审计手段在构建“不敢腐、不能腐、不想腐”体制机制中的应用研究

章敏捷

摘 要：为深入学习贯彻中央全面依法治国、全面从严治党和上级全面建设法治企业、推进依法从严治企决策部署，全面落实党风廉政责任制和公司党委加强党风廉政建设工作要求，国网杭州供电公司集体企业积极探索审计监督与纪检监察有机结合路径，创新使用“一审双查”手段，打破政治纪律检查与经济业务审计壁垒，实现监审贯通、有效衔接，构建以“常态监督、问题查纠、整改落实、决策支持、定期汇报”五项工作机制为核心的“三不腐”特色监督体系，做实做细监督职责，推进监督关口前移，实现经济风险预警，灵活运用“四种形态”，为集体企业进一步提升作为主业“第二梯队”和不可或缺战略合作伙伴的各项能力提供坚强政治纪律保障。

关键词：审计;监督;党风廉政建设

一、审计在“三不腐”监督体系建设中的功能定位

十八大以来，党和国家领导人体现出前所未有的反腐败决心和坚定态度，在多次会议中提到“反腐败关系到党和国家生死存亡”，反腐败要“上不封顶”，党中央坚持反腐败“无禁区”“全覆盖”“零容忍”，反腐败的速度、力度、高度前所未有。十九大报告更进一步提出，当前反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。国网杭州供电公司集体企业一贯高度重视党风廉政建设、法治企业建设工作，但随着电力体制改革、输配电成本监审等监管制度加强，大数据、云计算等监管手段加强，瘦身健体、产权混改等改革措施加强，集体企业历史原因形成的老问题尚未彻底解决，新问题又会层出不穷的涌现，深化廉洁风险防控任务仍非常艰巨。在这种形势下，审计作为廉政体系的重要组成部分，需要提高政治站位，找准功能定位，突出工作重点，持续创新发展，切实履行好审计职能。

（一）审计要成为权力运行的监督者、内部控制的评价者、规范管理的推动者、科学发展的促进者

围绕生产经营管理重点、问题多发和重大风险领域，切实加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督评价，改善委托代理中的信息不对称问题，关注“三重一大”决策机制的健全性、决策内容的合法性、决策执行的有效性、决策結果的效益性，坚持把内部审计与促进整改、完善制度、加强干部监督管理结合起来，与预防决策失误、管理失控、行为失范结合起来，加大对领导干部经济决策权、资金使用权、经营管理权等方面的监督力度，促进领导干部廉洁自律和履职尽责，形成风清气正的政治生态。

（二）审计要成为防御风险、揭示问题、预防腐败的“免疫系统”

立足国网杭州供电公司集体企业中心工作，紧扣改革发展新问题、新矛盾和新风险，加强公司重大改革改制措施执行、发展战略任务实现以及重点业务转型升级等方面审计，推动改革落地;加强综合计划和预算执行、人财物关键领域管控、内控和风险管理、会计信息质量等方面审计，促进业务、管理转型升级以及质量效益提升。通过审计，揭示集体企业集团公司及各单位存在的管理漏洞和制度缺陷，预防经营过程中的违规、违纪、违法及道德舞弊等行为。同时对引发和产生这些风险和问题的原因进行深层次分析，提出建设性的、可操作的意见和建议，促进各单位完善机制，规范管理，防范风险，提高“免疫力”，防止各种消极因素、“病毒”入侵集团公司整个系统，侵蚀“健康的肌体”，保证集团公司安全健康发展。

（三）审计要成为企业效益增值、管理提质、服务升级的提供者

随着我国经济步入新常态，国网杭州供电公司集体企业内部审计工作积极主动转型，以审计关怀和审计帮助为出发点、以增值服务为目标，始终寓监督于服务之中、在服务中展现审计魅力，通过服务职能促其监督职能履行到位，切实提升自身增值服务能力。在揭示问题和风险的基础上，深入分析苗头性、倾向性和普遍性问题的成因，发挥审计的专业优势，充分利用审计信息和审计成果，为经营决策和业务管理提供合理化建议，在风险管理、流程再造、内控建设、业绩考核等方面提供支持服务，努力打造发现问题、反映问题、研究问题、解决问题的工作闭环，助力企业提质增效。

