新时代公益性事业单位参与政府购买公共服务的实现机制探讨

朱兴丰

摘    要：公益性事业单位承接参与政府购买公共服务是充分提升事业单位组织效能，推进公共服务供给侧改革的重要手段。当前，公益性事业单位在参与政府购买公共服务过程中出现公共性弱化问题，突出表现为公共服务供需错位与社会回应不足。因此，在公共性目标达成的具体机制上，公益性事业单位应通过组织专业性提升、独立性塑造、竞争性增强，达到有效参与政府购买公共服务的目的，从而增进公共服务供给的质量和效益。

关键词：公益性事业单位;政府购买公共服务;公共性;新时代

中图分类号：D035               文献标识码：A                文章編号：2095-7394（2019）03-0014-06

中国共产党十九大报告明确提出：“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]政府向社会力量购买公共服务是切实提升公共服务供给社会化与专业化水平，满足人民日益增长的多样化、个性化公共服务需要的有效手段。在当前公共服务供给多元社会主体中，公益性事业单位相对于其他社会组织而言，拥有专业性强、公信力高等天然条件和资源优势，理应是政府购买公共服务的重要承接主体。但是，目前相关研究表明，公益性事业单位参与公共服务购买的比例比较少。本文通过学理梳理、政策文本分析和各地实践调查，认为公益性事业单位不能有效参与政府购买公共服务的原因在于公益性事业单位存在公共性弱化、专业性有待提升、独立性不强、竞争性不足等问题的存在。因此，在推动公益性事业单位参与政府购买公共服务进程中，需要大力推进该类事业单位组织变革，构建有效承接政府购买公共服务的实现机制：打造一个目标——公共性保证;强化三个特性——专业性提升、独立性塑造、竞争性增强，从而切实增强参与政府购买公共服务的针对性和高效能。

一、目标定位：强化公共性，实现公共价值

公益性事业单位参与政府购买公共服务，能实现自身变革与政府购买两者机制的有机衔接。但其中有一个内在假设，即两者共同的价值追求是一致的，即实现公共服务供给的公共性目标——满足公共需求、履行公共责任、实现公共价值。“所谓公共性乃是社群成员之间，针对其生活领域中的公共事物，进行公共讨论和公共对话后的成果，亦即形成符合公共利益的共识，以确保公共领域的构建及民主价值的实现。”[2]基于公共性的价值追求，在公益性事业单位承接政府购买公共服务过程中，公共性也体现在两者各自目标上：其一，公共性是公益性事业单位最基本的组织属性，是评价其组织行为的主要依据，实现公共价值最大化是其基本目标。因为在中国，绝大多数的公益性事业单位是政府运用公共资产举办、提供公共产品与服务、从事社会公益事业的法人组织，在价值分配上也体现非营利性原则。其二，政府购买公共服务的本质是政府在财政预算约束条件下支出方式的革新，通过多主体竞争性参与的市场化行为来实现公共服务供给效率最大化，以此来满足公众多样化的服务需求，提高公共财政支出的效率，其最终结果必然需要从公共性目标实现来进行衡量与评价。

公共性目标的价值应然追求并不意味着公益性事业单位参与政府购买公共服务过程和结果都能体现公共性，在具体实践中往往表现为公共性缺失。这种公共性缺失首先表现为公共服务供需错位问题。从政府购买公共服务的运作逻辑上看，政府购买公共服务是利用公共财政资金实现公共服务供给有效性的一种行为选择，政府需要优先考虑公共服务的针对性和有效性。但是在现实运作过程中，政府往往考虑的是节约成本和转移责任，导致的结果是政府通过购买提供的公共服务往往并不是公众所需要的，形成公共服务的供需错位。对此，有学者就一针见血地指出：“行政机关更关心的是节约成本与转移诘责，而非服务的质量，或者更感兴趣的是与其契约伙伴在长时期内维持良好的关系，而非短期性的个案公正和回应消费者。”[3]另一方面，因为监管缺失、问责机制不足，导致公益性事业单位承接政府购买公共服务过程中出现逐利化倾向。当前，公益性事业单位与政府主管部门之间一定程度已经实现了公共服务提供者与生产者之间的分离，但在体制机制层面尚未真正实现政事分开、管办分离，更没有形成政府与公益性事业单位之间“委托—代理”契约关系。在政府购买公共服务具体过程中，政府往往无法了解公共服务生产的实际情况，公益性事业单位也往往基于自身利益的考虑，有意隐瞒和掩盖相关有效信息，导致政府监管失效。更有甚者，相关政府主管部门对于公益性事业单位的违规和自利化行为采取漠视不管乃至纵容的态度，一旦出现问题，正常的问责机制起不到应有的效果。

