习近平新型国际秩序观的建构逻辑与当代价值

王浩斌 陶廷昌

〔摘要〕 新中国成立70年来行政体制改革分为新中国成立后前30年和改革开放以来40年两个阶段，前30年改革为后40年改革积累了丰富的经验，为改革开放成功推进打下了坚实的基础。两个阶段的改革面临的国际形势不同、改革的目标和逻辑不同、指导思想不同、改革的主导方式不同等。推进新中国成立70年来行政体制改革的根本保证是坚持共产党的坚强领导，重点是正确处理好政府、市场、社会三者的关系。要坚持全面深化改革，转变政府职能，构建服务型政府，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

〔关键词〕 新中国成立70年;行政体制改革;计划经济;市场经济;服务型政府

〔中图分类号〕D63   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2019）05-0007-05

行政体制改革既是实现全面深化改革总目标的重要抓手，又是使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的关键举措，也是贯穿经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制改革的连接点、交汇点和关节点 〔1 〕。新中国成立70年来，行政体制改革可以划分为新中国成立后前30年和改革开放40年两个阶段，其虽然在形式上都经历了中央地方之间的集权—分权、条块矛盾之争等，但这是本质上两种完全不同的改革模式。新中国成立后前30年的历次行政体制改革，基本上是在高度集中的计划经济体制大环境下，实行城乡二元体制，进行一系列艰难的探索和试验;1978年改革开放后，我国开始融入全球化浪潮之中，市场经济迅速发展，全球资本蜂拥中国。此时，我国政府也向地方大量放权，引入市场化竞争机制;地方政府大力开展招商引资，破除了高度集中的计划经济体制。这两个阶段的改革既有相似之处又有不同点，因此，理性汲取过去曲折探索的经验教训，面向未来深入推进现代化治理体系，提升现代化治理能力，对于新时代中国特色社会主义建设具有非常重要的现实意义。

一、新中国成立后前30年行政体制改革历程

新中国是在中国共产党的坚强领导下，通过发动群众、带领群众以武装革命的方式推翻了三座大山，在积贫积弱衰败落后的旧中国基础上建立起来的。新中国成立之初，我国仿效前苏联建立起了高度集权的计划经济体制，其直接来源于军事革命时期的战争动员和应急体制，对于迅速恢复经济、推进社会主义建设起了一定的作用。但是，随着时间的推移，高度集权的计划经济体制弊端渐显。新中国成立后前30年，我国先后进行了多次行政体制改革以及集权—分权改革。

（一）社会主义改造时期

1949年10月1日，中华人民共和国正式成立。中国人民在共产党的带领下“成功地重建了一个强大的中央政府，一个在国际关系中拥有完全主权的国家，以及一个有益于经济恢复和发展的、稳定和统一的体制” 〔2 〕。按照《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，设立中央人民政府委员会，下设政务院负责指导下属31个部委工作，实行两级政府体制。随着1954年《五四宪法》的颁布，又先后取消了中央人民政府委员会，设立了国家主席和副主席，政务院也改名为国务院，其下设置了重工业、轻工业、财贸、政法等八个办公室，协助总理管辖国务院下属的部委、直属机构、办公机构等多个部门。

1954年，我国撤销了大行政区政府建制，主要干部上调中央，变块块管理为条条管理为主，中央权力大大增加，国务院各类机构部委数量翻番，其中绝大多数是经济管理部门，高度集中的计划经济体制初步建立，但是机构膨胀的弊端也日益显现。此时，毛泽东敏锐地发现了这些问题，因此，在1956年发表了著名的《论十大关系》，指出中央与地方是一对矛盾，要科学处理央地关系，发挥两个积极性。在这一思想指导下，中央开始下放权力，扩大地方自主权，历时三年，国务院机构大幅削减。

（二）全面建设时期

这一时期，由于受“赶英超美”及“大跃进”运动的影响，中央向地方大规模下放权力，地方政府的权力大大增加。但是，由于下放权力“过多过急”，造成了国民经济发展失衡，中央宏观调控弱化。1961年，中央提出“调整、巩固、充实、提高”的政策方针，截至1965年底，中央权力有所恢复，部委数量有所增加。在此期间，从中央到地方掀起了精简机构运动，全国共精简了81万人之多。

