会转型逐渐衍生出来的新功能[9]。由于缺乏有效的宅基地退出机制，农宅买卖、出租、抵押等隐性流转与灰色交易时有发生，家庭内部的隐性流转，尤为常见。例如，金寨县古碑镇居民廖某，在外打工二十年，返乡后发现自家宅基地由于老街移庄改田工程已灭失，在户口未迁移的情况下重新申请宅基地未果，究其原因，是其父亲当年接受按标准获得三间宅基地分配方案后划与大儿子同住，放弃其他宅基地，于2012年按照当时地价标准，一次性领取现金3万元作为补偿，廖某作为二儿子对此表示不知情且不接受，因此对政府进行投诉要求重新批建自己的宅基地。宅基地隐性交易一方面扰乱了土地市场的正常秩序；另一方面，加剧了土地权属混乱和产权纠纷，不利于农户自身的权属保障与社会和谐。

三、金寨县农村宅基地改革实践

(一)基本的做法

1.登记发证，摸清家底。在全县开展农村“房地一体”的不动产权籍调查和确权登记发证工作，明确宅基地用益物权。截至2018年10月31日，全县完成12.83万宗地实地调查任务，确权登记颁证农户13.41万户，宅基地确权登记颁证率99%，建立了农村宅基地使用权登记发证的数据库和信息系统，开展农村综合发证和村庄地形图测绘，摸清家底，力争实现每一宗宅基地“有证可依、有据可查”，维护好农民宅基地的用益物权，为宅基地制度的改革提供最具时效性、实效性的数据支撑。

2.规划引领，政策引导。截至2018年，依据《中共金寨县委金寨县人民政府关于农村宅基地制度改革试点工作的实施意见》《金寨县农村居民建房用地管理暂行办法》《金寨县农村集体经济组织成员资格认定意见》等54个关于农村宅基地制度改革配套文件，全县通过招标选定专业的规划设计单位，将居民点优化、村庄整治、产业优化与宅基地改革结合，对宅基地置换、整理进行合理规划[6]。将宅基地的使用分为无偿使用、有偿使用两种，标准面积内依然实行无偿使用；对因历史原因形成的宅基地超标准占用，采取累进制计算超占部分使用费有偿使用[10]。宅基地退出也分为有偿退出和无偿退出两种，对自愿退出合法拥有的农村宅基地或符合宅基地申请条件自愿放弃申请的，在多种安置措施中给予优惠，引导农民主动有序退出闲置宅基地[11]，构建起较为完善的农村宅基地管理机制。

3.异地交易，盘活资产。一方面，以政府为主导允许省域范围内有偿调剂使用宅基地复垦腾退的建设用地指标，与合肥市、马鞍山市、滁州市等地进行交易，解决大城市有钱但缺乏用地指标，金寨县有用地指标但缺少资金的问题，扩大宅基地权能，为双方营造了盘活资产的双赢局面；另一方面，探索通过产权调换或者经济补偿等方式有序流转宅基地使用权，建立和完善宅基地流转机制，允许本县域范围内符合宅基地申请条件的集体经济组织成员通过流转方式获得宅基地使用权，同时，统筹推进农民住房财产权和宅基地使用权抵押贷款试点，赋予农民更多的财产权利，盘活农村沉睡资产。

(二)取得的成效

1.财产收益得到保障。允许农村居民对其拥有的闲置宅基地在全县范围内以转让、出租等方式进行流转，进一步拓展宅基地收益权。同时，金寨创新贷款授信方式和担保方式，建立了“银行+两权抵押+担保”模式，即：“两权”抵押贷款在贷款方向上与当地的农业产业主导方向紧密结合，目前贷款主要投向猕猴桃、茶叶、石斛种植和休闲农业。通过农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款等“两权”抵押贷款从中国建设银行等十个银行可实现抵押贷款，通过“村申报、乡审核、县监督”的交易原则，并同步向社会公布交易信息接受社会监督，保障交易程序的合法性，增加了贷款主体资信的可靠性解决农场发展最大的资金难题。县利达融资担保公司为县域金融机构开展的“两权”抵押贷款提供一般责任担保，并适当降低担保费率，担保费率由1.5%降为1.2%。金寨县还充分发挥全国农业保险试点地区优势，扩大农业保险和农民住房保险范围，为“两权”融资提供风险保障作用，给予新农村住房改造建设利率、期限、还款方式的优惠，使其享有城市住房在抵押贷款方面的权能，充分保障了宅基地抵押权人的合法权益。截至2018年10月31日，全县共计发放农房抵押贷款56笔，共计2 167.68万元[5]。

