公民网络问责背景下地方政府公共决策的困境及其对策

丁 宇，姜 丹

(1.武汉科技大学 文法与经济学院、社会工作专业硕士(MSW)教育中心，武汉 430065；2.武汉科技大学 文法与经济学院，武汉 430065)

近年来，我国公民网络参与引发的公共事件常常成为社会热点问题。2019年《社会蓝皮书》指出，网络公共事件多由地方政府公共决策诱发，且数量呈逐年增长趋势。在新媒体时代，当公民面对影响自身利益的公共决策时，多借助网络手段就相关议题提出抗争性意见，以期形成舆论效应进而影响公共决策。就舆论效应而言，网络信息时代的新媒体为“群体意见表达”提供了便利，也使“沉默的螺旋”出现倒置的可能，即公众并不会认同既有观点或保持沉默(1)“沉默的螺旋”(The Spiral of Silence)理论的主要观点是，当人们表达观点时，如果发现自己的观点是多数或者优势意见，就会积极参与；如果发觉自己的观点无人或很少有人理会(有时会有群起而攻之的遭遇)，则倾向保持沉默。网络时代“沉默的螺旋”的倒置，则是指大众传媒及其舆论领袖传播的信息和观念并不能让公众趋于认同或沉默，而是相反。参见龙小农：《I-crowd时代“沉默的螺旋”倒置的成因及影响——以“PX项目事件”的舆论引导为例》，《新闻与传播研究》,2014年第2期，第70-79、127页。。正如习近平总书记所言：“随着新媒体快速发展，国际国内、线上线下、虚拟现实、体制外体制内等界限愈益模糊，构成了越来越复杂的大舆论场”(2)中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，北京：学习出版社,2018年版，第216页。。面对公民网络问责导致的复杂舆论局面，地方政府必须审慎回应处置，否则极易引发公共安全事件。简言之，公民网络问责的新型参与形式，在一定程度上对地方政府的传统公共决策提出了新挑战。在此，本文拟以什邡事件、余杭事件和仙桃事件为例，探讨公民网络问责在何种程度上、如何导致了地方政府的公共决策困境？这些公共决策困境中公民网络参与的内在逻辑是什么？地方政府又该如何应对？

一、公共决策的类型及其特征

传统官僚制下的公共决策。在传统官僚制下，政府在公共决策中拥有强大的话语权，公众是被动的、无自我思考能力的旁观者。传统公共决策模式因官僚制的结构性困境受到严厉批判。一方面是“僵死循环”(3)Meier,K.J.,Reforming Bureaucracy：The Politics of Institutional Choice，American Political Science Review，1988，82(2)，p.640.决策，即效率取决于决策控制，而封闭的决策控制导致更低的效率；另一方面，则是政府的“责任困境”(4)刘力锐：《基于网络政治动员态势的政府回应机制研究》，东北大学博士论文,2011年。，即按照“行政决定一切”理念，工作人员只需要执行上级命令而无需担责，反之，如果工作人员积极参与和有力执行，就会导致责任归属问题。

媒体影响下的公共决策。随着传播技术的成熟发展，公民接触公共信息已势不可挡。本那特·柯安认为，媒介不会决定公众的意志，但可以影响其选择。随后马库姆斯等人对此观点进行了修正，否认媒介传播信息的单向过程，认为选民和媒介之间呈双向作用，即选民会既受到媒介信息的引导，也会对新闻媒体产生反向影响(5)李本乾、张国良：《中国受众与大众传媒议程设置功能研究》，《复旦学报(社会科学版)》，2003年第1期，第114-123页。。菲利普的新理性选择政治决策模型认为，公共决策必须体现公民的参与意识和意愿，因为公民是有意识的，不是一群“无自我意识的乌合之众”，会通过各种信息渠道参与决策，并依据自身利益进行理性选择(6)李丽娜：《群体心理特征及其社会影响》，《马克思主义学刊》,2015年第3期，第111-119页。。受此观点影响，西蒙将理性分析引入政治决策模型。

互联网时代的公共决策。20世纪80年代，随着互联网时代的到来，面临海量信息的公众成为复杂多变和具有利益选择意识的群体。比艾里从信息交流、传播方向、公众在公共决策中扮演的角色以及代表类型等四个维度对公众的参与机制进行了分类(7)刘红岩：《公民参与的有效决策模型再探讨》，《中国行政管理》,2014年第1期，第102-105页。。在批判上述公众参与机制的基础上，“托马斯有效决策模型”提出了公民参与公共决策有效性的评估标准。认为，公民参与公共决策存在一定界限，并非参与越多越好，公民参与的专业局限性、阶层差异性都可能导致公共项目成本的增加，阻滞社会改革和创新。基于此公共管理者应维持公民参与和政府效率之间的平衡，应确立不同情境下的公民参与标准等论点。然而，在公民网络问责背景下，虽然公民集体介入公共决策促进了网络政治参与，但是，也为公共决策带来了不确定性问题。