因此，为了实现公益性事业单位参与政府购买公共服务的公共性目标，就需要采取行之有效的措施予以保证，其基本思路是政府管制和公众约束。从政府管制的角度，政府需要精确锁定公共服务需求，承担起向公益性事业单位购买公共服务政策制定者和过程监管者的角色。政府尤其要加强对购买活动的公益性审查：购买方案是否体现了公众需求，注重过程监管，从以往的事后监管提升为事前、事中和事后三者有机结合的全过程、全方位监管，重点突出事前和事中监管。在具体运行过程中，政府可以对于承接公共服务购买的公益性事业单位进行相关公共化的价值引导和监督：一是利益取向的公共化，引导和规范公益性事业单位明确自身公益使命，形成以公益目标为核心，激励与约束健全的运行机制，弱化逐利动机。“通过以一种可控的方式将市场引入公共服务生产中，国家为其自身准备了用公共价值和目的引导其合作者的杠杆，从而能够逐步地和安全地适应市场风险。”[4]最终使公益性事业单位成为名副其实的公共服务组织，提供优质、高效和公平的公共服务。二是注重评价主体的外部化，推进其他社会力量参与公共服务的评价。政府可以委托独立的评估机构进行科学的第三方评估，通过评估来促进公共服务供给的绩效矫正，最终实现公益目标的最大化。从公民约束的角度看，需要激发公众尤其是服务对象积极参与，形成有效的“激活参与、动员承诺、构建规范、形成合力”的公众监督机制。[5]对此，托马斯就指出：“如果公共决策中缺乏公民参与，那么，这些政府提供的服务可能是毫无意义的。”[6]公众监督的内容应主要侧重于提供公共服务的质量、服务对象的接受度和满意度、购买服务财政制度的绩效等。

二、专业化机制：推进服务资源整合重组，提升公共服务水平

公益性事业单位相对于其他社会组织而言，其优势在于拥有大量专业化人才，而且公众对于这类专业化人才信任度高。相关学者的调查数据就表明：“大多数（61.3%）认为事业单位改革方向是‘继续作为事业单位，优化体制机制。正是这类事业单位（公益性单位）为社会转型条件下新型公共服务组织的形成提供了组织基础。”[7]可以说，公益性事业单位是当前提供安全可靠的公共服务的重要保障，其存在具有坚实的民意基础。对此，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确提出：“强化事业单位属性，真正激发事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。”[8]为了达成有效承接政府购买公共服务的目标，公益性事业单位需要通过提升专业性和实现内部服务资源重组，提升公共服务的供给质量和绩效，准确回应公众日益多样化和个性化的公共服务需求。