（三）“文化大革命”时期

“文化大革命”十年浩劫致使党和国家机构陷入混乱。由于大量权力如企业管理权、财税权等都下放地方，所以全国各地各自为政呈现“蜂窝状”体系，中央各部门把控权力基础弱化，1970年国务院所属部门调整合并了近一半。1975年邓小平主持国务院工作，开始对各领域进行全面整顿，国务院机构数量有所恢复。

（四）拨乱反正时期

1976年粉碎“四人帮”之后，中央开展了一系列整顿工作。由于“文化大革命”十年浩劫造成了当时国民经济的崩溃，国家沿用了50年代的旧有管理体制，再加上大量干部平反官复原职，国务院工作部門史无前例地增加到了100个，达到了新中国成立以来的最高值。此时，政府机构严重膨胀，人浮于事。因此，我国行政体制改革势在必行。

上述四次改革主要是在封闭僵化的计划经济体制内进行的“行政性分权”，出现了盲目激进的“权力集中—下放—再集中—再下放”，机构设置也重复了“撤销—恢复—再撤销—再恢复”的恶性循环，人员在精简后又不断膨胀 〔3 〕。这种不断出现的循环往复的现象造成了新中国成立后前30年行政管理体制改革的不稳定，以致没有达到改革的预期效果。

二、改革开放40年来行政体制改革历程

改革开放40年来，中国打开国门融入全球化潮流之中，行政体制改革主要是以建立社会主义市场经济为中心，废除计划经济体制，建立起具有中国特色的社会主义市场经济。从中央到地方，政府不断放权于社会、放权于市场、放权于地方，大力推进服务型政府建设。政府改革逐渐回归本位，精简机构、缩小职能、积极转型、推进服务，行政体制改革深入推进，积极构建“职责明确、依法行政的政府治理体系”，推进国家治理体系和治理能力现代化成为改革共识和长期目标。

（一）第一阶段：精兵简政转变职能，破除计划经济体制的藩篱

1982年改革主要是开始破除计划经济体制的藩篱，不断扩大市场作用的影响。改革之前，受计划经济体制的全能政府影响，国务院机构极为庞大，部门设置竟达到了100个之多，机构臃肿、效率低下、队伍老化、“帕金森综合症突出”等。针对这种弊端，改革开放总设计师邓小平提出“精简机构是一场革命”的论断，由此开始了大规模的精简队伍、优化机构、裁撤各类冗余机构的改革，不断推动干部队伍的年轻化和知识化。经过改革，部门设置数量缩减了近40个，精简人员两万多，这次改革向社会主义市场经济体制改革迈出了一大步。

1987年，党的十三大提出“社会主义有计划商品经济的体制，应当是计划与市场内在统一的体制” 〔4 〕。社会主义市场经济在蹒跚学步中逐渐发展壮大。为了更好地适应上层建筑，1988年机构改革旨在继续弱化计划经济体制下形成的专业经济部门过多干涉经济现状，提出了“转变政府职能是机构改革的关键”的重大价值论断。第一次实施“三定”方案，按照精简、统一、效能的原则对国务院各大机构裁撤合并，国务院部委减少4个，非常设机构减少近30个，部委内司局机构减少20%。

1992年改革以邓小平南巡讲话精神为指导，旨在建立社会主义市场经济体制，进一步转变政府职能，重点是继续裁撤工业专业经济部门，改革结果是大量非常设机构被撤销。改革的过程充满了艰难和反复，旧有的计划经济体制受益者不愿意退出历史舞台，新生的市场经济主体在改革中顽强生长。对广大改革者来说，市场经济是一个新生事物，对这一新生事物的认知需要时间和实践，对“计划”与“市场”二者“认识理解水平的波动起伏，使得中国政府在机构的消肿与膨胀、权力的放与收之间摇摆” 〔5 〕。思想认识不到位造成改革的摇摆反复，突出表现就是原有裁撤的机构又重新设立，比如1992年改革过程中，将1987年改革形成的机械电子部又重新拆分为机械部和电子部，能源部也被撤销，分设了电力部和煤炭部。

