提前退休制度实施现状及完善建议*——以吉林省为例

刘 宇

长春工业大学，吉林 长春 130012

我国提前退休制度根据1978年国务院颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》得以确立，但是实施至今近40年基本未做调整，已经严重不适应当前劳动力市场的发展要求，亟需修改。本文以吉林省为例，通过调查问卷、访谈等方式调查提前退休制度的实施现状，分析我国提前退休制度在实施中出现的问题及制度设计上的缺陷，进而对我国提前退休制度提出完善建议。

一、提前退休的制度界定

我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”1978年国务院颁布实施的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》中提到：我国的工人、干部对国家做出了重大贡献，在其丧失劳动能力或年老时妥善安置他们的生活是社会主义优越性的体现。根据现有制度，提前退休者多从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，或者丧失劳动能力不能继续参加工作，对于这部分人予以提前退休的妥善安置是非常有必要的。

所谓提前退休是指劳动者在没有达到国家规定的退休年龄就退休的行为。根据现有制度，提前退休可分为：

一是特殊工种的提前退休。全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人或基层干部，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁、女年满45周岁，连续工龄满10年的，应该退休。

二是因病或非因公致残提前退休。由当地市级劳动保障部门指定医院进行鉴定并出具证明，才可办理。

三是“内退”。虽然也是退岗休养，但是“内退”这并非法律意义上的提前退休，是指企业员工保留劳动关系并暂时退出劳动岗位，继续缴纳社会养老保险费直到正式办理退休。根据实务中的通常做法，企业富余员工、因工致残员工一般通过内退提前退岗休养。

二、吉林省提前退休制度实施现状和存在的问题

(一)吉林省提前退休制度实施现状

1.提前退休在退休人群中占比小

在对吉林省提前退休现状的调查中，笔者采取了问卷调查和访谈的实证方法。问卷调查对象为吉林省某养老院的老人，回收有效问卷30份。在退休方式选择项上，大部分人都是法定年龄正常退休，提前退休只占2例。

访谈吉林省某人力资源和社会保障局的工作人员，得知：截至2018年10月，正常退休人员约1500人(含机关事业单位和企业人员)，提前退休人员30至50人，比例为3%。

访谈吉林省某银行，得知：截至2018年10月，单位员工175人，满30年工龄提前退休人员19人，提前退休人员占单位在职员工比例11%。

综上，现实中，提前退休仍是小众选择。只要提前退休人数控制在合理范围之内，在保障特殊劳动者权利的同时，并不会对退休制度产生冲击。

2.提前退休金标准

提前退休人员的退休金增长标准与正常退休人员的增长标准一致，但由于现养老金增长的政策与工龄挂钩，提前退休人员工龄低于同等条件下正常退休人员，所以增长的养老金也低于同等条件正常退休的人员。根据(吉人社联字【2018】47号)文件精神，对养老金分为定额、挂钩、倾斜调整三个部分，其中挂钩调整和工龄(缴费年限)有关，具体规定如下：“1.与缴费年限(工作年限)挂钩。退休人员缴费年限25年以下部分，每满一年，每月增加1.5元；缴费年限26年至30年部分，每满一年，每月增加2.5元；缴费年限31年至35年部分，每满一年，每月增加3.5元；缴费年限36年及以上部分，每满一年，每月增加4.5元。”可见由于工龄的差距造成的工资差距还是比较大的，大约几十元到一百元不等。

(二)提前退休制度存在的问题

1.特殊工种的提前退休各行业有不同标准

实务中，有些劳动者从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作满足提前退休的时间要求，但因为其所属行政主管部门没有规定相应的特殊工种名录而导致无法提前退休。例如，同样是有毒有害工种的焊工，在其它行业部门可以提前退休，而由于医药行业的特殊工种名录中没有焊工，在该行业从事焊工的劳动者就无法提前退休。

2.特殊工种审批依据材料单一

根据《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职

工提前退休有关问题的通知》：对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人身份证与档案记载的出生时间为准。加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案，意义重大。但在实践中往往出现职工的原始档案丢失的情况，社会保障局常常因原始档案记载的工作时间不足而对提前退休作出不予认定的决定。笔者认为原始档案并非由员工保管，让员工承担非自身原因导致原始档案丢失而不能提前退休的后果，显失公平。

3.存在造假提前退休现象

提前退休制度是对特殊劳动群体的关照，允许常年从事繁重体力劳动或有害身体健康工作的劳动者在法定退休年龄之前提前离岗休养，享受退休待遇。因此，对提前退休的审核必须严格。然而，实践中往往存在违规操作、造假提前退休的行为。而这种造假提前退休行为通常借由相关国家机关工作人员的工作便利来实现。一般是相关国家机关工作人员在贪污受贿的前提下，违规操作办理提前退休，这种做法不仅给国家带来了直接的经济损失，更是破坏了退休法律制度的权威性。

三、完善我国提前退休制度的建议

(一)制定统一的特殊工种名录

1985年通过的劳人护{1985}6号文件决定，将劳动人事部统一审批的提前退休工种，改为由国务院各有关主管部门审批。各主管部门对可提前退休工种的审批不尽相同，这就导致从事性质相同的工作，却可能因为主管部门之间有不同的政策，有的人可以提前退休而有的人不能提前退休。解决该问题可以有两个方案：一是可以制定统一可提前退休工种的名录，将不同行业行政主管部门的特殊工种名录整合；二是针对工作性质、工作条件相同的特殊工种，不同的行政主管部门可以相互参照。

(二)具体规定职工档案的补办程序

针对实践中时出现职工档案丢失的现象，社会保险经办机构可以创建一个专门的“补办档案”窗口，规定职工档案丢失后的补办流程，如提供职工档案丢失的原因和证据、职工工作履历证明、职工参保情况证明等。

(三)综合整治以防造假提前退休

退休时需要严格审核个人档案和劳动能力鉴定结果，一般不会存在造假的情况，但也不排除提前退休人员伪造档案，贿赂提前退休审批人员的情况发生。造假提前退休不仅是对法律威严的挑战，还导致了国家的直接经济损失，应当尽量避免造假提前退休的发生。针对造假提前退休现象，首先应加强对提前退休的审批工作，严格审核个人档案和劳动能力鉴定结果，对审核通过的提前退休记录在案；其次，发动群众监督的力量，对举报造假提前退休的公民给予适当奖励；最后，加强政府部门对提前退休审批工作的监督，一旦发现造假提前退休的行为，要严厉惩罚。