公益性事业单位在提高公共服务供给质量与效率的过程中，需要不断提升专业知识与技能，增强参与公共服务供给的竞争能力。相对于以往依赖政府直接财政拨款，公益性事业单位承接政府购买公共服务是一种参与市场竞争获取生存资源的巨大转变。在同其他社会力量共同竞争政府公共服务购买的环境中，如何以公众需求为导向来增强自己的竞争能力是公益性事业单位面临的巨大挑战。由于过去和政府主管部门之间的直接隶属关系，公益性事业单位不需要过多考虑服务竞争参与的问题。引入政府购买公共服务的财政支持的新方式，就需要公益性事业单位及时转变长期以来的依赖观念，通过提升内部专业人员的竞争意识与竞争能力，调动内部员工的积极性，激发内在活力。公益性事业单位以专业性的技术服务来赢得政府购买公共服务合同，通过提升专业化技术能力来提供质量更佳、成本更低廉的服务，赢得服务对象较高的满意度。其一，在提升公益性事业单位专业性的过程中，需要公益性事业单位按照政府购买的公共服务的要求，制定、细化相应岗位要求和标准，体现生产的公共服务数量指标化、质量目标化、方法规范化和过程程序化。[9]可以通过邀请相关专家学者对参与人员进行服务岗位标准化专题培训，促进参与购买公共服务人员不断提升服务意识和专业技术水平。其二，逐步建立起内部专业技术人才积极参与政府购买公共服务的激励约束制度。改革收入分配制度，提高内部技术人员收入的灵活性和自主性，相关人员的薪酬收入尤其是奖励性绩效工资与参与政府购买公共服务活动岗位实现程度挂钩，激发技术人员的专业性潜力;优化人才评价及绩效考核制度，将参与政府购买公共服务的绩效评价结果作为年度考核的重要指标，引入公共服务消费者的评价，对公共服务的数量和质量进行反馈，从而增强公益性事业单位服务人员的服务意识，促进公共服务供给的专业水平与效率提升。

公益性事业单位提高参与政府购买公共服务质量，提升竞争能力，还需要在单位内部重组服务资源。公益性事业单位内部服务资源以往优先用在满足上级行政主管部门委派的事宜上，其行动逻辑是围绕上级的指令而运转，上级的指令就是单位服务的出发点。在政府购买公共服务背景下，政府与公益性事业单位的关系则实现由政事同盟到政事分开，相应的财政预算保障方式实现“费随事转”“以钱养事”。公益性事业单位内部则应通过相应的制度设计，整合承接政府公共服务购买的运作机制，让单位内部人财物等资源聚焦政府购买公共服务，实现其内部“人员—技

术—设施—制度”的资源整合。公益性事业单位要有效处理政府事务指令委派与政府购买的关系，使自身回归公益逻辑，以优先满足服务对象的需求成为当然价值追求，在最终绩效评价上，从完成上级指令到追求服务对象的满意度转变。对此，有学者就指出：政府购买公共服务（机制）的建立，“对于转制事业单位而言，由于建立起政社合作与财政支持新渠道，有助于促使转制单位脱离公共部门后形成运行新机制，更广泛深入地参与公共服务，不断发展壮大。”[10] 在此过程中，公益性事业单位从政府购买公共服务具体项目出发，成立相应购买委员会或任务型小组，相关业务部门、专业人员、技术设备进行分类聚集，围绕项目把组织内部分散的服务资源集中到有效参与购买项目上，实现其组织内部“人员—技术—设施”资源的整合，并制定相关制度给予保障落实。对于作为核心资源的专业技术人才，公益性事业单位需要积极落实与政府购买公共服务制度相适应的人员编制管理制度，探索不纳入编制管理人员参与政府购买公共服务，突出市场为导向的岗位购买制度，制定相关人事管理、收入分配、社会保障等配套措施。

三、内部治理机制：重塑独立性，推进共同治理

由于历史和现实的种种原因，政府主管部门与所属公益性事业单位之间形成了一种隶属依赖关系——政府集“管”“办”为一体，不仅对公益性事业单位人事编制、经费、规划发展进行宏观管理，而且直接干涉公益性事业单位的微观活动，使得公益性事业单位完全丧失了独立性和自主性。通过政府购买公共服务的市场化机制，激励乃至倒逼公益性事业单位之间，以及与其他社会主体公平竞争参与公共服务市场化供给，公益性事业单位与政府之间实现从隶属依赖关系走向市场化的“委托—代理”契約关系，实现自身组织身份的重构。当然，这种关系的转变和身份的重构，需要政府部门与公益性事业单位实现政事分开、管办分离，推进公益性事业单位构建有效的内部治理结构和运行机制，保持自身的独立性和自主性。