1998年改革是力度最大、精简机构最多、压缩分流人员最多的一次改革，此次改革旨在彻底破除原有计划经济体制，几乎撤销所有的专业经济部门，政府职能转变有了质的飞跃，社会主义市场经济体制建设进程大大加快。这次改革减少行政机构20个，压缩了近一半行政编制。

（二）第二阶段：建立适合社会主义市场经济体制的新型行政体制

2003年行政体制改革以科学发展观为指导，旨在继续推进政府职能转变，优化管理方式。改革目标是逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。政府加强宏观调控和监管，针对金融、流通、食品以及安全生产等领域的政府职能进行优化组合。组建了国家发改委、国资委、商务部、银监会等部门，为随后的大部制改革进行了有益探索。

2008年行政体制改革主要是转变政府职能、理顺部门职责关系，着力优化组织，规范机构设置。这次改革一是推进国家发改委、财政部、人民银行等相关部门的协调联动机制，加强和改善宏观调控职能。二是整合职能相近、业务趋同的部门，推进大部制改革，理顺职责关系形成合力。这次改革减少了4个正部级单位。

2013年行政体制改革主要是在大部制基础上进一步完善，理顺政府部门的职责关系，继续转变政府职能，整合食品药品、海洋、能源等机构。这次改革精简了4个正部级机构，改革后国务院组成部门有25个。

上述三次行政体制改革，着眼于改善和保障民生，加强宏观调控，加强社会管理，同时针对政府部门管理“碎片化”特征进行统一整合，推行大部制改革，进而提高了我国政府的宏观调控能力。

（三）第三阶段：深化党和国家机构改革

2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导、以国家治理体系和治理能力现代化为导向、以加强党的全面领导为统领，对党和国家机构进行了大刀阔斧式的改革。这次改革力度之大、范围之广、影响之深，是改革开放以来历次行政体制改革中最大的，涉及党和国家机构改革的方方面面。此次行政体制改革是在坚持党的领导下，从分散走向整合，包括横向的对各类党政部门的职能整合，以及纵向的对层级之间如中央地方關系等的整合。此次改革有些类似于“整体性政府”的治理逻辑，对改革开放以来历次行政体制改革积累的各类问题如“职能碎片化”进行了深度调整。首先，加强党的全面领导。党的十九大报告强调，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。全面加强党的领导，有利于社会主义建设事业稳步推进。其次，全面改革。此次改革涉及党、政、军、群四大机构八大领域，力度之大前所未有。再次，深度改革。这次改革不是对体制性的小修小补，而是对历次改革遗留下来的积弊沉疴、改革不到位、效果不显著等老大难问题进行深化改革、重点突破。

改革开放40多年来，我国虽然在各个方面都取得了显著成效，但是“我国经济发展的体制性障碍还未完全消除，特别是政府职能转变还不到位，市场和社会发挥作用还不够充分，有些该管的事没有管好或管到位，有些该放的权没有下放或放到位，对微观经济事务干预过多过细，社会管理和公共服务职能比较薄弱，有的出现职能错位、越位、缺位等现象” 〔6 〕。与“五位一体”“四个全面”两大布局的要求还有差距，需要进一步深化行政体制改革，推进政府职能转变，优化机构设置，构建简约高效的基层管理体制。经过改革，国务院精简机构15个，设置组成部门26个。

三、两大阶段改革的不同之处

新中国成立70年来的两个阶段行政体制改革既有区别又有联系。这两大阶段改革面临的国际形势不同、改革的目标和逻辑不同、指导思想不同、改革的主导方式不同。这70年来的历次行政体制改革，无不说明社会主义道路的曲折与艰难，需要我们不断总结经验教训，深入推进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）面临的国际形势不同

