中国绿色金融激励机制的不足与完善

■文 / 刘涛

近年来随着生态文明写入宪法、环保立法、执法力度日趋严格，作为服务实体经济重要一环的绿色金融也随着绿色经济、绿色产业的发展，市场规模不断扩大。2016年2月，人民银行、财政部、发改委、原环保部、原银监会、证监会、原保监会联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》（银发 〔2016〕228号，以下简称 《指导意见》 ），更是从顶层设计上进一步推动了绿色金融的发展。此后，绿色金融有了实质性的突破，为中国绿色经济发展、绿色产业转型提供重要的资金支持。然而，在绿色金融看似火热、创新不断的背后，绿色金融产品可复制性较弱、绿色金融规模占比较低等问题也逐渐显现。绿色金融制度在激励支持方面的不足已经成为制约绿色金融可持续发展的主要因素。

一、绿色金融激励机制的重要意义

金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职。面对绿色产业这类风险较大、市场规模较小且不稳定的实体经济，绿色金融需要外部激励机制推动其实现规模化、持续化发展。

（一）绿色产业本身技术和运营模式较为复杂

以绿色金融最具特色的合同能源管理融资业务为例，中国合同能源管理模式是在2010年步入规模化推广阶段，但推行至今合同能源管理融资业务规模却在不断缩小。这主要是因为合同能源管理融资业务的还款来源取决于融资人（即节能服务公司）技术和管理能力能否实现预计的节能量以及用能单位支付节能费用的意愿和能力。一方面，由于合同能源管理项目涉及行业较多、节能技术复杂、节能服务的公司技术水平参差不齐，金融机构主要依赖第三方专业机构的评估意见来了解项目技术风险，而大多金融机构一般都遵循“看不懂的不做”原则，难以“看懂”的合同能源管理项目很难获得金融机构的支持。另一方面，这项业务还款来源也依赖用能单位节能费用的支付情况。这意味着金融机构需要同时评估融资人和用能单位的信用风险，导致业务成本增加。特别是近年中国经济进入新常态，许多能耗高的企业因经营不佳导致节能需求大幅下降或无力向节能服务公司支付节能费用，从而加大了这类融资业务的信用风险。

（二）政策依赖性较强的绿色产业市场需求不够稳定

由于生态环境问题的外部性特质，绿色产业的政策依赖性很强，其产生与发展主要来自政策立法（如环保、新能源等方面）的驱动或压力。近年来，中国环保政策立法不断更新完善，《中华人民共和国环境保护法》以及《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》等单行法的修订和出台，“按日计罚”“查封扣押”“限产停产”以及“环责入刑”等责任机制的建立和完善，虽然在一定程度上激发了环保产业市场活力，但由于长期以来环保政策立法的缺失、环保违法惩罚力度较弱、“运动式”和“选择式”执法等因素，中国环保产业市场仍面临需求不稳定、市场规模较小等问题。

（三）绿色产业的盈利能力受激励政策影响较大

由于绿色产业技术复杂、先期投入较大、风险较高等原因，国家对绿色产业出台了一系列的激励优惠政策，促进绿色产业发展。然而，绿色产业相关激励政策却存在着落实不到位、稳定性差等问题。以新能源汽车补贴政策为例，2018年财政部、工信部、科技部、发改委等四部门联合印发《关于调整完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建 〔2018〕18号）提高技术门槛要求，取消了续航里程150公里以下的新能源汽车补贴。同年，发改委、财政部和国家能源局联合印发 《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（发改能源 〔2018〕823号），明确暂不安排2018年普通光伏电站建设规模、进一步降低光伏发电的补贴强度。激励政策的改变对新能源行业的影响立竿见影，从相关企业2018年半年报来看，新能源汽车产业盈利能力下降，光伏发电项目补贴减少、甚至无法获得补贴，新建项目骤减，进而影响到动力电池、光伏设备等产业链条的其他行业。相关税收补贴优惠政策的落实情况和稳定性会直接影响企业的盈利能力和还款能力，从而加大了绿色金融业务风险。

可见，绿色产业在技术、运营、市场需求以及盈利能力等方面都较传统行业风险更高，导致目前金融机构开展绿色金融的风险和成本较大。若无外部政策利益激励、风险补偿，仅仅依赖作为市场主体的金融机构自发自觉地开展绿色金融，绿色金融业务恐难以为继。

二、中国绿色金融激励机制的问题分析

中国目前绿色金融相关政策一般都会提出财政贴息、再贷款、专业化担保和增信机制、政府参与设立绿色发展基金、提高审批、备案效率等激励机制。然而绿色金融激励政策在实践中并未充分发挥其应有的作用，究其原因，主要有以下三方面：