中国学界的探索。我国学者从协商民主理论、协同理论、公共领域理论等视角分别提出了不同的决策模型。“MRS模型(minimax regret strategy)就是最小最大遗憾值策略，又叫后悔值法。后悔值(遗憾值)是指每一自然状态下，各种方案的实际值与理想值之间的差异。后悔值法就是选择最小后悔值对应的方案为最优方案。”(8)马昊、匡远配：《贫困地区农民公共决策的MRS模型》，《统计与决策》，2006年第7期，第52-53页。“公共理性决策模型超越了现有公共决策理论的个体理性基础，是基于公共理性而建构的决策模型。该模型探讨了政府官僚、专家、公众与媒体等政策行动主体所应扮演的角色及其互动关系，并在理论上证明了该模型可以实现公共决策科学性与民主性的内在融合，从而使公共决策结果符合公共利益最大化以及民主政治的价值要求。”(9)曾志敏、李乐：《论公共理性决策模型的理论构建》，《公共管理学报》，2014年第2期，第1-12页。“嵌入渐进主义决策模型强调公共政策的渐进调试过程，通过稳中求变探索出一套优化的公共政策。”(10)李杰：《公共政策设计的优化:嵌入渐进主义决策模型——以上海市社区事务受理服务中心为例》，《江汉大学学报(社会科学版)》,2017年第3期，第51-60、125页。“多源流决策模型认为，网络时代改变了原有的政府主动、公众被动的公共决策模式，互联网信息流促成了问题流、政策流和政治流的汇合，并使网络议题得以进入政策议程，政府应利用制度工具进一步强化政府决策机制创新能力和价值建设。”(11)孙国峰、余平平：《互联网时代下中国公共政策的决策机制创新和窗口开启标准——基于多源流模型的分析》，《电子科技大学学报(社科版)》,2017年第5期，第19-26页。针对网络政治动员的非对称态势，有学者构建了一个包括参与类型界定、评估指标设立及评估工具选择的TCT评估框架。该评估框架包括公众参与的基本类型、评估指标体系和评估工具等要素(12)张晓杰、娄成武、耿国阶：《评估公众参与公共决策：理论困境与破解路径》，《上海行政学院学报》，2016年第5期，第43-50页。。

总体而言，学界现有研究取得了丰硕的成果,但是未能足够重视我国公民参与公共决策的社会条件、参与原因和参与方式的现实国情。事实上，西方关于公民参与有效决策理论所关注的核心问题是，政府应在何时、以何种方式吸纳公民参与公共决策，其前提条件是负责任的政府、积极行动的公民和多元化的社会参与方式。上述条件并不完全契合我国现阶段的国情，特别是在我国社会转型期更是如此。故此，下文拟通过我国公民网络问责现实情境中的三个典型案例，分析公共决策面临的主要困境并力图探寻走出困境的对策思路。

二、公民网络参与中的公共决策困境：三个案例

公民网络参与引发的公共决策困境最终导致公共安全事件。四川什邡事件、余杭中泰垃圾焚烧事件以及仙桃市垃圾焚烧事件等是典型案例。大体上，从冲突爆发到秩序恢复的事件过程，既体现了公民与地方政府之间的互动行为变化，也体现了地方政府公共决策陷入困境和走出困境的历程。就其历时性过程而言，上述公共事件大体可分为四个阶段：公众诉求表达期、网络意见爆发期、网下集体行动期和政民理性对话期等。

