以审判为中心背景下江苏省刑事法律援助制度问题探究

李沁薷 郝秀凤 张晓悦

摘 要：党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，而刑事辩护法律援助全覆盖则是其中重要的制度之一。2016-2018年度江苏省法律援助的工作情况和公开数据显示，刑事法律援助制度存在着援助经费短缺、人员保障不足、法援机构和公检法的衔接不畅等问题，致使嫌疑人、被告人的辩护权无法得到充分保障。通过增加法律援助经费、加强律师队伍建设、增强刑事法援案件质量管理等措施，进一步完善我国的法律援助制度，充分保障嫌疑人、被告人的辩护权。

关键词：以审判为中心;刑事法律援助;辩护权

中图分类号：D925.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）29-0049-04

作者简介：李沁薷（1997-），女，江苏常州人，南京师范大学法学院，学生，研究方向：法学。

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。体现在法律服务领域，就是广大人民群众对公平正义的要求与法律服务不平衡不充分之间的矛盾，而具体到法律援助领域，则是广大困难群体对法律援助的需求与法律援助事业发展不平衡不充分的矛盾。

十八届四中全会提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，建立以审判为中心的诉讼制度，突出审判地位。“这既是对我国现行刑事司法中公检法关系的重大调整，也是改革及完善我国刑事诉讼程序的突破口，对于平衡控辩双方的关系、保障当事人的诉讼权利、提高司法公信力等都具有重要价值。”

与此相适应，我国刑事法律援助制度进行了多次修改，但实践中刑事辩护率及法律援助辩护率仍持续低迷。据不完全统计，截止2018年底，全国刑事案件律师辩护率不足30%，而偏远地区的比例更低。与之相应，刑事法律援助案件在刑事案件中所占比例也不高，平均仅占全国一审审结刑事案件的15%左右。这不仅使得以审判为中心的刑事诉讼制度改革成效降低，更大大影响了人权司法保障，并已成为实现司法公正、彰显我国社会主义法治文明进步的一大阻碍。

2015年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意見》（以下简称“两办意见”），明确提出从“扩大法律援助范围、提高法律援助质量、提高法律援助保障能力、加强组织领导”四个方面完善和发展法律援助制度。2017年10月11日，最高人民法院、司法部联合印发了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称“试点办法”）对开展刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点工作出了新的部署。

江苏省高级人民法院、省司法厅紧跟中央步伐，出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施意见》，并下发试点工作通知，旨在深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，加强审判阶段刑事辩护工作。该意见实施后，取得了一定成效，但是总体尚未达到应有的广度和深度，同保证司法公正、满足人民需求还有相当大的距离。因此，为完善我国刑事辩护法律援助制度，努力实现刑事辩护法律援助全覆盖，推进刑事司法的公平正义，笔者结合江苏省刑事法律援助工作情况和公开数据，梳理实践中存在的问题，并提出针对性建议。

一、江苏省刑事法律援助制度总体情况

（一）法律援助案件数量

从案件总量上看，截至2018年8月，全省办理刑事法律援助案件共计14947件，比2017年同期增加了6236件，增长71.6%，因刑事案件律师辩护全覆盖增加的刑事法律援助案件数为4654件，占刑事案件总体增量（6236件）的74.6%;从刑事案件阶段上看，仅审判阶段，法律援助律师提供辩护的案件共计7465件，是2017年同期（2318件）的三倍多。由此可见，全覆盖试点工作带动了全省刑事法律援助案件大幅增长和辩护率的提升。

（二）法律援助经费保障

从2007年开始，江苏省建立了省级法律援助专项资金，对财政定义的贫困地区，在本级财政经费的基础上，另外给予专项资金补助。截止2016年底，苏南少数地区、苏中和苏北的大部分地区，共计61个县（市、区）享受省级转移支付共2000万元，平均每个机构获得专项资金32.8万元。然而由于政策原因，还有36各地区尚未享受该专项资金。其中苏中、苏北共计11个城区不在转移支付之列，经费保障问题相对突出。从经费使用情况看，苏中、苏北主要依靠省级转移支付资金，2018年7月，省财政厅制定了《江苏省法律援助省级补助资金管理办法》，对于省补资金的适用范围以及分配方式作出了详细规定。省补资金主要投向经济欠发达地区，鼓励办案数量多和本级经费安排多的地区。这对江苏省的法律援助工作省补资金的使用做出了明确，也是对刑事案件律师辩护全覆盖工作推行中的经费问题提供了一定程度上的保障。