（一）绿色金融激励机制未能进行差异化设置

纵观中央和地方的绿色金融激励政策，大都不做区分地将绿色审批通道、财政贴息、再贷款、担保增信、绿色基金等措施统统纳入绿色金融激励机制，并未考虑银行机构、信托机构、租赁基金等不同类型金融机构在针对不同绿色金融产业和项目时所面临的不同程度的风险和成本，从而进行差异化、区别化地设计。如此，有限的财政资源犹如“撒胡椒面”，激励效果大打折扣，难以真正起到撬动社会资本投资绿色产业的政策目的。

（二）绿色金融政策的激励对象偏离金融机构本身

当前绿色金融政策的激励对象更偏重“缺资金”“融资难”的实体企业，而非“荷包满满”的金融机构。实践中财政资金大多以奖励、补贴等形式对绿色产业中的企业或项目进行支持，较少涉及投融资领域；即使涉及绿色融资行为，以财政贴息为例，财政资金一般会直接支付给融资人而非金融机构。这种将贴息资金直接支付给融资人的做法可能会加剧绿色金融供给与需求之间的矛盾。由于当前绿色产业投融资的主要问题是资金供给不足，需要发挥财政贴息的“杠杆作用”，引导资金投向绿色产业。而将贴息资金直接拨付给融资人更易刺激绿色融资需求的增加，而对作为资金供给方的金融机构吸引力不大。同时，先贷款后申请贴息会导致融资人获得贴息资金存在较大的不确定性。融资人需在获得绿色融资之后再向财政部门申请贴息，如此可能会因企业或项目不符合贴息条件，或不同地方的政府部门对政策标准的理解不一，导致企业未能获得贴息资金支持，此时企业不得不承担较高的融资成本。

（三）绿色金融激励机制可操作性有待提升

绿色产业/项目相关标准是激励机制开展的前提条件。中国绿色产业/项目标准主要由原银监会印发的《关于报送绿色信贷统计表的通知》（银监办发〔2013〕185号）和绿色金融专业委员会编制的《绿色债券支持项目目录（2015年版）》 组成。由于相关标准主要偏重对绿色产业/项目的定性描述，缺少定量数据。激励政策的落地几乎完全取决于政府工作人员对绿色项目标准的理解，扩大了政策执行者自由裁量的权利。如此，不仅难以避免执行者个体理解的差异，还有可能导致政策执行松紧不一、有失公平，而惮于承担责任的执行者很可能消极不作为，政策优惠难以落到实处。

三、中国绿色金融激励机制的完善建议

中国绿色金融制度是绿色金融发展的重要保障和支撑，其中激励政策是推动绿色金融可持续发展、解决绿色金融实践问题的重要措施。

（一）以金融机构为中心，设计多元化、差异化的激励机制

绿色金融激励机制的重点应当是围绕金融机构的需求，通过激励机制增加绿色金融供给。金融机构开展绿色金融业务时需求是不同的，如对于银行机构，获得担保增信、减少风险资产占用等是其最为需要的；对于绿色债券投资人，降低投资成本、信息披露公开透明是其较为关注的；对于股权投资机构，被投资标的的上市审批速度和监管态度是影响其投资退出和盈利水平的关键。面对有着不同需求的金融机构，绿色金融制度的激励应当也是多元化、差异化的，例如对于绿色信贷和绿色债券这类债权类产品，可采用财政贴息的方式降低企业融资成本，对银行机构，可采用加强增信担保、直接给予财政贴息、降低风险资产占用等激励政策，对于股权投资机构，可开辟上市审批绿色通道等措施。如此，方能让有限的资源发挥最大的功效。

（二）充分考虑地方特点和需求，制定具有地方特色的激励机制

地方政府应根据当地的资源禀赋、产业结构、财政实力等因素，明确需要鼓励发展的产业、企业及项目，并在此基础上制定相应的激励制度，从而将有限的资源支持最符合当地产业结构升级、最需要相应激励措施的绿色项目发展。例如，东南沿海地区所要支持的绿色产业和项目可能与西北地区的有所不同；又如在信贷等传统金融产品较为成熟、占比较大的地区可能更希望发展绿色债券、绿色基金等直接投融资工具来满足当地金融需求，则可将绿色债券、绿色基金等产品和机构作为政策激励的重点；再如林业资源丰富的地区可将加大完善林权抵质押融资、林业碳汇机制等政策制度。

（三）完善细化绿色产业/项目标准制度，加强基层金融监管能力培养

绿色产业/项目标准是绿色金融制度获得有效落地的前提和基础，应在现有标准的基础上，进一步细化、定量化绿色产业/项目标准，提高其可操作性。与此同时，由于绿色产业项目的技术、运营方式等方面较为复杂，对政策执行人员来说需要较强的专业能力，对此建议应加强绿色金融培训，培养和引进相关专业人才，必要时可借助第三方专业力量，推动绿色金融相关政策的有效落实。