二、“三不腐”特色监督体系的建构路径

建立国网杭州供电公司集体企业“三不腐”特色监督体系，关键在于构建加强日常监督、强化服务保障功能的高效工作机制。

（一）建立常态监督机制

1.建立“量身定做”的廉洁风险防控模板

加强对各级单位领导班子成员廉洁自律情况的监督，突出监督党委决策部署落实、作风形象、“小微权力”，抓早抓小抓常，严肃查处变通执行党委决策部署和有令不行、有禁不止问题。每半年度发布廉政风险防控报告。

2.构建基于EAS系统的数字化审计系统

运用互联网技术创新监督模式，持续监测施工类企业资金使用、物资采购、分包结算等重点领域和关键环节，实现审计关口前移，经济安全风险预警。依托EAS企业管理系统，每月发布非现场数字化持续审计报告。

3.任务成果

适合各业态的廉政风险防控模板、廉政风险防控报告模板;基于EAS系统的数字化审计系统、非现场数字化持续审计报告模板。

（二）建立问题查纠机制

发挥监审合一的优势，打破政治、纪律检查与经济业务审计的壁垒，以上级协同监督、经济责任等项目和集体企业依法治企综合检查、重点领域专项审计为载体，创新使用“一审双查”手段，将业务问题当做政治问题看、小微问题当做重大问题看、历史问题当做现实问题看，在三年内完成所属全部（分）子公司、党支部的廉政风险防控情况和依法治企综合检查，避免重复检查和监督盲区，切实增强监督效能。坚持“三个区分开来”，灵活运用“四种形态”，在实践“第一种形态”上下功夫，严惩顶风违纪、社会反响强烈的突出问题。

任务成果为：“一审双查”工作机制;适合各业态的廉政风险防控情况检查方案、检查报告模板;适合各业态的依法治企综合检查方案、检查报告模板。

（三）建立整改落实机制

认真做好巡视巡察、审计检查整改“后半篇文章”，研究设计全口径问题整改台账，动态跟踪整改情况，建立全面问题清单、精准落实清单、明确责任清单。落实各级单位、党组织主体责任，推动以整改为契机、问题为导向，强化举一反三、防微杜渐，完善制度体系、再造管理流程。按照问题整改“四看”原则，加强整改考核评价，强化验收制度执行，按季发布整改情况，督办协同整改重大问题，持续提升党风廉政建设、依法治企水平。

任务成果为：全口径问题整改台账、整改报告模板。

（四）建立决策支持机制

主动调整纪检监察、审计工作思路，推动优化党委会决策的会前审核程序，强化咨询服务保障意识，积极发表专业论证意见，从健全体制机制和完善治理体系的高度，为党委决策提出针对性强、操作性好的意见和建议，创造监督增值效益，推动重大决策部署落地见效，推动党风廉政和法制企业建设，推动堵塞管理漏洞和维护经济安全，保障集体企业改革发展战略目标实现。加大面向基层的监督与服务，实时提供咨询保障，为各级单位参与市场竞争提供有力支撑。

任务成果为：配合修订完成议事规则等制度。

（五）建立定期汇报机制

建立健全纪检监察、审计工作管理制度，固化集体企业集团公司党委、董事会直接领导的纪检监察、审计工作机制，定期召开会议听取工作报告，强化对监督工作规划、风险控制、问题整改等重要事项的组织领导;严格执行纪检监察、审计重大事项报告制度，第一时间向集团公司党委、董事会主要负责人报告。

任务成果为：建立纪检监察、审计工作管理制度;监察审计工作报告模板。

三、“三不腐”特色监督体系的应用分析——基于EAS系统的非现场工程审计

为在“三不腐”特色监督体系建设中更好地履行审计职责，推进审计监督全覆盖，国网杭州供电公司集体企业坚持科技强审理念，以“大数据增值”为目标，围绕工程施工主业，积极探索审计管理、审计模式、审计方式的创新，逐步构建数字化工程审计平台。

