我国公安档案管理政策法规回顾与展望

傅 样/安徽大学管理学院

公安档案是公安机关在履行国家法律赋予公安机关的职责活动中直接形成的具有保存价值的公安专用文件材料[1]。公安档案在公安机关与违法犯罪作斗争、维护社会治安、总结公安工作的经验等工作中，发挥了重要作用。基于此，中华人民共和国成立以来，国家制定了诸多公安档案管理的政策与法规，以规范公安档案管理工作。

1 与户籍档案和居民个人信息档案相关的政策法规

一是建立户籍档案的规定。1951年7月，公安部制定《城市户口管理暂行条例》，统一规范全国城市的户口登记制度，由此新中国城市户籍档案正式建立。1953年，政务院发布进行全国人口调查的指示和《全国人口登记办法》，开展了第一次全国人口普查，这次人口普查使大部分农村也建立了户口登记制度和人口户籍档案。1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、乡、镇都要建立户口登记制度。1958年1月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，以法律形式保证了我国城乡各类人口记录在册，该条例是20世纪50年代仅有的一部涉及公安档案的法律。改革开放后，我国在户籍管理上出现了诸如流动人口问题及无户口问题等新情况。为此，1995年公安部出台《暂住证申领办法》，增加了暂住证档案这一新的户籍档案种类。1998年7月，公安部制定了《办理户口、居民身份证工作规范》，为户籍信息和居民身份信息档案的完整、准确提供了保证。为进一步创新人口管理、构建新型户籍制度，2016年1月，国务院实施《居住证暂行条例》，由此产生居住证档案，为户籍档案增添了新种类。2018年8月，国务院办公厅根据《居住证暂行条例》有关规定，印发《港澳台居民居住证申领发放办法》，丰富了居住证档案内容。

二是建立居民个人档案的规定。1985年9月，为方便公民进行社会活动、维护社会秩序、保障公民的合法权益，全国人大常委会通过《中华人民共和国居民身份证条例》。1986年11月，公安部颁布《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》（1992、1999年修订），由此产生了居民身份证档案。随着现代科技的发展进步，涉及居民个人信息档案的政策法规也与时俱进。2003年6月，《中华人民共和国居民身份证法》（2011年修订）正式颁布，确定二代身份证具备视读与机读功能，并将指纹信息纳入居民身份证信息。

2 与巩固国家政权和稳定社会秩序相关的公安档案政策法规

一是建立重点人口档案的规定。新中国成立之初，为控制或肃清社会上的各类不良人员及国民党政府遗留或潜伏在大陆的敌特人员，巩固新兴的人民政权，公安系统于1950年8月在内部颁发了《特种人口管理暂行办法（草案）》，开启了对重点人口的管控工作，由此产生了特种人口档案。1985年，公安部颁布《重点人口管理工作规定》（1998、2007年修订），提出“对列管的重点人口应当逐人建立档案”，并单列条款“档案管理制度”。由此可见，重点人口档案在对重点人口管理工作中一直发挥着重要作用。

二是对民国政治档案的清理及利用的规定。1955年起，为配合当时的肃反运动，党和政府针对国民政府遗留的政治档案制定了多项政策法规。如1955年8月发布《中共中央关于迅速清理敌伪政治档案资料的通知》，要求档案“经初步分类登记以后，应妥善地保管起来，片纸只字也不得再有损毁或遗失”；11月，《中央批转上海市委关于清理敌伪政治档案资料的指示》将上海市委的经验介绍给各地，强调“即使真正无用的，也要经过认真鉴定报告中央批准后才准许销毁”。1956年4月，《公安部、国家档案局关于清理敌伪政治档案的办法（修正草案）》出台，明确了敌伪政治档案的范围、规定了整理的原则、方法及保管方式。1957年3月，国务院针对一些地方在清理敌伪政治档案中出现的抽取、剪裁、打乱全宗等情况，将《国家档案局关于清理敌伪政治档案中一些问题的报告》转发各地，使乱象和错误做法得到控制和纠正。经过几年努力，敌伪政治档案逐渐得到安全、科学的管理，具备了利用条件。为此，1959年11月，《公安部、国家档案局关于敌伪政治档案的整理、保管和利用问题的几项规定》发布，在全国统一了敌伪政治档案的保管原则、公安机关和档案馆相互协助整理原则及利用原则。