当前，政府与公益性事业单位之间政事一体、管办不分的现状使得公益性事业单位提供公共服务供给效率低下。有学者通过调研发现：在政府购买环境治理服务上，“传统体制下诸如环境监测站、环科所等附属于行政机关的事业单位缺乏参与购买服务竞争的独立性、动力与实力，这些机构的重大问题决策权、人事权、财政权等均被掌握在其主管机关或业务指导机关手中，自身不独立，且行政化取向明显，参与市场竞争性服务的动力严重不足，服务效率仍然较低。”[11]公益性事业单位通过参与政府购买公共服务获取组织生存与发展资源，相对于以往因为与政府之间依附隶属关系而获取资源是一种巨大转变。推进这种转变需要政府与公益性事业单位实现关系与职责明晰，即实现公共服务举办主体与实施主体的关系法定化、契约化，防止政府干涉公益性事业单位微观运行，最大限度地排除来自外界尤其是政府不必要的行政干扰。在实现政事分开、管办分离的进程中，须进行政府与公益性事业单位职能的审查与划分，相关政府主管部门应履行公益性事业单位参与政府购买公共服务的财政经费保障、机构编制、人事制度、收入分配、养老保险等方面法律政策制定的职能，尤其是要做好适宜由公益性事业单位提供的公共服务事项指导性目录的编制，通过行使所有权职责，对公益性事业单位进行监督管理和政策引导。

公益性事业单位为了有效参与政府购买公共服务，需要重塑承接政府购买的内部治理结构和运行机制，在组织、功能、制度等构架下，回应公众需求，通过提供有效公共服务提升自身的公信力。在当前公益性事业单位治理结构重构过程中，行政化色彩比较明显，还没有脱离传统事业体制。怎样构建保护社会公众和政府投资者利益、有效承接政府购买公共服务的治理方式，很重要的一条就是要基于“利益相关者”①考虑，形成多中心治理结构。公益性事业单位作为一种非营利组织，比一般的企业管理面对更多的利益相关者，包括政府、服务对象、参与服务购买的内部员工等。因此，相关利益者的共同参与对运作政府购买公共服务至关重要：通过设立利益相关者组成的参与政府购买委员会，形成共同治理的局面，打破原有既得利益共同体的阻力，体现、促进公益性事业单位提供公共服务的有效性和公信力。此外，通过构建多中心治理的方式，还可以填补政府对公益性事业单位放权后产生的无序和权威真空。在利益相关者共同治理的架构下，要通过建立高效的公共服务“提供者—生产者—消费者”之间信息沟通协调机制，避免因信息不对称导致供需之间的矛盾：一是要加强政府与公益性事业单位间的工作动态沟通，对公益性事业单位提供的公共服务进行跟踪调研和监测，了解其承接公共服务过程中遇到的困难与问题，将发现的问题及时反馈给相关事业单位，敦促其及时改进并就相关困难提供必要的协助与保障，提高事业单位的服务供给能力;二是要强化公益性事业单位与服务对象之间的沟通，了解服务对象的服务感受，及时获取服务对象的问题反馈乃至质疑投诉，促进自身提高管理能力和水平，凭借相关资金、技术、人才等优势资源高效完成公共服务生产任务;三是要增强政府与服务对象的沟通机制构建，拓宽服务对象需求表达的渠道，创设创新性、深度化和个性化的公共服务项目，及时收集服务对象的反馈信息，了解服务对象的服务需求，把反馈信息和服务需求及时传递给公益性事业单位。

四、竞争化机制：营造公平竞争环境，促进主体间竞争

政府购买公共服务机制运行过程中，在涉及“谁购买、采用什么方式购买”问题上应体现出组织的多元化和购买方式多样性的特征。竞争性是政府购买公共服务关键性衡量指标，弹性竞争成为政府购买公共服务的本质要求。竞争能带来效率的提升，而垄断往往会导致公平丧失、效率低下。对此，美国公共管理学家戴维·奥斯本就指出：政府在公共服务供给方面，“问题不在于公营对私营，而在于竞争对垄断。”[12]政府购买公共服务就是通过竞争性市场化机制，吸引多元化市场竞争主体、采用多样化市场方式进行购买，以此来提高公共服务供给的质量和效率。

