加强党内法规制度实施的风险防控机制建设

韩 强，帕丽坦穆·沙迪克

（北京联合大学 马克思主义学院，北京 100101）

风险是可能发生的与主观目的不一致甚至相反的结果。做任何事情都会有风险，风险总是存在的，不能够被完全消灭，但是，管理者可以通过采取各种措施和方法，消除或减少风险发生的各种可能性，或减少风险发生时造成的损失，这就是对风险的防控。突如其来的新冠肺炎疫情给我们上了一堂风险课，告诉我们风险的突发性、严峻性，以及防范风险的紧迫性。完善党内法规制度体系，实现依规治党是一个系统工程，也是一项重大任务，同样存在许多风险，其中党内法规制度建设的目标是否科学、党内法规制度制定得是否严谨、实施得是否到位、成效是否有偏误等，都存在发生目标偏离甚至重大失误的风险。只有在党内法规制度实施中强化风险意识，做到依规行事，有效防范和控制风险，党内法规制度建设才能真正实现预期的目标。正如习近平总书记强调的，要把党内存在的突出矛盾和问题解决好，要有效化解党面临的重大挑战和危险，很重要的一条就是要完善规范、健全制度，扎紧制度的笼子。

一、加强党内法规制度实施风险防控的必要性和紧迫性

加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。在这一过程中，必须在治国理政和管党治党中把风险控制在最低限度，以稳定求得发展，在风险日益加剧的复杂内外部形势面前，这一点显得尤为重要。

（一）防范国家治理风险的形势日益严峻

随着生产力的不断发展和社会的不断进步，社会分工越来越细致、越来越专业化，社会越来越复杂，同时科技创新速度加快，新技术的运用越来越广泛，影响也日益深远，还有经济全球化、突发危机等各种因素的不断变幻，给国家和社会治理带来了新的考验。从世界的角度看，人类面临的突发危机越来越频繁，自然灾害加剧，生态环境恶化，像新冠肺炎疫情的全球暴发就具有典型性。在各种危机面前，国际关系也面临新的不确定性，民族主义上升造成了更多的国际矛盾和冲突，对全球政治生态、经济交往和人类命运共同体都形成新的挑战。而我国由于日益接近世界舞台的中央，必然遭受各种力量的遏制和影响。从国内看，由于改革进入攻坚阶段，发展进入关键时期，必然遇到更多新的矛盾和问题，而改革发展中积累的社会矛盾也会进一步激化，同时国际环境的复杂化也会在国内反映出来，使面临的风险加大。可以说，目前我国面临的风险比其他任何时期都要突出。正是基于对风险的清醒认识，防范风险正提上国家治理的议事日程。2018 年1 月，习近平总书记在新进中央委员会的委员、候补委员和省部级主要领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神研讨班上发表重要讲话，强调我国正处于一个大有可为的历史机遇期，发展形势总的是好的，但前进道路不可能一帆风顺，越是取得成绩的时候越是要有如履薄冰的谨慎，越是要有居安思危的忧患，绝不能犯战略性、颠覆性错误。面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战[1]。在2019年1月召开的省部级主要领导干部“坚持底线思维着力防范化解重大风险”专题研讨班开班式上，习近平总书记在讲话中进一步就防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险作出深刻分析，提出明确要求，继而强调，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件。习近平总书记两次就防范风险在年初作出重要部署，表明了防范化解风险已成为全党的重要任务。党的十九届四中全会决定也强调，要完善社会治安防控体系，提高预测预警预防各类风险能力；完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系；坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一。以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，健全国家安全体系，增强国家安全能力[3]。所有这些均表明，增强忧患意识和底线思维、防范化解风险、保障国家和社会安全是全党面临的重大课题。

（二）切实防范风险已成为管党治党的重要任务

办好中国的事情，关键在党，关键在坚持党的领导。要有效防范各种风险，根本在于不断提高党的执政能力和领导水平。党的领导是全面领导，但更重要的体现为制定路线方针政策，做出重大决策，依法定程序任免重要干部，体现在民主执政、科学执政、依法执政。其中，为保证党更好地担负实现中华民族伟大复兴的历史重任，必须在实现“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局中不断推进全面从严治党。全面从严治党是我们党保持先进性和纯洁性、巩固长期执政地位、化解各种执政风险的关键一招，管党治党取得成功，自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力不断增强，我们党就能够经受“四大考验”、克服“四种危险”，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。从目前情况看，党的建设面临的重大风险集中体现为执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验和精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险这八个方面，克服“四大考验”“四种危险”是对全面从严治党的重大考验，也是对能否化解各种风险的重大考验。从党的建设的高度清醒认识、深刻分析、正确应对这些考验和危险，是全党目前重要而又紧迫的任务。抗击新冠肺炎疫情的斗争取得阶段性胜利，既表明我们对风险始终保持着清醒认识，也表明我们防控化解风险能力的切实提高。