2.实现了农民宜居生态价值目标。通过综合自然条件因素、征求搬迁群众意见进行选点布点，加强村庄规划管理，把零星分散的自然村庄规划整合为农村居民点，引导农民有序向城镇、规划点集中。截至2018年11月底，新建居民集中安置点446个，规划至2030年，全县村庄用地面积5.99万亩，可吸纳10.4万户，36.5万人在规划的村庄内集中居住[7]。村庄建设全程由村民事务理事会实时监督，所有规划村庄住房统一抗震标准，配套基础设施和公共服务设施，着力打造成硬化、绿化、美化、亮化、文化五化并举、五化同步的美好乡村。

3.宅基地资产得到最大限度盘活。将宅基地复垦腾退的建设用地指标在省域范围内有偿调剂使用，根据《安徽省金寨县农村宅基地制度改革试点工作专题报告》中数据显示，截至2018年10月31日，金寨县已经通过省级交易平台成功交易9个批次、20 670亩宅基地腾退节余建设用地指标，每亩成交均价达到43.62万元，成交总金额90.16亿元[5],相当于金寨县7年的财政收入。最大限度地盘活了宅基地资产，为全县范围内农村土地制度改革提供了资金支持，通过宅基地改革置换出来的资金与政策叠加，也让金寨县的脱贫工作有了新的变化。

4.生态得到保护，实现节约集约用地。完善的宅基地退出机制，不仅仅通过建立差别化的宅基地有偿使用制度，富有特色的自愿有偿退出机制，还包括编制土地利用规划，对腾退后的宅基地予以复垦、整治，部分坡地被允许复垦为林地，以保持水土，保护山区脆弱的自然生态。截至2018年11月底，全县累计4万余户主动退出宅基地，腾退复垦宅基地4.7万亩，新增耕地4.94万亩，宅基地腾退户数和复垦面积均居33个试点县首位[5]，实现了耕地保护与土地的节约集约利用。

(三)获取的成果

1.经济制约，宅基地超占有偿使用。金寨县农村土地制度改革试点工作领导小组办公室出台了《金寨县农村宅基地节约集约和有偿使用办法(试行)》，利用经济机制制约资源浪费。明确了“一户一宅”的标准宅基地面积，宅基地面积在标准范围内依然实行无偿使用。其中涉及不同时期宅基地面积标准不同的情况，采取了分阶段差别化的认定方式。

(1)申请新建宅基地的，每户人口≤4人，占用宅基地面积≤120m2，每户人口每增加1个，增加20m2，占用宅基地总面积≤160m2。

(2)历史原因形成的“一户一宅”超规定面积部分，按下列阶梯累进办法收取有偿使用费(表3)。

表3 阶梯累进办法有偿使用标准

依此类推，超出规定面积每增加50平方米，收费标准提高3元/平方米。

(3)“一户多宅”的多宅部分，按占地面积每年每平方米15元的标准收取有偿使用费。

(4)对非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式占有使用宅基地的，分别按占地面积每年每平方米5元、10元的标准收取有偿使用费。

通过建立差别化的宅基地有偿使用制度，在尊重历史的前提下分类解决不同情形下超标准占用宅基地问题，增加了超标准占用宅基地的持有成本，增强了村民节约集约使用意识，促进农户主动退出闲置宅基地。

2.机制创新，鼓励有偿退出。金寨县农村土地制度改革试点工作领导小组办公室出台了《金寨县农村宅基地自愿退出奖励扶持办法(试行)》，划定宅基地无偿和有偿退出范围、规范宅基地自愿有偿退出流程、明确宅基地退出补偿标准(表4、表5)。属于农村宅基地无偿退出范围的，乡镇可以给予适当补助；属于农村宅基地有偿退出范围的，按标准给予补偿[12]。