（三）法律援助案件办理模式

江苏省的法律援助案件办理主要有三种模式：法律援助中心配备专职法援律师承办、专职法援律师和社会律师办理、没有配备专职法援律师，案件全部指派给社会律师办理，各地的法律援助中心根据自身的法律服务力量选择适用何种模式。在专职律师资源充足的情况下，法律援助中心一般会优先将法律援助案件分配给专职法援律师。2017年，全江苏省法律援助中心全年约结案5万件，社会律师共办理33472件，即60%至70%的法律援助案件会由社会律师办理。

（四）当事人寻求法律援助的途径

一般来说，大多数法律援助案件都是由法院交法律援助中心，再由中心指派援助律师办理，同时各地的法律援中心还提供了网络平台、电话热线、便民窗口以及工作站等渠道来服务于当事人。但刑事案件由于其特殊性，大多数情况下当事人都会受到羁押，所以相应地，值班律师制度的出台扩大了律师在刑事案件中服务范围。但是因为值班律师仅在看守所、法院、检察院等机关设点，且值班律师没有护人的地位，仅提供咨询、申诉控告、提出法律援助申请及变更强制措施等，尤其是当事人申请法律援助者，则由法援中心另行指派其他律师而不是该值班律师继续提供援助，这无疑增加了律师的工作量，也增加了当事人寻求帮助的难度。

（五）法律援助案件的监督机制

對于法律援助案件的办案质量和当事人权益保障的程度，法律援助中心一般通过三个途径进行监督。第一，在律师的选任上，一般要求执业三年以上且有一定的工作经验;第二，在程序管理上，有些地区会进行抽取案件旁听庭审以督促律师尽职尽责;第三，在案件质量管理上，省里每年进行质量检查或者案件评估以检查律师为当事人争取的权利是否充分;第四，建立案件反馈制度，包括当事人的反馈意见和办案机构及省厅对当事人的回访两个方面。

二、江苏省刑事法律援助制度存在问题及原因分析

（一）法律援助经费短缺

根据笔者调查，法律援助经费的不足是江苏省内大多数地区都面临的问题。苏北地区案件补贴标准一般为800-1000元/件;南京市的案件补贴为1200-2400元;常州市则分阶段补贴，分别为：侦查阶段800元，审查起诉阶段1000元，审判阶段1200元。较高的办案成本与低额的办案补贴难以满足办理法律援助案件的需要，大大降低了律师的办案积极性，限制了参与法律援助律师的人数。

而在制度层面上，从司法部、司法厅到市级司法局都没有出台明确申请专项资金条件的文件，致使基层在向同级财政部门申请专项经费支持时缺乏相关依据，法律援助工作在资金上难以得到保障。实践中，法律援助费用往往从司法行政系统的办公经费中支出，严重影响了司法行政业务的开展。

（二）人员保障不足

面对刑事案件律师辩护全覆盖试点工作开展后激增的刑事法律援助案件，法律援助中心显得应接不暇，不仅现有的专职律师无法应对庞大的案件数量，并且在指派社会律师上也遇到了困难。宜兴市法律援助中心现有专职律师12名，平均全年办案超过1500件。而由于补贴低，社会律师对法律援助中心指派的法律援助案件的积极性不高;常州市截止发稿前尚没有专职的援助律师，依靠社会律师伦理值班;宿迁市的县、区法律援助中心也无编制内的专职援助律师，加上社会律师的数目也不大，律师资源上的缺口非常明显;徐州市有执业律师1835名，主要集中在市区，其他县市律师资源与市区相比相差很多，比如睢宁目前执业律师57人，刑事辩护全覆盖后将增加300-350件，人均增强办案6件;丰县目前执业律师27人，刑事辩护全覆盖后将增加250件左右，人均办案近10件;尤其是贾汪地区，该区刑事辩护全覆盖后将增加350-400个案件，但注册律师25人，实际执业仅十来人，每年人均增加的刑事法律援助案件办案量会增加35-40件，将成为众多执业律师的负担。

