立案登记制与诉权滥用的张力及其消解

西北政法大学法律硕士教育学院 魏宝红

1 立案登记制的背景

1.1 立案登记制概述

2015年5月1 日起施行的《行政诉讼法》对原来关于立案程序的条文进行了修改，由原来的立案审查制改为现在的立案登记制。该规定指出：人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。这要求人民法院对依法应该受理的案件应当做到有案必立、有诉必理，维护当事人的合法权益，充分保障当事人的诉权，同时也贯彻了司法便民的基本理念。

1.2 立案登记制的背景

在2015年5月1日以前，我国所有的诉讼程序都是立案审查制。即当事人向法院提起诉讼时，法院不仅对立案的材料进行形式审查，还要对诉讼要件进行实质审查。而立案登记制规定立案庭人员只对形式要件进行审查，不需要进行实体审查，只要当事人符合起诉的条件，法院就予以立案。

由立案审查制转变为立案登记制的原因如下：

（1）“立案难”问题一直困扰着司法程序的进行。

（2）法院的“瞻前顾后”导致大量的原本符合立案条件的案件难以走进司法程序。

1.3 行政诉讼立案登记制的特有意涵

行政诉讼是指行政相对人认为行政机关做出的行政行为侵犯其合法权益而提起诉讼的活动。作为典型的“民告官”行为，二者在诉讼活动中的地位并不平等。国家为了进一步约束政府的行政行为和权力滥用，维护公民的基本权益，将立案审查制修改为立案登记制，这不仅保护了当事人的诉权，对行政诉讼的活动也有重大意义。

1.3.1 充分保障行政相对人的诉权

修改为立案登记制后，法院的立案庭只需对形式要件进行审查，只要符合相关的规定，就可以对其立案。既提高了行政诉讼立案的效率，也充分保障了行政相对人的诉权，避免了公民和行政机关直接发生冲突。

1.3.2 强化法院在国家治理中的作用

在立案审查制改为立案登记制以来，越来越多的案件进入了司法程序，强化了法院解决纠纷的基本功能。

1.3.3 在源头上避免了行政机关直接插手行政案件的立案工作

立案登记制只要形式要件符合，法院不得不立案。如果对符合要求的案件不予立案，当事人还可以向上级法院投诉，这样使得行政机关无法阻碍法院的立案工作，同时上级法院也对基层法院的立案工作进行监督，保障司法程序的顺利开展。

1.3.4 加强了法院对行政机关行政行为的监督

行政机关所做出的具体行政行为一旦触犯了行政相对人的合法权益，行政相对人就可以到法院起诉，法院受理后会对行政机关所做的行政行为是否合法进行相应的审查。这在一定程度上对行政机关起到了监督的作用，让行政机关在阳光下办事。

2 立案登记制与诉权滥用的张力

2.1 案多人少，导致司法效率下降

自立案登记制实施以来，立案数量急剧上升，行政诉讼最为明显。然而在当事人行使诉权的过程中给法院的工作带来了不小的挑战，尤其是还有许多滥诉的现象。案件大量涌入法院立案庭，“案多人少”的矛盾最为突出，导致司法效率低下。

2.2 立案庭和审判庭的职能混乱危机程序运行

在立案登记制的实施下，立案庭只对形式要件审查，原本要实体审查的工作流向了审判庭，审判人员不仅要对当事人的主体资格进行审查，还要核对信息，有很多案件的当事人无法提供被告的电话，或接到电话不来应诉，送达地址不明确，承办法官不得不抽出大量的时间和精力前去送达。长期以往法官必然不能承受其重，这也是出现法官辞官“热潮”的原因之一。还有大量的滥用诉权的案件，由于其符合起诉的形式要件，立案庭人员不得不登记立案。

2.3 司法公信力下降

大家都知道，案件的审理需要一定的周期，以保证案件的审判质量，提高司法正义。但在越来越多的案件堆积下，法官根本没有足够的时间去审理案件。这样在案件的审判过程中极可能因为时间不够有些事实还没有调查清楚就匆忙下了判决或裁定。在这种情况下，很难保证案件的处理质量能够达标，难免损害司法权威。

2.4 司法资源遭到严重浪费

立案登记制为当事人开启了“方便之门”的同时也使得滥用诉权的行为猖獗。法院在处理诉权滥用的案件一般是采取不予受理或驳回起诉，而不予受理和驳回起诉是不收取案件费用的，因此滥用诉权行为人以不用承担财产损失的风险为由浪费司法资源也是我国立案登记制所存在的缺陷。

3 立案登记制的改革途径

3.1 立案登记制之配套措施的建设

大量诉权滥用行为进入司法程序严重浪费司法资源，因此，为了保障司法资源的有效利用，必须为司法机关设置过滤案件的制度。因此，在立案登记制度下进一步地审查制度是非常有必要的。

3.2 加大行政案件审判队伍的建设，提高总体业务水平

多年以来，我国各级法院的行政案件占法院受理的某一类案件的少数，以至于法院行政庭的审判人员所占法官的数量比例也总体偏少，有的基层法院甚至连一个完整的行政审判合议庭也没有。为了适应立案登记制改革的需要，必须加强行政审判队伍的建设，提高行政审判人员的职业素质。

3.3 强化法官在立案阶段的释明权

由于我国公民法律意识淡薄，在很多情况下不知道该如何合理行使自己的诉权，甚至滥用诉权已经影响司法程序的运转却全然不知。因此，法官在法律允许的范围内以告知、解释、提醒等善意的方式帮助当事人完成诉讼是很有必要的。

3.4 建立多元化的社会调解机制，防止诉权滥用

法院在发挥审判职能的同时，要进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化社会解决机制。首先，注重社会的参与，充分发挥当事人和解、人民调解、行业调解、民间仲裁的积极作用。这不仅增加了纠纷解决方式，使诉讼方式减少了压力，同时弥补了诉讼的不足。其次是积极发展法律服务业，包括律师业务和法律援助在内的法律服务业是推进司法改革中不可替代的力量。因此，人民法院要强化与律师协会等社会组织的沟通与协调，充分发挥律师作为社会法治工作队伍重要组成部分的积极作用。当处理合法但不合理的纠纷时，诉讼的方式显得冷酷无情，但法律服务业可以利用其灵活性和自主性，有效地实现了情理和法理的统一。同时减轻了当事人的负担，减少纠纷解决的成本。所以对于行政案件，我国应尽快建立多元化的纠纷解决机制，在维护当事人合法权益的同时，防止滥用诉权的发生。

3.5 建立对滥诉行为的规制机制

鉴于诉权滥用行为对我国司法程序造成的严重影响，建立必要的防范措施是非常有必要的。应从以下方面进行：在相关法律中明确界定滥诉、建立公民诚信信用划分等级、建立侵权损害赔偿制度、完善立案登记黑名单、设立滥诉的诉讼费用和律师费用的分担制度、完善政府信息公开制度。