通过建立自愿有偿退出激励机制，对自愿退出合法拥有的农村宅基地或符合宅基地申请条件自愿放弃申请的，都在多种安置措施中给予优惠，最大限度让利于民，优化土地资源配置。

表4 地上房屋拆除补偿标准

数据来源：《金寨县农村宅基地自愿退出奖励扶持办法(试行)》(金宅改组[2016]3号)

表5 宅基地退出补偿标准

数据来源：《金寨县农村宅基地自愿退出奖励扶持办法(试行)》(金宅改组[2016]3号)

3.政策叠加，保障住房助脱贫。作为全国农村土地制度改革试点中唯一的国家级贫困县,金寨将宅基地制度改革与扶贫搬迁等政策相结合,发挥政策叠加效应,解决贫困群众住房保障问题，力促脱贫攻坚。对按时腾退搬迁的，叠加“宅改+30%奖励”；对放弃农村宅基地进城入镇的，叠加“宅改+房票+奖励”，金寨县自2016年4月1日起出台农村宅基地自愿退出奖励扶持试行办法，对自愿放弃农村宅基地到集镇购房的，给予一定的房屋拆除补助和宅基地退出补偿。到集镇购房的，叠加移民搬迁、易地扶贫搬迁资金补助，房屋拆除补偿标准上浮15%，自愿放弃申请宅基地的，再给予1万元/户奖励，按购房面积给予200元/平方米房票奖励，最高不超过100平方米。金融机构提供每户10万元以下的免抵押安居贷款；对水库移民户、地灾隐患户、建档立卡贫困户，均通过各项政策叠加，实行“宅改+”模式进行移民搬迁，激励和引导农民自愿有偿退出宅基地。通过宅基地改革搭建的平台，各类农户可叠加享受多项政策红利，一部分贫困户不用掏钱就能住上新房，甚至能结余部分补贴资金，用于脱贫产业发展。

4.省内有偿调剂宅基地腾退复垦节余指标。金寨县在宅基地制度改革中，引导农民自愿有偿退出宅基地，进而对宅基地进行复垦，有效增加了耕地面积，置换出了建设用地指标，其建设用地指标通过两种途径实现收益。建设用地指标省内的流转交易，实现了超过90亿的资金收益，为宅基地制度改革深入推进提供了充足资金基础；建设用地指标县域内的流转，结合集体经营性建设用地入市，不但有效弥补了集体经营性建设用地存量不足的问题，支持了集体经营性建设用地入市改革的顺利实施，入市的过程将指标资本化，其收益反过来又为宅基地制度改革提供了资金支持，有力推动脱贫攻坚和乡村振兴，达到两项改革良性循环。

(四)存在的障碍

1.落实宅基地超标有偿使用难度大。金寨县农村宅基地制度改革以来，对宅基地有偿使用范围、有偿使用费的收取及管理均作了统一的规定，制定了兼顾大多数人利益的关于超占宅基地的有偿使用费收取办法。但一方面，农村“一户多宅”和超面积占用宅基地的形成原因复杂，历史久远，需要整改的宅基地分布零散、面积较大；另一方面，宅基地的无偿取得制度已深入人心，长期宅基地的松弛管理和缺少明确的法律和政策支撑，使得部分村民存在“法不责众”的观望心态。对少数群众多次劝导，仍拒不拆除或缴纳超占部分有偿使用费等问题，处理起来难度大，易引发社会矛盾，影响改革试点的正常工作推进。

2.宅基地制度改革前期资金缺。全县宅基地制度改革需要大量资金作为支撑，主要支出项目包括：宅基地的有偿退出补偿费、购房补贴等的发放、规划村庄基础设施配套建设资金的投入。金寨县贫困人口多，经济基础薄，是国家首批重点贫困县，截至2018年10月31日，全县贫困人口4万人，这意味着易地搬迁安置任务依然很重[13]。有偿退出补偿费用和村庄规划建设也需要大额资金来保障，而宅基地制度改革资金收入主要来源于建设用地结余的指标交易收入，但是通过宅基地的腾退来节余出的建设用地指标，实行交易资金分期支付，因此，如何有效解决短期内交易资金不能及时到账和宅基地制度改革中大额资金需求来源的难题，是目前宅基地制度改革实践中存在的又一障碍。

