建设工程档案归档移交辅助机制探究

罗文武 黄玉燕/绍兴市城市建设档案馆

1 背景：改革溯源

工程建设项目审批制度改革是党中央、国务院在新形势下作出的重大决策，是推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容[1]。2018年5月，国务院办公厅印发了《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，决定在北京市等4个直辖市、沈阳市等6个省会城市、大连市等3个计划单列市、渭南市等2个地级市以及浙江省开展试点，要求试点地区建成工程建设项目审批制度框架和管理系统，审批时间压减一半以上；2019年，在全国范围开展工程建设项目审批制度改革，上半年将审批时间压减至120个工作日；到2020年，基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系[2]。工程建设项目审批制度改革的核心内容可概括为：统一审批流程、精简审批环节、完善审批体系、强化监督管理。工程建设项目审批制度改革对建设工程档案验收归档提出了新要求，即实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见。

2 现状：制度变化

随着工程建设项目审批制度改革的不断深化，2019年3月，住房和城乡建设部公布了两份城建档案规章制度修改决定。一是将《城市建设档案管理规定》（建设部令第61号）第八条“列入城建档案馆档案接收范围的工程，建设单位在组织竣工验收前，应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收。预验收合格后，由城建档案管理机构出具工程档案认可文件”修改为“列入城建档案馆档案接收范围的工程，城建档案管理机构按照建设工程竣工联合验收的规定对工程档案进行验收”；删去第九条“建设单位在取得工程档案认可文件后，方可组织工程竣工验收。建设行政主管部门在办理竣工验收备案时，应当查验工程档案认可文件”。二是将《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部令第136号）第九条“地下管线工程竣工验收前，建设单位应当提请城建档案管理机构对地下管线工程档案进行专项预验收”修改为“城建档案管理机构应当按照建设工程竣工联合验收的规定对地下管线工程档案进行验收”[3]。

仔细研究，可以发现有三个方面的具体变化。一是建设单位的角色有变。修订前建设单位在工程竣工验收过程中扮演“主角”，要提请档案管理机构预验收；修订后建设单位不再“提请”，由“主动”变为“被动”，凸显建设单位是被服务对象。二是城建档案管理机构的角色有变。修订前城建档案管理机构在竣工验收过程中是“被动”的，这种“被动”又显得强势，需要建设单位提请后才“行动”；修订后两则条款均突显城建档案管理机构的“主动性”及服务属性，城建档案管理机构需按照联合验收规定进行验收。三是取消预验收环节。修订前城建档案管理机构对工程档案（含地下管线工程档案）进行预验收并出具档案认可文件，同时将认可文件作为工程竣工验收和备案的必备材料，换句话说，取得档案认可文件是工程竣工验收和备案的前置条件之一；修订后是按照联合验收的规定对工程档案进行直接验收。

3 核心：质量控制

改革前，建设工程（含地下管线工程）档案预验收流程是：申报→受理→核验（档案审核复核）→限时整改→出具预验收意见书（工程档案认可文件）[4]。工程档案预验收环节的设置，尤其是工程档案认可文件的出具，虽增加了工程验收环节，但对建设单位做好工程档案移交归档工作具有一定的约束力，能有效保证工程档案的质量，确保工程档案的真实性、完整性。

改革后，建设工程档案预验收取消，城建档案管理机构按规定参加多部门限时联合验收并统一出具验收意见，这对建设单位而言的确是“一步到位、迅速办结”，而对城建档案管理机构来说，档案不同于规划、土地、消防、人防等事项，档案记录了涉及建设工程的全部流程，必须做到收集齐全、确保真实、整理规范、安全保密。为此，可探索建立如下建设工程档案归档移交辅助机制。

一是建立前端控制机制，强化全过程业务指导。建设工程档案即项目档案，在档案形成前称为项目文件。项目档案的前端控制即是对项目文件归档之前的全部过程的干预[5]。建设工程档案预验收环节取消以后，核验、整改力度显然会不及改革前，只有强化对建设项目档案形成前的全过程跟踪指导，实现真正意义上的档案“边形成边收集”，才会确保建设工程档案的真实性与完整性。这需要城建档案管理机构把握当前“三服务”（服务企业、服务群众、服务基层）工作的核心要义，从项目审批开始便与建设单位建立“定点联络”机制，对重大项目甚至要实行“驻地指导”，实现对建设项目立项用地规划、工程建设、施工、竣工验收四个阶段的全流程跟踪，进而实现对建设工程档案从前期、建设、施工、监理到竣工验收的全过程指导。

二是建立公益兜底机制，统一档案整理与数字化。改革前，建设单位在预验收通过后，通过协议方式将建设工程档案委托第三方进行整理，然后移交城建档案管理机构归档入库，最后城建档案管理机构还需申请财政资金对建设工程档案进行数字化加工。这种方式使企业（建设单位）在工程档案移交归档前需要承担一笔整理费用，后期数字化还需财政承担一笔档案数字化费用。改革后，建设单位失去城建档案管理机构出具的“认可文件”约束，且依旧自由选择第三方服务机构进行档案整理，在一定程度上会出现档案整理质量难以保证的问题。若城建档案管理机构参加联合验收、出具验收意见后，直接将建设工程档案接收，并将所有建设工程档案通过政府购买服务（即通过公开招投标的方式选定第三方机构）进行统一整理、统一数字化，不仅可以彻底减轻企业（建设单位）的负担，还可以在优化整合档案整理及数字化流程基础上实现财政资金的高效利用。这种公益兜底机制，既能确保档案整理数字化的规范性、安全性，还有利于后续档案信息资源的开发和建设工程档案的利用。

三是建立容缺验收机制，实行诚信黑名单管理。改革前，建设工程档案即便通过了预验收，在出具工程档案认可文件时，也会出现少量档案材料不齐全的问题，如缺少工程决算。城建档案管理机构在处理问题时，通常要求建设单位提交书面承诺，待工程决算完成后补充。改革后，城建档案管理机构可以借鉴预验收操作的经验，建立容缺验收机制，即允许建设单位在因客观因素导致少量档案材料暂缺的情况下通过工程档案限时联合验收，但要求其出具明确事后补交的承诺书并附上暂缺档案材料目录；对通过验收后承诺时间内未补齐档案材料的企业（建设单位），纳入企业信用信息公示系统，实行诚信黑名单管理。这样以信用管理为抓手替代行政约束的方式，也符合新形势下“放管服”改革的初衷。

4 结语：顺势而为

工程建设项目审批制度改革是新形势下“改革开放再出发”的产物，取消建设工程档案预验收是建筑行业持续健康发展所需。城建档案管理机构要立足服务改革发展大局，顺应“限时联合验收、统一出具验收意见”大势，探索建立前端控制、公益兜底、容缺验收机制，确保建设工程档案真实性、完整性。下一步，要结合实际对建设工程档案验收归档流程进行优化，从制度层面将相关机制与工程建设项目审批制度改革融合，为实施限时联合验收奠定基础。