新中国成立后前30年行政体制改革的几次收权放权，主要是以条管为主还是以块管为主举棋不定，因为当时我国面临的国际形势较为严峻，美国与苏联的冷战以及国际局势的紧张，使得我国只能自力更生谋发展，同时还要应对可能存在的战争威胁。期间，将中央条管的权力下放地方，扩大地方的权力，比如恢复曾经已经废除的大区制建设等，可以提高地方实力，以应对可能的战争威胁。改革开放40年来的行政体制改革，是建立在和平与发展成为世界主流的科学判断基础之上的。我国通过对外开放搞发展，主要是加强社会主义市场经济体制建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）改革的目标和逻辑不同

新中国成立后前30年的行政体制改革，其核心主题是中央与地方间的权力调整。我国政府虽然也意识到，仿效前苏联的高度集权计划经济体制弊端重重需要改革，但是改革的目标和思路不是很清晰，“条条管理”向“块块管理”转变过于迅速，总是向地方短期、急促、盲目地大规模放权，也不顾及地方能不能接受、能不能正确行使权力，结果造成很多权力下放之后管理失衡，地方有权也不会行使，因此没有达到改革的效果。

改革开放40年来的改革，先是在“试一试”的心态下给地方放权，鼓励支持地方创新，如家庭联产承包责任制、乡镇企业的发展等，释放出了改革活力，激起了全国上下搞社会主义市场经济的热情，改革从而得到成功。由此可以看出，我国改革之所以能够取得成功，很重要的原因之一就是要在中央的有力领导下，有计划、有步骤、有目标地稳步推进，其中，既要维护好中央权威，也要尊重地方自主权，要激发出地方的创造力和活力。

（三）指导思想不同

新中国成立后前30年行政体制改革，中央政府一事设置一个部门，机构众多，如改革开放前夕国务院有100多个部委机关。改革开放40年来的行政体制改革，是在“以经济建设为中心”的思想指导下，推行精简机构、转变政府职能、建设服务型政府、中央大规模放权地方、赋予地方更多自主权、支持地方发展创新等。改革开放40年来的几次行政体制改革都在转变政府职能、放权让利促进市场经济蓬勃发展，突出表现是原有计划经济体制的政府部门被裁撤，政府加强监管与服务，着力构建服务型政府。

（四）改革的主导方式不同

新中国成立后前30年，中国人民在共产党的领导下推翻了三座大山，从一穷二白满目疮痍的旧中国基础上建立起新中国，高度集中的计划经济体制下的管制型政府集中有限的资源、人力和物力，短短几十年实现了中国的工业化，为改革开放打下了良好的“经济腾飞基础”。在这30年的改革过程中，由于我国实行高度集中的计划经济体制，中央与地方的“集权—分权”式改革，只是在政府内部体制内进行，这种“行政性分权”只是体制内权力的收放，始终跳不出“放、乱”循环的怪圈。改革开放后，我国逐渐废除了计划经济体制，引入了市场要素，逐步建立起适应中国国情的社会主义市场经济体制，“使市场在资源配置中起决定性作用”。

新中国成立70年来的历次行政体制改革实践证明，尊重市场规律，激发市场活力，“使市场在资源配置中起决定性作用”，只有在这一大前提下，“集权—分权”的循环怪圈才有可能被打破，全面深化改革才能取得真正的实效。

四、有益启示

通过对新中国成立70年以来的历次行政体制改革的深入回顾分析，可以很明显地看出，行政体制改革并非一蹴而就，改革的历程充满了艰难和曲折，需要我们不断总结经验，深入探索，积极推进。

（一）坚持共产党的坚强领导是推进改革的根本保证

“坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在” 〔7 〕。新中国成立70年来，我国在一穷二白的基础上成长壮大为世界第二大经济体，如此翻天覆地的变化都是在中国共产党的坚强领导下完成的。事实证明，只有共产党才能救中国，只有共产党才能领导中华民族的伟大复兴。中国的行政改革注定不仅仅是一般意义上的行政问题，而且涉及社会和经济体制的方方面面，因而，中国的行政改革不但意味着要使行政组织系统自身合理化，它还承担着使旧的政治经济社会高度统一的体制转向社会诸领域具有相对自主性的现代体制的历史重任 〔8 〕。我国的行政体制改革与社会、市场、企业等各方面互相联动，可谓“牵一发而动全身”，因此，历次行政体制改革的调整，都影响深远、意义重大。因此，行政体制改革必须遵循在党的坚强领导下有序进行，坚决维护好党中央权威。