（一）以风险为导向构建数字化工程审计平台

国网杭州供电公司集体企业基于工程数据仓库构建数字化工程审计平台，通过平台对接承装、配电、科技、电建、电缆、照明、江东等下属分公司的财务系统和业务系统，按照统一数据格式进行采集和转换，充分运用多维分析、数据挖掘等大数据技术，以风险导向视角对庞大、分散的海量数据，按审计路径进行“再加工”，快速排查锁定审计疑点，探索出一条实时跟踪、联网核查、预警分析、反馈信息、督促整改的业务应用路径，实现工程审计和纪检监督的“关口前移”。

（二）建立审计模型，实现风险预警和问题线索发现自动化

国网杭州供电公司集体企业在构建模型的实践中，遵循“审计案例提炼、数据特征发现、模型建构、异常数据和交易监控”的步骤，基于已有的审计经验，借助计算机语言表达的数学公式和计算方法，还原审计思路，设置业务预警指标和逻辑分析监控模型，通过关联海量数据的分析筛查，实现问题线索发现和风险预警的自动化，用数据说话，及时预警或揭示公司运营管理过程中存在的风险和问题。

基于典型問题挖掘和关键风险预警的需要，国网杭州供电公司集体企业重点从关联交易、招投标、合同管理、工程实施、分包管理、工程结算、成本控制和资金支付八个方面设计了逻辑分析监控模型。一是在关联交易方面，审查是否存在业务承接不规范、承揽业务后违规对外分包的情形。二是在招投标方面，审查是否存在先施工后组织招标、先签订合同后组织招标的情形。三是在合同管理方面，审查是否存在分包合同早于承包合同签署、分包合同金额来源无依据、分包合同金额高于分包预算金额的情形。四是在工程实施方面，审查是否存在未签合同先施工、未签合同先领料的情形。五是在分包管理方面，审查是否存在分包单位与中标单位不一致、项目分包给无资质或资质不满足要求单位的情形。六是在工程结算方面，审查是否存在未及时编制承包结算、未完工先结算、未及时编制分包结算的情形。七是在成本控制方面，审查是否存在承包金额小于分包结算金额的情形。八是在资金支付方面，审查是否存在支付资金与结算金额不一致、分包结算超合同价未签订补充合同的情形。审计监控模型建设是个动态、长期完善的过程，应随着公司业务更新升级及业务流程优化而进行持续完善。

（三）审计流程再造，提升审计工作效率和效果

随着大数据分析能力和风险实时预警能力的显著提升，国网杭州供电公司集体企业建立了对数据模型预警信息快速响应的审计工单核查制度，审计流程包括数据模型提示预警信息、审计人员进行初步风险识别和定位、下发审计核查工单、被审计单位报告核查事项（包括问题产生原因及整改措施等）、审计部门审核被审计单位核查报告、评估被审计单位整改效果、完善制度堵塞漏洞等各环节。同时，配套制定《国网杭州供电公司集体企业审计核查工单管理办法》，进一步明确各环节的责任单位和操作时限，有效地提升风险防范效果和审计效率。

国网杭州供电公司集体企业坚持预警在前、防范为先的监督理念，制定了审计指标定期预警机制，按月发布非现场数字化持续审计报告，持续监测施工类企业资金使用、物资采购、分包结算等重点领域和关键环节，从中排查廉政风险。对不合规的流程及时干预，针对问题突出、趋势劣化的下属单位下达审计核查通知，要求下属单位限期自查和反馈。

紧紧围绕巡视巡察、审计检查发现的问题和提出的意见建议，以主动认领的自觉、知错就改的态度、敢于担当的精神、勇于创新的恒心、驰而不息的韧劲，在“条条要整改、件件有着落、事事有回音”上狠下功夫，确保整改落实工作取得实效。一是确保反馈问题整改到位。通过认真对照检查、深入剖析，明确问题清单，明确责任清单，明确整改时限，明确质量标准，加大工作力度，推进专项整改。二是确保意见建议落地落实。对于反馈意见中提出的意见建议，研究提出具体落实措施，举一反三、纠建并举，着力健全完善各项规章制度，形成科学有效、简便易行、衔接配套的长效工作机制，最大程度减少权力运行风险，降低腐败发生率。图1为审计预警、整改、评价、监督闭环流程图。

