“营改增”背景下地方政府债务风险测度及预警机制研究

陈文辉

一、引言

“营改增”是关系国计民生的一项重大举措。“营改增”自2012 年实行以来，逐渐普及到各个行业和地区，大部分行业享受到减税利好，企业活力得到释放，增强了经济内生增长动力。与此同时也产生了一些问题。截至2018 年9 月，我国地方政府债务余额18.26 万亿元，地方债发行规模持续增长。地方政府财政收入减少和财政分权制度的客观存在，导致地方政府转向出售土地、举债融资等方式以缓解债务压力，所承担的债务风险也发生变化，而风险是否还在安全可控的范围内对地区政治经济发展至关重要。因此，研究“营改增”政策对地方政府的税收收入产生了怎样的影响，其产生的后续结果与地方政府债务风险之间的关系问题，以及政策全面实施后如何对政府债务风险进行预警和应对具有积极意义。

二、文献综述

本质上来说，增值税是对商品生产流通等环节中的新增价值征收的一种流转税。国内学者对于“营改增”系列问题已有长期的研究，刘倩（2019）认为“营改增”给金融行业带来了很大的挑战和风险，如开票成本上升和金融业行业特点难以兼容等问题。唐黎黎（2019）指出“营改增”减轻了企业税负，但会给企业会计核算带来诸多调整。王恒锐（2018）以西安市为例，表明地方财政在改革的这几年明显减收，对地方财政平衡产生了不小的影响。

综上，营业税改增值税这一政策措施具有重大意义，但目前却鲜有对“营改增”政策实行后新的财税环境对地方债务风险的研究，风险处于未知状态。因此，研究“营改增”背景下地方政府债务风险测度及预警机制存在着必要性。

三、“营改增”对政府债务风险影响的理论分析

推动出台“营改增”政策的一大现实因素为营业税和增值税的界限随着经济的发展而逐渐模糊，重复征税的现象普遍发生，阻止了市场经济的健康良性发展。 “营改增”首先在上海等试点实行，进而推广到全国范围，对社会经济逐渐起到了利好作用，但却使地方政府失去过往占比最高的主体税种——营业税。在“营改增”这项政策实施前，营业税占地方财政全部收入的30%以上，是规模最大的地方税种。

相比营业税，增值税有着计税方法多样和不重复征收的特点，更好地调动了企业投资生产的积极性。然而，“营改增”实行后最直接的结果是地方政府减收，财政分权制度的客观存在很可能逼迫地方政府转向恶性融资行为，从而政府债务风险上升乃至不可控。

（一）“营改增”导致地方政府税收收入减少

营业税与增值税的税基存在着较大的差别。营业税不考虑企业成本费用的情况，对于进项税额不予抵扣。而增值税是在企业提供商品或劳务的过程中，对相比原先取得时高出的部分价值征税。相比之下，增值税为企业减轻了税负，为企业进一步发展提供资金。

另一方面，增值税征收对象又有一般纳税人和小规模纳税人之分。在“营改增”实施之前，营业税征收税率在3%到20%之间，改革之后增值税在17%和13%税率的基础上增加了6%的低税率，小规模纳税人征收税率全为3%。近年来，国家进一步调整，取消了13%的增值税率，制造业等行业税率从17%降到16%，交通运输以及农产品等行业税率从11%降至10%。企业税负减轻，但也意味着地方政府将失去一部分税收收入。

（二）当前地方政府财政分权制度的客观存在

中国历年的税收征管体系改革，可以说都是中央和地方财权的博弈和妥协。我国自1994 年实行分税制改革，逐渐形成地方事权增强而财权上移的分权趋势，地方财权和事权不匹配，财政困难。地方财政支出占总财政支出的比例由1993 年的71.7%上升到2018年的85.19%，此外地方财政收入占全国总财政收入比重从1993 年的78%下降到2018 年的53.4%，地方政府对于资金的需求逐渐无法仅通过地方常规收入来满足。在“营改增”实施之前乃至在推广若干年后，增值税中央和地方的分享比例都保持着75%和25%。财政分权一定程度上导致了地方更强的融资动机，扩大了地方政府的融资规模，增加了风险。

（三）地方政府主要融资形式和债务风险

当下我国地方政府主要依靠中央财政拨款和地方政府调动自身资源筹集资金以实现地方发展。其中，地方政府总体上通过以下几种方式进行融资：（1）商业银行贷款。银行贷款取得相对简单，且可利用政府威信在还款时间上通融，但在经济环境不景气的影响下仍会对地方政府造成不小的债务压力；（2）发行城投债等地方政府债券。这类债券区别于企业债券，具有较强的吸引力，而在财政部明确2015 年后发行的城投债不纳入政府债务和“营改增”全面铺开后，地方政府债券的吸引力下降；（3）资源性融资。各级地方政府利用政府所掌握的资产进行融资，开发土地资源是最典型的方式。我国的土地财政却存在着复杂的关系，大量的土地交易往往是为了弥补巨大的财政缺口。

四、构建债务风险测度体系及预警机制

（一）风险测度体系

“营改增”在全国各省市逐步展开之后，地方政府面临着债务风险上升的压力，而当前债务风险通常只能通过赤字的金额反映，却少有具体的量化测度体系。本文运用层次分析法，综合各方面因素选取指标，确定各指标的权重，进而建立地方政府债务风险评价测度模型。首先，选取静态指标：债务负担率(X1，年末政府债务余额/当年GDP)、债务率(X2，年末政府债务余额/当年政府综合财力)；动态指标：长期负债能力(X3，债务余额增长率/GDP 增长率)、长期偿债能力(X4，债务余额增长率/财政收入增长率)；结构指标：直接债务比重(X5，直接债务/全部债务)、短期债务比重(X6，短期债务/全部债务)、长期债务比重(X7，长期债务/全部债务)、逾期债务率(X8，年末逾期债务/年末债务余额)。然后分析各指标影响大小，确定了重要性权值，得到如下判断矩阵：三大指标的判断矩阵为：；静态指标的判断矩阵为：；动态指标的判断指标为：；结构指标的判断矩阵为：。最后求出矩阵的特征值，并进行一致性检验，最终得到关系公式：

（二）预警机制

由于各国经济体制和发展程度的不同，故此处通过平均偏差法以划分区间界限。在“营改增”的试点省份，得到,计算其平均值，之后在平均值的基础上加一个标准差为上限，减去一个标准差为下限，最后将各省的地方政府债务风险划分为低风险、一般、高风险，进而起到预警的效果。

五、政策建议

面对结构性减税所带来的地方政府财政收支挑战和债务风险压力，在未来的财政管理中，要适当提高增值税地方留存，培育稳定的主体税种。另外必须大力精简行政机构，减少投资冲动，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

一是形成新的地方税收体系。全面取消营业税后，地方政府应设法提高增值税地方留存，并积极寻找和培育替代税种，为地方政府提供稳定的税源。

二是地方政府要秉持节约原则。各级地方政府部门应严格执行国家的政策方针，实事求是地制定财政预算，杜绝为了弥补财政缺口或官员晋升需要而引发的恶性举债融资行为，借助债务风险预警机制监控风险。

三是精简行政机构，减少行政开支。通过成本核算，明确政府各部门的职责，禁止铺张浪费的行为发生。同时加大政府工作透明度，提高社会公众监督力度，接受人民群众的监督。