要推动公益性事业单位有效参与政府购买公共服务，实现政府购买公共服务与公益性事业单位改革有效衔接，就需要破解当前政府向公益性事业单位购买公共服务面临的困境，即既追求公共服务的高质量与高效率，又要考虑公益性事业单位与政府的依赖关系的现实。在承接主体选择的过程中，正是依赖关系的现实使得政府会优先选择公益性事业单位，对其他社会主体承接设置一定障碍，限制乃至排斥其他社会主体参与竞争，破坏政府作为公平竞争规则维护者的形象，甚至使得公共服务的质量大打折扣。与此同时，在政府购买公共服务具体方式选择上出现非市场化倾向，通过定向（委托）方式取代竞争性较高的合同外包。相关政府购买名为竞争合同购买，实际上等于直接委托下属事业单位，政府部门和所属公益性事业单位彼此“心照不宣”，使得政府购买的公开竞争性流于形式。有学者通过研究发现：在事业单位参与政府公共服务购买做得比较好的上海，“事业单位参与政府购买服务中较多地采用定向（委托）的方式，竞争性参与购买范围非常有限。从上海市事业单位参与服务购买的实践看，除了市民政局的公益招投标外，事业单位主要还是以定向（委托）方式参与政府购买服务。”[13]

以上两种倾向实际上是降低了参与主体的竞争性与购买方式的多样性，违背了政府购买公共服务的初衷，不利于满足服务对象的多样化和个性化需求，往往会导致公共服务供需错位。为此，在促进公益性事业单位有效参与政府购买公共服务上，需要提高主体之间的竞争性和购买方式的多样性。首先，在主体选择的维度上，政府应通过相关制度设计，培育和完善公共服务购买的竞争性市场，营造公益性事业单位之间，以及其他类型的社会组织间公平竞争的环境，在多主体竞争中保持中立。因为“竞争中立确保了对私营部门投标的分析，不会仅因为重新分配机制或者影响私营或公共部门的其他政策安排而发生偏颇。” [14]政府需要建立统一、精细化的监管框架，使得各类社会主体能公平进入政府购买公共服务领域，促进相关微观服务主体之间展开竞争合作。在政府购买公共服务具体运作过程中，政府通过制定公平竞争的市场规则，落实出资者和管理者角色，从购买的目标设定、标准制定、监督落实、评估强化和反馈等环节加强过程管理，防止“伪市场化”，出现“老子卖，儿子买”现象，避免暗箱操作的活動空间，杜绝“内部购买”“假中标”现象出现。其次，在购买方式选择的维度上，多用合同外包、公私合作、凭单制等强竞争性的市场化机制，少用特许制、政府补助奖励等手段，实现邀请招标、专项委托、合同外包、特许经营、代金券购买等多种形式的平衡。其中，合同外包是竞争性强的购买方式，通过采用招投标的机制选择公共服务的生产方，严格、透明的程序有利于推动生产方之间的竞争，也有利于公众监督。针对目前公益性事业单位主要集中在科教文卫等领域，其供给产品往往是无形的服务，服务特性属于体验品范畴，客观量化差，其质量高低往往需要通过服务对象使用和消费后形成的主观感受和体验来确认的现状，可以引入凭单制的购买方式，政府通过向服务对象发放消费服务券或代金券，充分发挥服务对象选择的主动性和积极性，让服务对象在相关服务生产主体之间进行选择，增加服务对象选择面，以此倒逼公共服务生产者提高竞争能力，进而有助于降低服务的成本和提升服务品质，更好地帮助那些真正需要公共服务的特定社会群体。

注释：

① 管理学视野下的利益相关者理论正式形成的标志是R·爱德华·弗里曼的《战略管理：一种利益相关者的方法》，该书明确提出：利益相关者管理理论是探讨企业经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动的理论。随着理论研究的逐步深入，利益相关者理论也逐渐被应用在社会管理、医疗卫生、教育等公共管理领域中。

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[13] 倪咸林.事业单位参与政府购买服务：上海的探索与启示[J].中国社会科学院研究生院学报，2016（5）：55-61.

[14] 达霖·格里姆赛，莫文·K·刘易斯.公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M].濟邦咨询公司，译.北京：中国人民大学出版社，2008：139 .

责任编辑    张栋梁