（三）法律援助机构和公检法机关的衔接不畅

由于刑事法律援助涉及侦查、审查起诉和审判三个阶段，实践中，法律援助机构、公安机关、检察机关、审判机关各方面的配合还有待加强。在法院通知律师提供法律帮助问题上，案件数量和通知时间上存在不均衡现象，比如有时因没有案件，当班律师处于“空置”状态，而有时一天中通知案件数量过大，当班律师则来不及提供法律帮助。另外，公安机关在指派援助律师方面积极性不高，使得法律援助中心在接到通知时案件已经进行到审查起诉阶段。公安机关因为案件量大、工作繁忙，实践中经常会出现遗忘对接法律援助中心的情况，导致侦查阶段的指派基本不存在。

（四）律师办理援助案件的工作量大

办理刑事法律援助案件，需要在填写材料、查询资料、会见、阅卷等各方面投入大量时间和精力，加之诸多环节工作不顺畅，进一步加重了律师的负担。比如阅卷，由于目前检察院送交法院的多为纸质卷宗而非电子卷宗，法律援助承办律师阅卷需要花费大量的时间，办案效率不高。同时，还存在当法律援助中心接到法院通知时取保候审人员不在本地、指派的援助律师联系不上当事人，不能会见了解案情及签署授权委托书的现象，这也给案件办理带来了很大难度。

（五）硬件设施不足

一方面，看守所会见室数量少、使用紧张，志愿律师排队时间过长，有时援助律师需要预约两天才能进行会见。另一方面，由于刑事案件律师辩护全覆盖工作及律师值班工作的开展，法院立案庭需要设置律师值班室来提供足够的场所。但是，目前部分基层法院办公用房相对紧张，特别是直接面对当事人的低层办公用房数量不足，难以满足工作开展的需要。

（六）宣传沟通不足

由于刑事辩护全覆盖工作对社会公众宣传力度不够，致使一些被告人及其家属尚未准确了解刑事辩护全覆盖工作，不能充分信任法律援助制度和法律援助律师，甚至少部分公众认为刑事辩护只是流于形式，并无实际作用。社会舆论对刑事法律援助的认识也存在偏差，加上部分公众缺乏法律素养和法制观念，对辩护权的理解不到位，甚至认为，犯罪分子违反法律，理应受到惩罚，不应得到辩护。

同时，个别法院工作人员法律帮助通知履行不到位。试点中虽大部分法院能及时履行法律援助通知义务，但是个别法院忽略了对适用简易程序等案件中的法律帮助部分，导致个别地区全覆盖试点工作中基本没有法律帮助业务。

三、江苏省刑事法律援助制度完善的建议

（一）加大经费保障力度

1.拓宽法律援助经费来源渠道

面临着现在各地法律援助经费均有不足的情况，法律援助经费的来源不应局限在省财政的转移支付或财政拨款上，建议行政机关追加经费，积极拓宽法律援助经费的来源渠道。以宜兴为例，宜兴市法律援助中心为应对不断增长的刑事法律援助案件，已向宜兴市委市政府申请追加法律援助经费，市政府同意追加法律援助经费55万元，现2018年法律援助经费已达105万元，为试点工作的进行缓解了压力。

2.从顶层设计上增加专项经费

司法部、最高人民法院联合财政部应当共同为刑事辩护全覆盖的推广落实制定政策，由财政部下拨为实现刑事案件律师辩护全覆盖相应的专项经费，从而避免产生基层因补贴的经费不足而不知道该从何处取得刑事案件法律援助经费的问题。