(一)公众诉求表达期

公民诉求的表达与地方政府的失语。在三起公共事件之初，公众多以网络舆论、上访等方式表达诉求，期望政府予以有效回应。然而，三起事件均因政府失语，公民网络参与而引发公共决策困境。事实上，无论是四川什邡事件、余杭中泰群体事件，还是仙桃垃圾焚烧厂事件，地方政府和传统媒体最初都保持缄默和封锁信息。2012年，四川什邡事件所涉及的宏达钼铜项目并未实质性告知公众和征求公众意见。在开工典礼前后，十几名公民上访表达反对项目诉求。政府未有效回应，公众产生不满(13)李春雷、钟珊珊：《风险社会视域下底层群体信息剥夺心理的传媒疏解研究——基于“什邡事件”的实地调研》，《新闻大学》，2014年第1期，第90-99页。。2014年，在余杭中泰垃圾焚烧事件中，4月20日公众得知修建垃圾焚烧厂消息。四天后，两万多人联名抗议，相关政府部门仅出具一份书面答复，无任何其他有效回应(14)任常宏：《暴力型环境群体性事件网络舆论核心议题的演变研究——以浙江余杭中泰垃圾焚烧事件为例》，《新闻研究导刊》，2016年第7期，第55、71页。。2016年，在仙桃垃圾焚烧项目事件中，市民较早关注该项目。立项前，公众曾在网络社交媒体开展讨论和抗争动员。对此，仙桃市政府一直处于失语状态。可见，在公众诉求表达期，地方政府和传统媒体既未予以足够重视，也未给予有效回应。这些被漠视的公民诉求，成为其后激烈抗争行动的伏笔(15)邓集文：《中国城市环境邻避风险治理的转型》，《湖南社会科学》，2019年第3期，第60-68页。。

(二)网络意见爆发期

活跃的网络舆论。与缄默的地方政府相比，网络意见领袖的表现则尤其积极主动。他们在网上发布的相关信息引发社会广泛关注。如，在四川什邡事件中，著名博主李承鹏和韩寒通过社交媒体发表观点并在短时间内大量转发。李承鹏还深入现场调查，通过网络平台发送现场信息。又如，余杭村民在得知建立垃圾焚烧厂消息时，立即通过微博等媒体表达对该工程环境风险的质疑和诉求。一个月后，杭州市政府才予以回应，召开专家媒体交流会，并发布相关文件公告。但为时已晚，公众的持续性愤怒酝酿已久，大型抗议活动呼之欲出(16)任常宏：《暴力型环境群体性事件网络舆论核心议题的演变研究——以浙江余杭中泰垃圾焚烧事件为例》，《新闻研究导刊》，2016年第7期，第55、71页；詹承豫、赵博然：《风险交流还是利益协调:地方政府社会风险沟通特征研究——基于30起环境群体性事件的多案例分析》，《北京行政学院学报》,2019年第1期，第1-9页。。相比之下，仙桃垃圾焚烧事件的网络舆情更早开始发酵且扩散迅速。网上舆论推动了网下行动，形成线上线下的舆论风潮共振，地方政府几近失去舆论主导权。仙桃市市长周文霞曾尝试在街头与抗议公众对话，然而效果不佳，既不能主导也不能改变地方公众舆论。在不得已的情势下，仙桃市政府新闻办公室才通过官方微博发布通告。上述案例表明，网络空间成为公民参与地方公共决策最活跃的舆论场域。

地方政府的舆论缺位使其面临公共决策困境。在公众诉求表达期，地方政府的失语为公民参与网络舆论提供了契机。在网络意见爆发期，地方政府的被动和迟疑直接促使网络意见领袖成为信息传播者和“舆论领导者”(17)钟伟军：《公共舆论危机中的地方政府微博回应与网络沟通——基于深圳“5.26飙车事件”的个案分析》，《公共管理学报》，2013年第1期，第31-42、139页。。而地方政府则错失公开信息和引导舆论的机会，逐渐丧失舆论主导地位。简言之，地方政府的不当反应给网络领袖提供了舆论主导机会，这极大损害了地方政府的公信力，也令公共决策步入实质性困境，最终引发了线下的集体行动(18)邓集文：《中国城市环境邻避风险治理的转型》，《湖南社会科学》，2019年第3期，第60-68页。。

(三)网下集体行动期

集体行动的暴力。与厦门PX项目的平和“散步”相比，什邡事件、余杭中泰事件和仙桃事件等均出现不同程度的集体暴力行动。其中，四川什邡事件的暴力冲突持续时间最长，负面效应最为深远。在什邡市政府门前，部分聚集的居民不满政府的消极回应，不时出现过激言行。为维持秩序，警方使用催泪瓦斯和震爆弹强行驱散人群。警方的暴力执法引爆了公众的愤怒，群体示威活动演化成大型暴力冲突事件。警民对峙持续长达四天之久。地方政府和公众的关系由僵化冷战转变为实质性对抗(19)李春雷、钟珊珊：《风险社会视域下底层群体信息剥夺心理的传媒疏解研究——基于“什邡事件”的实地调研》，《新闻大学》，2014年第1期，第90-99页。。