3.宅基地结余指标入市难。金寨县按照《国土资源部关于安徽省金寨县农村宅基地制度改革试点实施方案的批复》(国土资函〔2015〕402号)要求，落实国土资源部《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》(国土资规〔2016〕2号)，宅基地整治节约的建设用地指标被允许在省域范围内流转。但作为在政策扶持的大环境下，在经历九批次交易后，安徽省内对土地指标的有效需求也出现了明显下降。目前扣除县内自用部分尚有1.5万亩节余指标未交易[5]，同时由于金寨县改革试点工作极大力度的推进，山区群众参与宅改积极性十分高涨，总体呈现出可供给的指标将进一步提高，由政府指导的现行价格下需求指标后劲乏力，因此，一味靠政策营造环境而缺乏市场竞争机制，是缺乏生命力的，难以形成良性循环。

四、金寨县农村宅基地改革实践的思考

针对上述金寨县农村宅基地改革实践中出现的落实宅基地超标有偿使用难度大、宅基地制度改革前期资金缺、宅基地结余指标入市难等问题，可以从以下几方面加以修正。

(一)规划引导，集聚集约

金寨县的地理环境以及人们的生产生活需求决定了村落居民点依坡而建，同时，规划滞后、村土地利用规划与村庄规划缺位，是造成全县村庄布局散乱高远等问题的重要原因。因此，科学编制规划应当被作为推进改革的前置性工作。将分散的农户通过宅改政策下山入区，尊重农户意愿，积极宣传引导，继续发挥“宅改+”效益，对高山区、水库区、生态脆弱区的易地搬迁扶贫，退耕还林任务艰巨，以规划为引导形成集聚效应，可达成节约集约利用土地的目标。鼓励进城买房，以安置补偿金的形式兑换资金，同时给予选房买房优先优惠政策；对于不愿意入城的，在集中安置区通过老宅估价进行新宅置换；对于不愿直接入住安置区的，一次性补偿资金，提供建筑施工图纸，要求按照安置区统一规划的样式进行建造，在后期由第三方机构进行安检验收，合格后方可入住。同时，还应当因地制宜，在本土专家、广大干群的参与下，注重体现当地文化底蕴和内涵，结合美丽乡村建设，保证地方特色[8]15-16，实现县域村级规划全覆盖。在安置区附近规划农机农贸市场，蔬菜大棚生产基地，尊重农户的生产生活习惯，方便群众并提供一定的就业机会。

(二)规范流程，依法进退

为了提高宅基地退出工作进程效率，必须规范宅基地获得、退出流程，完善相关法规，简化审批流程，维护农民利益。首先要严格立法，依法进退，包括将规划先行写入法规、设定流转的条件及范围、明确宅基地流转程序及登记管理政策、明确宅基地流转的方式、确定宅基地价格评判标准、建立流转收益分配机制、下放审批权限简化办理程序。对历史上存在的问题，通过召开村民小组会议举证，集体议定；对违法取得、超标超占得到的或者由非集体内经济组织成员占用，要坚决依法收回，严肃批评教育；对期限内主动退出的农民、有宅基地申请资格但选择放弃的，可以从土地出让收益中拿出福利进行额外补偿并颁发荣誉，调动农民宅基地腾退积极性。同时，将农村宅基地复垦验收制度放到与宅基地有偿退出制度同等重要的位置，保证复垦耕地的质量，明确验收的主体、程序及监管等。

(三)设立基金，滚动发展

宅基地腾退节余出的建设用地指标，通过“增减挂钩”得到出让收入，返还补偿给退出宅基地的农民，虽然能得到巨大收益，但是交易资金分期支付导致不能及时到账，而宅基地有偿腾退，村庄建设等方面迫切需要资金，如果没有及时到位的财政资金作为保障进行前期垫付，对于鼓励收入不稳定的农户有偿退出宅基地缺乏说服力。因此设立专项基金，用于前期垫付宅基地复耕荒置后的二次补偿，以常态化资金的形式，保障前期投资，有利于政策的顺利落地和社会稳定，形成滚动发展的良好局面。