（二）加强律师队伍建设，提高律师办案效率和积极性

1.建设和完善律师库，组织援助律师业务培训

建议各市（县）区和市法律援助中心根据辖区律师资源情况，挑选办理刑事案件经验丰富、工作敬业、责任心强的律师入库，组建一支业务能力强大的刑事法律援助律师团队，以满足刑事法律援助案件不断增长的需要。同时，各市（县）区和市法律援助中心进一步组织本辖区刑事辩护律师进行业务培训，特别是针对青年律师进行刑事辩护专业技能培训，提高律师办案能力和效率。建立律师库动态调整机制，根据律师办案数量，结合法官反馈情况适时进行调整补充，确保刑事辩护法律援助律师队伍具有过硬的业务素质。

2.设立科学的案件补贴标准，提高律师办案积极性

根据律师工作强度、案件疑难程度，配套建立多种类、多层次的补贴发放标准，提高刑事法律援助各阶段的案件补贴标准，在一定程度上提高刑辩援助律师的办案积极性，也有利于吸引更多的优秀律师进行刑事法律援助案件的办理。

3.完善硬件设施配备，提高办案质量

应通过增设阅卷室、配备阅卷专用电脑、提供材料复印设备、提供案卷、电子光盘等措施，方便刑事案件法律援助律师庭前阅卷，减轻律师工作量，使之效率增加，进而提高人均办案量，缓解律师资源短缺的问题。

（三）加强法律援助中心与公检法的沟通协调

司法行政部门应做好与公检法部门的协调沟通，解决实际工作困难，加强区法院、区司法局、区属律师事务所之间的三方协作沟通，既要保证提供法律帮助的及时性，又要保证文书间的流转、系统输入的时效性。另外，各地在落实公检法司四家开展刑事法律援助工作的衔接机制时也要制定实施细则，提高有关部门对刑事法律援助的重视度，加大对法律援助工作宣传力度，督促工作落实，增强工作的衔接与指导。

（四）加强刑事法援案件质量管理

为避免刑事法律援助案件出现重大质量问题，建议健全刑事法律援助案件事前、事中、事后各阶段的质量保证措施，提高办案质量。开展质量检查和同行评估工作，完善重大疑难案件集体讨论、重要案件旁听、办案质量定期通报等制度，具备条件的对受援人家属进行回访，了解受援人的满意度，形成动态的案件质量监督机制。

（五）加强宣传引导

1.提高群众知晓度与法律素质

加强宣传力度，不仅要增加群众寻求法律援助的途径，扩大法律援助的范围，更要让群众了解刑事案件律师辩护全覆盖政策与法律援助的本质，形成正确的观点，明确刑事案件法律援助的目的，避免群众对政策一知半解，对法律援助报以全能的幻想，或对免费的法律援助信任度不高，也避免群众为一己私利利用法律援助，造成资源的浪费，使真正需要帮助的人得不到援助。

2.对在押人员进行有针对性的宣传

选派资深律师深入看守所，通过视频系统为在押人员集中讲授刑事法律援助相关知识，提高在押人员的法律援助申请意识。制作刑事法律援助申请指南彩页，在看守所监室张贴，通过民警让每名在押人员都了解刑事法律援助，知道如何申请法律援助。

（六）推进数据化办案流程和智慧法援建设

紧跟时代步伐，推进智慧刑事法援建设。首先推进检察机关工作信息化，大力推行电子卷宗，提高法律援助案件的办案效率;同时利用研发的政法大数据平台之机，开发运用“在线刑事法律援助”系统，逐步实现刑事法律援助网上通知（申请）、网上指派、网上回函、网上阅卷、视频会见，并自动生成案卷，提高办案效率，减轻律师和法律援助机构的工作量，方便承办律师与取保候审被告人的联络。

另外，在全省范围内实行跨地域法律援助，比如苏南地区的律师前往苏北等律师资源相对缺乏的地区，或者在省内律师资源较为丰富的城市、经济较为发达地区的律师办理律师资源不足、经济较为落后地区的法律援助案件并适当考虑跨区域办理法律援助案件经费补贴。

江苏省的法律援助制度在总体上处于发展不平衡、不充分的状态，笔者相信，伴随着我国法治社会、法治政府建设的推进，刑事辩护全覆盖下的法律援助制度也会不断完善，更多的受援人能够在法律援助案件中感受公平正义同时感受到法律的温度。

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