四、审计手段在“三不腐”特色监督体系建设中的实践效果与改进建议

（一）实践效果

1.整合审计纪检资源，有效增强反腐合力

一是整合人力资源，实行交叉任职和人员调用，有效弥合了纪检监察和审计部门之间的信息不对称程度，更加方便监审联动。二是整合信息资源，实现信息共享，纪检监察部门提供信访举报信息或执法办案过程中的线索，借助审计力量，以正常的审计项目介入有针对性的审查，切实将审计重点转移到群众反映强烈的重点部门、重点资金使用及其负责人的经济责任等方面，突出“对权力的制约和监督”;审计部门提供审计结果情况，发现涉嫌违法违纪问题线索又反过来移交纪检监察部门，形成问题发现、移送和查处的良性循环。三是整合成果资源，强化责任追究。针对纪检监察和审计监督中发现的在体制机制、内部管理、权力制约与监督等方面的薄弱环节，通过案例剖析报告、监察情况、审计专报等形式，提出健全制度、完善管理、强化监督等建议意见，实现反腐倡廉工作的标本兼治。

图1 审计预警、整改、评价、监督闭环流程图

2.借助数字审计手段，提升风险应对能力

国网杭州供电公司集体企业以风险为导向的数字化工程审计实现了审计与业务系统实时、无缝对接，并在大数据下通过业务建模的方式拓展了海量数据的应用，促进了数据的融合、业务的协同，在审计过程中能够多维度、多视角、多层次的实时还原业务全貌，快速的经济风险预警、直观的数据展现和较强的数据分析能力，不仅实现了对风险的过程化管控和预警，而且防范了违规、违法行为，增强了制度执行力，提升了企业廉政风险应对能力。

3.前移审计监督关口，促进企业降本增效

自项目实施以来，通过有效地利用系统分析、图表展示和预警功能，不仅通过审计工单核查方式及时堵塞漏洞，挽回损失，还有力支撑了集团公司经济责任审计、工程管理专项审计、依法治企专项审计等传统审计项目的实施，发现审计问题线索上百项，为公司减少或挽回超千万元的损失。依靠完善的指標体系、统一的数据口径以及强大的数据分析能力，数据统计时限大幅缩短，数据准确性成倍上升，协调成本和人工成本有效降低，审计工作进度不断加快，频次增多，覆盖拓广，质量提升，管理效益和效率得到了双提升。

（二）改进建议

1.突出建章立制，畅通沟通平台

完善沟通机制，建立“三不腐”监督体系联席会议，充分发挥反腐倡廉各监督主体的智力优势，加强对反腐倡廉建设中的热点、难点、疑点问题的研究;畅通问题发现渠道，掌握经营管理第一线的第一手资料，及时发现重点工程或项目建设中存在的问题。对日常工作中发现的问题，实行专报制度，一事一报，及时报送，联席会议可以根据问题的轻重程度，及时组织相关监督主体加强监督，防止小问题日积月累变成大问题，防范一般问题演变为重大责任事故。

2.扩大覆盖范围，深化服务成效

严格开展廉政监督工作，构建各级单位经济风险、廉政风险防火墙。以依法治企、从严治党永远在路上的意识，持续完善优化“三不腐”监督体系，在深化应用数字化工程审计的基础上，研究扩大基于EAS系统的数字化审计系统覆盖范围，动态提升监督质效。积极总结提炼经验，形成特色理论成果，争取在一年内成为上级集体企业监督工作标杆和监督示范单位。

3.加强队伍建设，打造监督服务铁军

深化转职能、转方式、转作风，以劳模精神和工匠意识提升思想认识，打造一支可以信赖的重要监督力量。为了切实提升实战能力，以业务培训为重要抓手，安排经验丰富的纪检人员和审计业务骨干讲授财务法律知识、问题查处技巧，通过现身说法、以老带新、以案代训、现场练兵等方式，加强业务培训，提高业务素质，着力培育“四项能力”（发现和揭示问题的能力，报告问题和提出建议的能力，综合运用成果和督促整改的能力，学习和工作能力），努力成为廉政监督领域的行家里手。