上述政策法规制定的初衷由服务政治运动开始，到“一切敌伪政治档案……既可以用于对敌斗争，又可以用于生产建设和科学研究”[2]并行，是一个质的飞跃，在客观上保护了民国档案，又为实现它们潜在的利用价值做好了准备。

3 公安档案管理政策法规

一是确立保管场所的公安档案政策。鉴于公安档案的特殊性，早在1960年12月，公安部和国家档案局制发了《关于各级公安机关和保卫组织档案保管问题的通知》，规定了公安档案的保管场所：各级公安机关和保卫组织的档案，原则上……由各级公安机关和保卫组织单行保管，不进各级档案馆。1984年9月《公安部 国家档案局关于做好保卫组织档案材料清理、管理工作的通知》又提出：保卫组织的文书材料，向单位档案部门归档，但涉及侦察等材料、业务文件和保卫工作书刊资料由保卫组织保存。经过20余年实践，保卫组织产生的公安业务档案与文书档案分别保管的模式最终确立，并沿用至今。

二是具体性的公安业务档案法规。档案法颁布前，公安业务档案法规以规范单一种类档案为主。如1982年7月公安部制定的《劳改罪犯档案卡片管理办法（试行）》、1984年12月《最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部关于建立枪弹痕迹档案的通知》及附件《公安部关于枪弹痕迹档案管理暂行规定》等。档案法颁布后，公安部陆续出台了囊括全部公安业务的档案管理法规，如1991年7月制定《公安业务档案管理办法》《公安部机关文书材料立卷归档工作细则》；1994年2月颁布《公安机关声像档案管理办法（试行）》（2002年修订）；2001年12月制发《全国公安档案馆设置方案》。2003年3月，公安部重修《公安业务档案管理办法》，更名为《公安专业档案管理办法》，该办法促使我国公安档案管理工作更加科学和规范。为统一各类案件案卷的收集整理工作，公安部办公厅自2008年起陆续发布了一系列立卷规范，如《公安机关信访卷宗管理规范》《公安机关行政案件示范案卷》《公安机关刑事案件示范案卷》（2014年修订，更名为《公安机关刑事案卷立卷规范》）等，这些规范统一了全国公安机关立卷操作标准，方便了系统内异地办案和信息共享。

三是综合性的公安档案法规政策。综合性公安档案法规政策出台较晚。2000年10月，公安部、国家档案局联合颁布了《公安档案管理规定》，首次对“公安档案”的概念进行了界定，并指出公安档案工作的管理原则；同年公安部印发《关于加强公安档案工作的意见》。它们至今仍对公安档案工作起着重要的指导作用。

4 其他公安法规中涉及的档案工作条款

一是对消防工作的建档规定。1989年11月，公安部等三部门联合印发《火灾统计管理规定》（1996年修订）、2001年11月公安部发布《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》及2008年10月修订后的《中华人民共和国消防法》，都涉及消防档案工作。2006年3月，专门性消防档案法规出台，即《消防监督执法档案管理暂行规定》（2010年修订，更名为《公安消防执法档案管理规定》）。

二是与机动车辆相关的建档规定。2000年1月，公安部发布《中华人民共和国机动车登记办法》（2004、2008、2012年修订，更名为《机动车登记规定》），明确为机动车登记信息建立数据库并实时传送信息，在全国范围实现信息共享。2010年3月，公安部印发《机动车驾驶证业务工作规范》（2012、2016年修订），要求建立机动车驾驶证计算机数据库，并专设“档案管理”一章。2016年1月，《公安部关于修改〈机动车驾驶证申领和使用规定〉的决定》增加了涉档内容，并规定定期抽查机动车驾驶证考试音视频电子档案，电子档案成为驾照考试监督的重要凭证。