暴力行动是地方政府与公民关系恶化的最终结果。如什邡事件，早在项目开工前就开始的群访被地方政府“草草打发”，政府与公众之间的关系开始出现了裂痕；而后政府的消极回应一再挑战公众耐心、侵蚀政府公信力；最后在爆发集体行动之时，政府动用武力进一步激化矛盾，使抗议活动演变为警民对抗的暴力行动。

(四)政民理性对话期

理性对话的回归。一旦发生暴力行动，地方政府出于维护稳定的压力，往往积极寻求与公众理性对话，以期尽快平息事件、恢复秩序。就采取暴力行动的公众而言，“暴力闹大”只是手段和策略，给政府施压促成协商对话并达成诉求才是目的。这样，地方政府和公众双方均具备了回归理性对话的需要。理性协商、解决问题成为双方的共识和现实行动。如，在什邡发生暴力冲突事件后，地方政府迅速采取一系列措施：宣布正式停止钼铜项目建设；连续发布新闻办通告；救治所有受伤人员；调整政府相关工作人员。又如，余杭中泰发生暴力冲突事件后，地方政府马上倡导理性对话；开展安抚公众工作；就垃圾焚烧项目开展36问36答座谈会答疑解惑，进行理性对话；追查群体事件中煽动闹事人员责任等。再如，仙桃发生群体性事件后，地方政府多次深入基层与群众沟通，展开调研了解公众真实意愿；组织群众代表前往广东、江苏、浙江等地考察垃圾焚烧发电项目，进行相关知识的科普；最终结果是公众赞同地方政府重启项目，实现政府和公众的双赢。至此，三场公民网络问责引发的公共决策困境得以走出。

三、公共决策困境中的网络参与逻辑

在什邡事件、余杭事件和仙桃事件等典型案例中，政府和公众互动过程蕴含了公共决策困境中公民网络参与的内在逻辑：公民网络参与是公共决策合法性的重要来源；网络舆论失控是公共决策危机的重要原因；理性的公民网络参与有助于走出公共决策困境。

(一)公民网络参与是公共决策合法性的重要来源

在公共决策困境中，地方政府没能对公民网络参与的重要性予以足够重视。公共决策涉及对多方利益的权衡，是对公众利益甚至公共利益的协调和分配。公共政策合法性本质是公众内心对行政决策的认同，具体体现在决策主体合法性、程序合法性和结果合法性等方面。公共决策要获得公众的内心认同，必须提供公众满意的公共产品和服务、实施更好的公共治理。如何提供公众满意的公共产品和服务？理解并回应公众的真实诉求是前提条件。在互联网时代，网络空间已成为公民表达诉求、参与公共决策的重要平台。相应地，公民网络参与已成为公共决策合法性的重要来源之一。就三个案例而言，什邡事件、余杭事件和仙桃事件等群体性事件正是地方政府公共决策合法性危机的体现。地方政府忽略公民在网络空间的诉求表达，对公民诉求或失语拖延或虚假回应，对民众上访缺少实质性回应，不能根本解决问题。这样，漠视公民诉求的公共决策必然面临合法性危机，遭到相关公众的强烈抵制。可见，理解并有效回应公民的网络参与，是地方政府获取公共决策合法性的重要途径。

(二)网络舆论失控是公共决策困境的重要原因

地方政府在网络舆论中的缺位、失语和网络舆论失控往往是公共决策困境演变成公共事件的前奏和重要原因。虽然公民参与是公共决策困境合法性的重要来源，但是，地方政府不能放任网络空间公民的无序参与，甚至将网络舆论主导权让渡给公众或某些网络舆论领袖。相反，地方政府应密切关注并主导网络舆论，避免某些偏激言论对公众的误导，才能防范网络舆论的负面效应，杜绝公共决策危机发展成群体性事件。什邡事件、余杭事件和仙桃事件等公共事件表明，当网络舆论集中表达公众诉求、激烈讨论和大规模动员集体行动之际，地方政府或缺位于网络舆论场，或采取回避、拖延态度，未能及时正面回应网络舆论并予以有效引导。这种网络舆论失控和地方政府丧失对网络舆论主导权的状态事实上是地方政府网络治理真空的表现，直接导致公共决策困境以公共事件形式爆发。

