粤港澳大湾区创业政策量化研究

陈洁仪　麦仝历　冯颖灵　梁丽鑫

[提要] 推进粤港澳大湾区建设是以习近平同志为核心的党中央提出的重大决策，该战略的实施离不开有效的政策支持。本文利用内容分析法从政策具体领域和政策文本两个方面进行描述性分析，并结合政策工具理论深入剖析目前政策的特点与不足。最后通过城市之间的比较分析，指出目前政策支持力度无法跟上城市发展步伐的问题。本文认为，粤港澳大湾区的创业政策仍然停留在环境建设，缺少具体领域的政策支持，各城市对湾区建设政策支持力度不足。

关键词：政策工具;创业政策;粤港澳大湾区

中图分类号：F127 文献标识码：A

收录日期：2019年9月27日

一、研究背景

湾区经济是通过区域合作发展，以核心城市带动周边城市群从而实现区域协同发展的一个重要经济模式，其重要性不容置疑。它首先通过打破城市之间的壁垒，促进城市间的合作交流，这样就能够让有利要素充分流动。要素的高度集聚与高速流动带来的不仅是高效的产能，更是无尽的创新力量，能够让城市、企业达到互惠互利，优势互补的效果。早在20世纪末，美国计算机技术的突飞猛进促进新业态的发展，而交通技术的发展让区域集聚成为可能，因此在第三次科技革命的浪潮下，美国建立旧金山湾区并成为世界湾区经济的标杆。20年后，中国开始在湾区经济上开始探索独特的发展道路，粤港澳大湾区便是这个背景下的产物。自广东省提出推动粤港澳大湾区建设三年行动计划后，这个重要战略的执行已由规划落实到执行阶段，关于具体领域发展的政策已相继出台。然而，大湾区目前的政策是否真的起到推动作用？公共政策的不完善、不充分加上具体领域的利益博弈将会大大削弱政策的效能，导致政策失灵的现象。基于此，本文希望通过对现有大湾区政策的量化分析，从整体和具体两个方面描述大湾区建设进程的问题，有助于了解政策的关注点，发现政策中潜在的缺失与冲突，这对于后续人才政策的出台、修订、完善具有重要的指导意义。

二、文献回顾

（一）与世界三大湾区比较研究。目前，世界著名的三大湾区——纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区都已成为促进全球经济发展重要增长极。而粤港澳大湾区作为中国首个国家级城市群，就必须与世界湾区进行比较。李楠、王周谊、杨阳（2019）总结全球四大湾区创新驱动的基本特征，进一步提炼出在湾区战略引导下全球四大湾区创新驱动发展模式，如图1所示。东京湾区是以“应用科学+忧患意识”为特征的市场拉动模型。旧金山湾区是以“基础科学+金融创新”为特征的技术推动模式。纽约湾区是以“金融服务+科技载体”为特征的金融驱动模式。粤港澳大湾区是以宽松的发展环境及健全的激励机制为特征的政策驱动模式。（图1）

窦涛、刘彩红（2019）提出，相对于国外的三大湾区，粤港澳大湾区因为国家制度、经济状况的不同而存在一些发展的不足——“两制”阻碍了区域的协同发展、经济圈相对缺乏生命力。

张胜磊（2018）认为粤港澳大湾区无论从经济规模总量、对外开放程度以及地理位置条件，都具备打造世界级湾区的条件。但粤港澳三地的优势分工与合作还不明确，同质化发展较严重;具有国际影响力经济核心区还很缺乏，国际竞争力较弱;粤港澳存在不同的法律体系，三地之间的统筹协调机制有待完善。

（二）对建设过程中现存问题探索。学术界盛行于将港澳地区和珠三角9个城市区别开，分析粤港澳大湾区发展要面临的主要问题及挑战。刘璟（2017）通过构建粤港澳大湾区深度合作的初步理论分析范式，指出建设过程中存在的主要问题是港澳与粤九市的不同之处太多，从而影响效率。龙建辉（2018）从区域创新方面指出当前粤港澳大湾区存在创新资源区域分布不均，技术扩散效应不明显，创新资源投入结构雷同，资源浪费现象严重及创新要素流动受阻等问题。