（二）行政体制改革的重点是正确处理好政府、市场、社会三者的关系

习近平总书记指出，“转变政府职能是深化行政体制改革的核心。这实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担” 〔9 〕。政府、市场、社会三者之间要有界限，“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象” 〔10 〕。要深化行政审批制度改革，推进简政放权，深化权力清单、责任清单管理，同时要强化事中事后监管。政府要减少对微观事务的管理，激发社会的潜力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进政府治理现代化。

（三）新中国成立后前30年的有益探索为改革开放40年来的改革打下了坚实基础

亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中提出，发展中国家问题首先不是分不分权，而是建立权威，建立不起来权威谈何分权？“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序” 〔11 〕。中国共产党领导人民建立了社会主义新中国，中国人民才真正站了起来，所以，只有中国共产党才能建立起有效的政治权威。新中国成立后前30年的艰难探索为后来的行政体制改革打下了良好基础，这也是后来改革开放面临各种困难始终没有走回头路的原因。新中国成立后前30年改革的经验教训使得中国共产党领导人民坚决将改革开放事业进行到底，不断推进简政放权、激发地方活力，调动起地方政府、民营企业、外资企业等各方面的积极性，共同推进改革开放事业走向成功。

（四）行政體制改革要进一步促进国家治理体系和治理能力现代化

既要尊重中央权威，又要发挥出地方的积极性，科学处理好央地关系是行政体制改革成功的关键。纵观新中国成立70年来行政体制改革历程，可以得出两条基本经验：一是局限于高度集中的计划经济体制里，完全排斥市场经济的体制改革很难成功。政府必须着眼于建设社会主义市场经济体制，引入市场竞争性因素，发挥出市场在资源配置中的决定性作用，转变政府职能，构建服务型政府，这样的改革才能成功。二是一定要宏观调控、搞活微观。党的十九届三中全会提出，“中央加强宏观事务管理，地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务，赋予省级及以下机构更多自主权，合理设置和配置各层级机构及其职能，增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理体制”。我们不仅要推动治理重心下移到一线和基层，通过深化“放管服”改革，推动政府向社会放权，增强政府服务百姓和社会的能力，而且要因地制宜把能放的权力都下放，克服从中央到地方的漫长权威转授链中出现的“中梗阻”现象，优化政府机构配置，打通“最后一公里”，进一步促进国家治理体系和治理能力现代化。

〔参 考 文 献〕

〔1〕袁曙宏.建设职责明确、依法行政的政府治理体系〔N〕.人民日报，2018-04-25（07）.

〔2〕吉尔伯特·波兹曼.中国的现代化〔M〕.陶 骅，等译.上海：上海人民出版社，1989：467.

〔3〕薛刚凌.行政管理体制改革四十年：成就与展望〔J〕.中国发展观察，2018（15）：10-23.

〔4〕中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编：上〔M〕.北京：人民出版社，1991：26.

〔5〕颜德如.中国政府改革30年：特点、问题及其化解〔J〕.理论探讨，2012（05）：5-9.

〔6〕丁薛祥.深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求〔J〕.秘书工作，2018（04）：4-8.

〔7〕习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话〔J〕.党建，2016（07）：4-11.

〔8〕王 列.制度变迁与行政改革——简评《大变革——中国行政改革的目标和行为选择》〔J〕.中国行政管理，1994（01）：46-47.

〔9〕中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本〔M〕.北京：学习出版社，人民出版社，2014：88.

〔10〕习近平在中共中央政治局第十五次集体学习时强调 正确发挥市场作用和政府作用 推动经济社会持续健康发展〔N〕.人民日报，2014-05-28（01）.

〔11〕塞缪尔.P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序〔M〕.王冠华，等译.北京：生活·读书·新知三联书店，1989：11.

责任编辑 李 雯