生态文明建设背景下区域性生态环境保护审计路径初探——以审计署对环渤海地区环保审计为例

□ 张梦捷

(西北政法大学 陕西 西安 710000)

一、前言

党的十八大将生态文明建设纳入社会主义现代化建设总体布局，以独立篇章全面加以论述，并把生态文明建设提升到战略层面，党的十八届三中全会提出要对领导干部实行自然资源离任审计，经过探索，2017年9月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》，这标志着自然资源离任审计工作逐步规范化，是生态文明建设理念与国家审计结合的重要一步，诚然，生态文明建设不止于自然资源管理，生态文明建设审计更需全面的审计路径多管齐下。审计署近年来组织的长江经济带生态环境保护审计和环渤海地区生态环境保护审计等区域性生态环境保护审计，是生态文明建设审计的重要组成部分，如何总结经验，是否能形成一套经常性的审计制度值得进一步研究。

二、环渤海区域性生态环境保护审计案例

渤海综合治理是污染防治攻坚战的七大战役之一，重要程度高，难度大。为贯彻落实习近平生态文明思想，助力打好污染防治攻坚战，审计署聚焦渤海污染防治，对环渤海区域的生态环境保护情况进行审计，目标是通过“生态环保体检”来治已病防未病，帮助提高渤海污染防治绩效。审计发现，在政策方面，部分重要生态环境政策未有效落地，入海污染物总量控制推进较慢，5省市相关试点城市至今未出台相关文件或实际执行，资源开发与生态环境修复不够协调，渔业油补等政策在一定程度上对冲了减船转产政策效果，不利于降低捕捞强度，破坏性强的拖网型海洋捕捞渔船功率不降反升；项目方面，有专项规划或开发区未按规定完成规划环评，蓝色海湾整治等污染防治和生态修复类项目进展缓慢；在农业面源污染防控、资源开发和生态环境修复治理、工业点源污染防控等方面存在不同程度的不合规不到位不达标问题。该项审计为区域性审计内容和重点选择提供一些侧重点，并在审计建议中对审计问题提请相关部门高度重视，审计反映的相关政策、体制及机制性问题，环境部门进行了研究完善。审计署将持续跟踪整改情况，督促整改到位。

三、区域性生态环境保护审计的审计目标与重点分析

(一)区域性生态环境保护审计的审计目标分析

1.审定被审计区域政府、部门及相关企事业单位生态文明建设的决策、执行和效果。

2.客观评价被审计区域政府、部门及相关企事业单位生态文明建设的决策、执行和效果。

3.揭示被审计区域政府、部门及相关企事业单位生态文明建设的决策、执行和效果方面存在的问题，针对问题提出具体建议，促进被审计政府及相关主管部门和相关企事业单位规范生态文明建设，加强规划和政策措施的制定和项目执行情况，提高生态文明建设总体效果。

(二)区域性生态环境保护审计的重点内容

一是国家环境政策法规的执行及遵守情况。主要审查被审计区域生产经营活动是否按照规定采取了环境保护措施，资源环保相关政策措施是否完善、政策执行是否到位、政策目标是否实现。

二是生态文明建设资金筹集使用情况。主要是对财政资金和资源和环境专项资金、基金的征收、管理、分配和使用的合规性、真实性、效益性情况进行审计。

三是与生态建设有关的会计报表。主要审查区域内环境活动相关会计估计的正确性及该类估计变更影响;环境管理费用支出的会计处理、环境管理罚金的会计核算、已知环境负债的确认和报告、或有负债的计量与披露等。

四是重大环境保护项目建设运行情况。包括项目立项、投资、建设、管理和运行效果，非环境保护项目对环境造成的影响等。

五是验证区域内环境报告的真实性。主要是检验报告中有关内容的真实性，如收集重要资源环境指标变化数据，包括污染防控指标达标情况、资源开发情况、生态环境修复治理情况等各项真实技术经济指标以确定生态建设成效，以验证区域内环保政策是否实施，投入的资金是否到位，工作效果是否满足预期，环境工作报告是否真实有效。

六是评价区域内环境管理系统的有效性。环境管理系统由政府及相关主管部门和相关企业、事业单位构成，系统上下合力运作以实现环境目标，评价其是否履行管理监督职责，实施的各项措施具体情况及其成效。

四、生态文明建设背景下区域性生态环境保护审计优化建议

(一)构建完备的生态文明建设法规体系

从本次审计署对环渤海的审计中，多见因环境法规及政策制定不规范不合理导致生态环境未得到改善甚至恶化的例子，构建完备的生态文明法规体系，首先需要明确生态环境审计在法律中的除弊增效功能，也需要审计在横向上发挥鼓励和匡正的作用，通过审计，丰富环境法规的完全与细致程度，将生态现实问题更多的通过立法和制定政策予以避免和解决，不断研究完善有关制度政策和体制机制性问题。在纵向上，革除环境法规体系中的上位法下位法某些矛盾关系，完善纵向法规体系，让地方政策有法可依，违法可缰，建立完备的惩治法规，明晰不合理政策的试错成本和危害生态环境的违法成本，并持续关注生态文明建设审计的后续整改情况。

(二)突出与生态文明建设相关的重大经济决策和执行情况审计

重点关注被审计区域是否有健全的决策管理制度，是否涵盖决策制定、决策执行、决策监督、绩效考核和责任追究全过程，对决策机制的合法合规合理性进行专业考量，对决策是否民主、公开、科学进行研判，在重大生态文明建设经济决策的执行情况评价中，除关注对生态环境及资源可持续性的影响，还需同时兼顾决策的经济性和社会性，决策执行过程中的国有资产流失、资金效益低下、项目运营断带等情况抽丝剥茧查询真相。

(三)突出与生态文明建设相关的专项资金和大额资金使用情况审计

以专项资金为突破口，可建立以资金使用为主线的全过程审计或监督中央有关环境政策措施落实的跟踪审计，在常规性或较多见的财政财务审计与经济责任审计中，也可突出生态文明建设专项资金以及生态相关的大额资金使用的审计重点，深刻揭露骗取套取、截留占用、资产流失、资金使用不充分不及时等问题，关注各被审单位资金管理制度是否健全合理科学富有效益性，提出相应的内部控制建议，以规范资金管理，提高资金绩效，助力生态文明整体建设。

(四)运用后续审计程序督促环境保护问题整改与长效提质

积极提升政府环境审计的质量和层次，与纪检监察机关与组织人事部门一道，大力发挥审计监督职能，逐步建立完整的绩效评估、问题追究、责任审定的工作评价体系，完善相关惩处法规办法，加强后续整改情况的长期关注，在审计机关内部科学划分工作职责，尽可能的建立专项专地专人长效关注机制，隔一定时期轮换。

(五)综合环境审计特点全面统筹，提升审计质量

生态文明建设项目具有专业性强、范围广、覆盖领域大的特点，面对有限的国家审计资源，审计机关可与环境规划部门共同协商研究，一方面统筹兼顾项目连贯性与相关性，促成全国上下一盘棋，规划审计一盘棋的环境审计格局，尤其是近年来的环渤海地区和长江经济带等的区域性生态环境保护审计，更需要两相统筹来理头绪、清格局；另一方面各级审计机关同时锁定各级环境部门的政策动向与审计项目进程，审计机关内部上下信息共享，资源互通，有利于专业技能提升以及统一统筹审计资源，有的放矢。