三是对人民警察抚恤工作的建档规定。1996年11月，公安部、民政部颁布《公安机关人民警察抚恤办法》，规定按人头建立伤亡人民警察档案。2014年4月，公安部等九部门联合印发《人民警察抚恤优待办法》，替代了前办法。在档案分类上更为科学，增加了“烈士”类，与立卷实践相吻合。

四是对公安机关鉴定机构及鉴定人员的建档规定。2005年12月，公安部颁布《公安机关鉴定机构登记管理办法》和《公安机关鉴定人登记管理办法》，规定应建立鉴定机构及鉴定人档案，明确了立档范围，为建档工作提供了指南。此外，国家还规定对吸毒戒毒人员、公安机关行政许可被许可人建档，对出入境人员建立信息数据库等。

综上可得出如下结论：档案法颁布前，专门性公安档案政策法规数量较少；档案法颁布后，大量专门性公安档案法规产生。特别是诸多以档案工作条款的形式在各类公安工作法规中出现的情况，说明在公安领域档案法规建设得到极大重视。

5 完善公安档案政策法规建设的对策建议

5.1 加强综合性公安档案政策法规建设

当今社会各领域飞速发展，公安档案工作的社会环境也有较大变化，而目前我国依然有效的综合性公安档案政策法规，距今已有近20年，因此尽快出台或修订适应目前形势的新的综合性公安档案政策法规用以指导公安档案工作迫在眉睫。当然，我们在制定修订时要注意政策法规的延续性特点，加强调查研究，向各级各类公安机关及档案管理人员征求意见，以达到政策法规的最优化，切实为公安档案管理提供法律保障。

5.2 制定公安档案数据共享政策法规

目前我国公安档案服务面相对较窄，档案利用率不高。2019年7月，公安部举行新闻发布会，通报了制定包括推进人口信息共享和身份认证服务工作、全面推进出入境证件公共服务便利化应用、建设户籍电子证照、电子档案数据库提供公共服务、推行失效居民身份证信息联网核查提供部门间共享、加快“全国犯罪记录信息系统”建设提供部门间共享等[3]措施，这些举措都涉及档案利用，因此加快制定与此相适应的公安档案信息数据共享政策法规是当务之急。

5.3 大力开展公安档案政策法规科研工作

公安档案政策法规建设需要多重人员参与，立法法也明确赋予人民参与立法的权力。因此公安部门法规处（室）、档案工作者、从事档案学理论研究及档案教育人员都应关注和重视公安档案政策法规建设。但是从目前情况看，学术研究关注点只在公安档案管理方面。因此应大力引导这方面的学术研究，以学术研究推动政策法规建设跨越式提升。

5.4 加大公安档案政策法规科研工作投入力度

公安档案政策法规建设不是一蹴而就的，需要利用各种调研方式掌握第一手资料获得准确数据，并进行综合、分析、研究；还需要掌握相关法律法规，使公安档案政策法规与之协调一致，更要注重公安档案政策法规的配套性和可行性。这么大的工程需要科研工作的支持，通过设立课题、项目，投入一定的人力财力。另外，可根据档案法实施办法，对公安档案政策法规研究重要贡献者进行奖励，激发更多相关人员参与其中，推动政策法规建设。

5.5 加强公安档案政策法规建设的国际交流

1984年我国加入国际刑警组织之后，公安机关与世界各国警方进入了新的合作发展阶段，中外警务学术、警务技术交流也日益增多。我国公安部门在档案政策法规建设中亦可以通过警务学术及技术交流，了解外国警务工作中对档案信息的应用及规范，从中得到启示，以完善我国公安档案政策法规。