（三）对优化发展模式的研究。针对大湾区创业环境的对策研究，主要集中在以下两个方面：一是提高创新创业能力。赵倫芬、谢辉（2019）针对湾区中的大学生提出“三三制”创新创业能力培养模式，即通用知识与创新精神相对接、突出普及化创新教育、专业知识与项目实践相对接。黄群慧、王健（2019）基于创新生态系统理论来，认为企业应构建创新生态链，打造“母工厂”。二是促进人才一体化建设。进一步建立完善粤港澳三地政府人才合作协调机制;建立互通互认、共享共建的人才引进、评价、服务体系。

（四）小结。结合国内外学者研究，目前国内外针对粤港澳大湾区的研究集中于宏观层面，对湾区总体现状分析、探索发展过程中存在的问题、寻求治理模式的革新以及发展对策等问题是常围绕的几个方面。聚焦于湾区核心城市创业政策的研究相对较少，更多的是将粤港澳大湾区的创业环境作为整体与国外进行对比，缺乏一定的梳理。本文通过重点梳理广州、深圳、香港、澳门四个核心城市创业政策，以分析城市颁布的创业政策是否符合自身的城市定位，在大湾区创业政策问题研究上具备一定的创新性。

三、研究方法与理论框架

（一）内容分析法。内容分析是对各种信息交流形式的明显内容进行客观的、系统的和定量的描述。本文的分析对象为粤港澳大湾区提出以来与其相关的政策，政策涉及的文本数量较多，因此我们通过对政策文本特征进行分类描述，并使用内容分析法对政策文字进行分析，旨在发现政策内在所包含的特征。

（二）政策工具理论。政策工具理论是通过类型学的方法将政策划分为三类所构成的一个理论框架。该理论的分类方式较多，本文借鉴Rothwell和Zegveld的研究成果，将政策文本分为三类并利用该框架对政策文本进行分析，分别为供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具。供给型政策工具是指向企业和创业者提供资源和有利要素的政策，例如资金、信息、人才、技术等等。需求型政策工具是指开放市场，促进产业发展，引领市场建设，从而提升市场需求或市场活力，使更多企业在开放市场中获利。环境型政策工具是指提供长期良性营商环境，保证运营环境安全稳定，间接推动企业的发展。

四、创业政策描述分析

（一）政策文本概述。本文选取的政策文本为自粤港澳大湾区规划提出以后作为起始点到2019年7月为终止点，选取这段时间内出现过的与粤港澳大湾区建设相关的政策文本作为分析对象，共抽取69个政策文本。其中，国家级政策7个;省级政策20个;市级政策42个。

（二）政策涉及领域分析。这段时期内大湾区政策涉及的领域较多，政策指向领域共有八个方面，包括综合建设、法务、经济、科教、基础设施、人才、税务、交通运输。在这些领域当中，有关综合建设领域占总体比例最多，占40.91%;其次是人才和经济，占16.67%。可见，大湾区的政策方向重点在于整体规划，以大方向引领，目前具体细分领域的政策仍未展开，科教、法务、税务、交通等领域的政策较为缺乏，未来大湾区政策应该由面到点发展，注重具体领域的建设。

（三）政策文本词频分析。本文利用python软件对政策文本的具体内容进行词频统计分析，发现粤港澳大湾区政策有一些极其强调的关键词。在排出了一些无关的动词后，“创新”出现的频次最多，共有1，480次;其次是“产业”，出现814次;“国际”与“合作”分别出现了770次和769次;排名5～10位的分别为“人才”（670次）、“旅游”（580次）、“金融”（531次）、“质量”（502次）、“机制”（496次）、“创业”（486次）。由此可见，粤港澳大湾区的创业政策非常强调自身的创新，在资源方面强调人才、金融、产业发展、机制建设四个方面，而在市场开拓方面，大湾区的政策注重国际市场开拓以及合作式经济的出现。最后，所有的准备工作都是为了指向一个重要的目标，那就是促进创业。总的来说，从政策所强调的内容看，粤港澳大湾区的未来是以创新创业为主要基调，以制度与质量为基础，吸引顶级资源促进自身产业飞速发展的一个引领性的经济区域。（图2）