(三)理性的公民网络参与有助于走出公共决策困境

公共决策困境以群体性事件形式爆发之际，正是公民网络参与最缺乏理性的时刻。此时，参与者的规则意识淡薄，谣言、暴力大量滋生，社会秩序受到冲击。不过，各种乱象也成为公民无序参与向理性化参与转变的契机。因为，此时的地方政府开始重视公民的网络参与及其诉求，并试图引导理性的公民参与。就地方政府而言，一旦群体性事件等暴力冲突发生，则处于巨大的维稳压力之下，最重要的工作事项是如何尽快平息事件、走出公共决策困境。什邡事件、余杭事件和仙桃事件表明，在面临群体性事件压力之际，地方政府会更积极地在社交媒体公开相关信息，呼吁公众停止暴力、回归理性，以对话协商方式解决问题。在此情形下，公民参与的目标是达成诉求，地方政府的目标是恢复社会稳定。双方更能在公民理性网络参与的形式下平等协商并达成一致，最终解决公共决策困境。可见，理性的公民网络参与有助于走出公共决策困境。

四、走出地方政府公共决策困境的对策思路

走出地方政府公共决策困境的主要思路是，解决好公共决策的合法性问题，重建公众对政府的信任。为此，地方政府应确立信息时代公共决策的民主参与理念；确保公众在地方公共决策中充分而有效的参与；强化地方政府网络治理能力，提升网络舆论话语权。

(一)确立网络信息时代的民主参与理念

在网络信息时代，传统公共决策模式已不能满足公众诉求和社会发展需要。地方政府须顺应趋势，接受新媒体日益增强的影响力和公众信息多样化的客观存在。以民主参与理念为指导，地方政府才能在公共决策实践中保持正确方向。事实上，我国传统媒体垄断信息和话语权的特殊地位难以为继，政府信息尚未在新媒体空间确立实质性权威地位，不时受到其他公众信息的侵蚀。在此背景下，地方政府公共决策应确立网络信息时代的民主参与理念：其一，以现代公共决策取代传统公共决策；其二，公共决策主体不应局限于政府和专家，还需重视公众等主体的参与；其三，公共决策的民主参与包括线上线下等不同参与方式。

(二)确保公共决策中公民充分而有效的参与

即使地方政府遭遇公共决策困境，走出困境的现实路径依然是：切实推进公共决策中公众的充分有效参与。这是因为，公共决策困境源自公众对公共决策合法性的质疑。要增强公共决策的合法性，就需充分而有效的公众参与以保障公众诉求的真实表达。充分有效的公众参与具备双重效应：既有助于培养公众对政府的信任，又有助于增强公共决策的合法性。如何确保地方政府公共决策中公民充分而有效的参与？其一，构建和完善大众传媒平台，引入多家信息媒体；其二，保护公众话语权，使公众敢于表达真实观点和诉求；其三，地方政府切实重视民意并有效回应公众诉求；其四，地方政府敢于接受公众在大众传媒平台的发言和质疑；其五，正视并引导、修正公众网络意见的偏激和误导性言论。

(三)重建地方政府网络舆论话语权和提升网络治理能力

地方政府的网络治理能力是走出公共决策困境的重要保障。我国地方政府的网络治理能力与水平尚有提升空间：在新媒体等网络空间，地方政府治理尚存在不同程度的缺位现象，难以主导舆论话语权；网络治理意识和能力欠缺。为此，重建地方政府网络舆论话语权，提升网络治理能力应从以下方面着手：其一，增强地方政府对网络空间治理问题的敏锐性，改变网络治理存在的真空留白状况。如，因“议题”形成的网络“轻社区”(20)“轻社区”是指依托网络和新媒体形成的、以议题为核心的抗争运动交互方式。参见刘淑华：《大数据时代网络抗争治理——基于江苏启东事件的个案研究》，《中国行政管理》,2015年第7期，第121-125页。，常常成为抗争动员的重要场域，地方政府往往存在治理缺位，采取“回避”、“拖延”态度使自身失去治理先机而陷入被动境地，最终丧失了公信力。其二，树立主动治理意识，主导网络舆论话语权，从根本上改变意见领袖左右网络舆论的状况。如，接纳不同的网络媒体并选择正确的信息公开渠道，确保政府话语主导权，不给“舆论领袖”掌控网络舆论话语权的机会。其三，地方政府适时适度引入网络公众参与治理。虽然学界和政府尚未就我国公众参与的必要性达成共识(21)刘红岩：《公民参与的有效决策模型再探讨》，《中国行政管理》,2014年第1期，第102-105页。，但是，前文已述，适时适度的网络参与有助于增强公共决策的合法性。其四，借助科技手段有效识别公众需求，并予以有效回应。政府可借助大数据等科技手段及早识别公众诉求并予以有效回应，再通过国家与社会的协商讨论实现良性互动，提高政府公信力，将公共决策困境遏制在萌芽状态。