(四)市场主导，政府服务

由于地理位置、经济发展等各方面因素，金寨县存量集体经营性建设用地数量偏小，市场空间有限，而宅基地改革腾退潜力大。因此，有必要进一步调整农村集体建设用地结构，统筹宅基地与集体经营性建设用地，挖掘宅基地的利用潜力，扩大入市范围。十八届三中全会上，把市场在资源配置中的“基础性作用”改为“决定性作用”。这意味着经过实践与检验，为了进一步健全社会主义市场经济体制，应当更加充分发挥市场的作用，形成市场主导，政府服务的关系。一方面要推出智慧政府服务，扩大宣传力度，利用好已经搭建的金寨县农村综合产权交易中心平台，免费提供官方信息交流，实时更新并组织专人维护，跟进宅基地使用权挂牌项目的公示公开，添加宅基地腾退款项到账到位清单，制作宅基地入市后资金款项的主要流动去向图解，面向大众，更接地气。另一方面，为了尽可能激发市场活力，政府要为市场提供风清气正的环境，由省长主管省内异地交易指标调剂进行压力传导，市长、县(区)长、乡(镇)、村长五级牵头负责，层层压实责任，发挥市场积极性，建设现代智慧政府服务体系，强化宅基地异地指标交易省长责任制考核。

(五)多措并举，盘活资产

单单依赖政策扶持与倾斜缺乏市场竞争力，建设用地指标交易资金的加快回笼也受到指标买卖双方签订协议的约束。因此，需要多措并举，保障资金来源可持续，要全面深化农村改革，激发乡村发展活力，盘活农村沉睡资产。金寨县已完成宅基地确权登记颁证全覆盖，明晰农村宅基地所有权主体，有利于落实宅基地集体所有权，保障农户宅基地资格权和房屋财产权[14]。下一步，在适度放活宅基地和农民房屋使用权，结合农房财产权抵押贷款试点，赋予农村宅基地和农民房屋使用权的经营、收益、抵押权利。在探索宅基地有序流转的同时，应当进一步拓宽农村经营主体融资渠道，全面启动农村土地承包经营权抵押抵押贷款，通过因地制宜构建农地评估体系，对参与流转的经营主体及时办理农村土地流转经营权证书便于加快资金运转。通过线上和线下，联合线上银行与支付宝等信誉度高的金融应用，网上提交产权证书，线上审核即可办理免息或低息抵押贷款，广泛盘活闲置宅基地、闲置农房，缓解农业经营主体融资难的问题。关键是如何落实《金寨县农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点实施方案》《金寨县农村承包土地经营权抵押贷款管理办法》和《金寨县农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》等文件中抵押贷款申请、银行审批、产权价值评估、抵押登记，到不良资产处置等一系列工作制度。要进一步落实在国家发展和改革委2018年4月印发的第一批24条国家新型城镇化综合试点经验中被提出推广的由金寨县探索宅基地自愿有偿退出并易地搬迁、宅基地节约集约和有偿使用、宅基地复垦腾退建设用地指标在省内有偿使用3条试点经验。

目前应当考虑到的问题还有，群众对延续改革政策的期望值较大，复垦腾退宅基地结余指标入市省域内流动虽然收益大但是缺乏市场活力，改革试点也即将收官，改革结束后是否延续试点政策，基层政府和群众存有担心和顾虑。建议在对金寨县农村宅基地制度改革、农村土地征收制度改革、集体经营性建设用地入市制度改革三项试点工作全面总结、评估、提炼的基础上，由国家统一部署，在原33个深化农村土地制度改革三项试点地区，做好过渡政策的衔接。

五、结语

在我国城乡二元土地制度下，城乡居民的土地权利是不对等的，造成农村发展不充分，城乡发展不平衡。金寨县的宅基地制度改革实践表明，我国关于土地的法律尚不健全，对城乡二元土地改革有障碍，为了推进乡村振兴，有必要通过立法继续推进农村土地确权，统筹农村集体产权制度；创新宅基地使用权、农房财产权等抵押方式，统筹金融改革；建设城乡统一的建设用地市场，推动农村宅基地制度改革，显化农村土地资产，实现统筹城乡发展。因此，保证有法可依，将宅基地试点改革从制度层面变为实践成果，仍然需要进一步探索。