（四）政策工具视角下的创业政策。在利用政策工具框架进行分类后发现，环境型政策数量较多，占总政策数的44.44%;其次是供给型政策，占比为31.75%;需求型政策最少，仅占23.81%。这证明现行的大湾区政策把重点放在整体环境的型塑上，资源与市场方面仍然缺乏。分析各类政策工具下包含的具体政策发现，供给型政策目前提供的资源多样性不足，仅仅集中在人才与科研两方面，未见提供其他重要资源的政策。而需求型政策主动打开国外市场、引进外资，并通过大湾区内的区域合作来打破市场壁垒，扩大市场需求，但是需求型政策缺少产业扶持与产业市场支持的政策，新兴产业的发展才是市场需求扩大的根本途径。环境型政策方面还是将重点放在长期的规划与整体的制度环境上，缺乏对具体领域的长期规划与制度建设。

五、城市间创业政策比较分析

大湾区有庞大的城市群，每个城市群因其自身定位的不同，在制定政策时选择的方向亦不同。那么，目前大湾区的城市政策是否与城市地位相符？是否跟上城市发展？

（一）广州：政策数量较少。广州作为广东省的省会城市，在产业布局上以大湾区贸易平台为目标。全面发挥国家中心城市和综合性门户城市引领作用，全面增强国际商贸中心、综合交通枢纽功能，构建城市群的网络中心。然而，广州市目前公布的有关大湾区的政策较少，而且只是设计人才与人工智能产业方面的政策，广州缺乏融资和技术维度的创业政策，市场维度的创业政策也较少，还没完全符合大湾区城市定位的要求。

（二）深圳：创新创业成深圳标杆。深圳被称为“创客之都”、“创新之城”，在大湾区功能定位中，主要发挥的是作为经济特区、全国性经济中心城市和国家创新型城市的引领作用，创新是这座城市的主旋律。结合该城市现有政策，深圳在推动大湾区的发展上起到了马前卒的作用，因为这座城市的政策数量最多，而且涉及创新创业方面的政策最多，占45.83%。虽然深圳在创业政策方面颇有建树，但仍需要细化到不同方面，目前的创业政策仍然停留在整体环境上。

（三）香港与澳门：未完全发挥其潜力。香港作为全球金融中心之一，成为对外开放渠道，担任贸易中心、航运中心等角色，但是目前香港还未发挥其在金融方面的优势。在大湾区的发展中，香港金融业的繁荣是大湾区经济发展得一大动力，然而目前香港制定涉及金融方面的政策较少，仅仅集中在创业领域，没有很好地发揮城市之间的优势互补作用。

而澳门是以旅游业为主要发展动力的城市，其多元化的文化合作交流基地成为吸引外来游客的关键。但是澳门在大湾区政策上较为落后，还没推出相关的政策，仅仅存在一个行政规划政策，未来还需要跟上大湾区的发展步伐，以合作求发展。

六、总结及展望

粤港澳大湾区的建设与发展已经箭在弦上，相关政策必须及时跟进才能更好地促进湾区经济的发展。目前大湾区的政策制定在整体的规划上较为充分，政策较完善，但是具体领域的政策存在较大的提升空间，笔者认为未来政策制定的关注点应该遵循以下五个维度：人才、市场、技术、融资、基础设施五个维度。从这五个维度入手，继续细化具体方面的政策，是营造大湾区完备的政策环境的重要方法。

从具体城市政策制定来看，目前城市内部的政策较为缺乏，本文仅统计了大湾区内部的四个核心城市，还有其他城市群尚未统计，但是这四个核心城市除深圳外其他城市的政策不太理想。而且，城市间相互合作的政策较少，城市之间的活力不能仅通过省级机关或中央推动，城市之间应当有意识地相互合作，这样才能共同进步。

最后，笔者认为未来的大湾区建设方向应以创业推动发展为主要基调，因为从目前的政策方向来看，政策多次强调创业这个关键词，结合国外湾区经济发展经验，创业公司能够带起整个湾区市场的动力，硅谷作为创新谷带起了整个湾区经济的发展。长远来看，我们湾区城市群的创新力仍然存在提升空间。

主要参考文献：

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