（三）党内法规制度实施中的风险问题日益突出

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，法度必成体系。健全完善党内法规制度体系，实现依规治党是全面从严治党的必然选择，也是化解管党治党风险的必由之路。制度的生命在于执行，党内法规制度必须得到充分的实施，才能真正发挥作用，正因为如此，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）特别要求各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。要求健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。通过近年加快构建比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党内法规制度体系已基本成型，党依据党内法规制度管党治党的能力和水平有了显著提高。但现实地看，党内法规制度实施中存在的问题仍然比较多，如通过出台党内法规制定的两个五年规划，党内法规制度的顶层设计有所加强，但是许多具体的党内法规制度仍然存在交叉重叠现象，给实施造成困难；党内法规制度存在自上而下层层加码的现象，造成一些规定严格有余、激励不足，一些地方的做法有违党内法规制度建设的初衷；在执行中存在“上热中温下冷”，先紧后松、上紧下松、外紧内松等现象，机械执行、选择执行、烦琐执行、变通执行问题都不少[4]；一些党员领导干部党规意识淡薄，执规能力不强，对出台的党内法规不学不懂不了解，没有真正把制度要求落实到位；党内法规与国家法律衔接协调问题突出。诸如此类的问题，都使党内法规制度的实施问题进一步提上日程。这些问题不解决，党内法规制度实施中就会出现各种风险，甚至有可能给党的建设与中国特色社会主义事业造成极大的危害。

二、党内法规制度实施中的风险分析

党内法规制度实施中的风险并非仅仅局限于实施本身，而是涉及制定、实施、反馈各个环节，因为实施是党内法规制度付诸实践的过程，而这一过程与党内法规制度本身的科学性、规范性，与实施的主体、客体和环境等都有着密切的联系。因此，我们在思考党内法规制度实施的风险时，也要有更宽广的视野，重点要关注如下几个方面的风险问题。

（一）“钱穆制度陷阱”风险

钱穆是中国现代著名历史学家、思想家、教育家，他在分析中国历史时曾指出了一个明显现象，即在中国政治制度的历史发展中，往往是一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它，相沿日久，制度一天天地繁密化，于是有些就变成了病上加病。越来越繁密的制度积累，往往造成前后矛盾。这样，制度越繁密越容易产生歧义，越容易出漏洞，而执行新制度的人往往在分歧争执中不敌固守旧制度的人，因而制度越来越失去效率。人们把钱穆揭示的这一现象称作“钱穆制度陷阱”。这一规律告诉我们，有效的制度不会是一个单项的制度，而应是一个制度体系。但这个制度体系不是以制度的多少为标准的，不是越多越好，而是在于管不管用。因此，制定制度要切中问题要害，建立真正管用的制度框架。对此，习近平总书记也多次强调，制度不在多，而在于精，在于务实管用[5]。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》也强调，党内法规制度“要于法周延、于事有效、务实管用、简便易行”[6]。但是，在党内法规制度建设中，在效力位阶上下位对上位制度的简单沿袭已成为普遍现象，一些下级党组织照抄照搬上级党组织的党内法规制度规定，造成党内法规制度叠梁架屋，但实际效能却并不明显。此外，制定多部同类党内法规制度的情况也较明显。比如，随着2019年年底中共中央政治局会议连续修订并发布《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》和《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》，现行有效的党的基层组织工作条例已达到4部，另外2部分别是1996年制定、2010年修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，1999 年制定、2018 年修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》。此外，1986年制定的《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》也未随着《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》的出台而宣告废止[7]。如此之多的基层组织工作条例完全可以整合为一部通行的基层组织工作条例，把重复内容进行合并，这样既简单明确，也便于执行。类似的情况在党内法规制度中并不鲜见，影响了党内法规制度建设的效能，当然也蕴含着风险。

（二）党内法规制度理想化风险

在党内法规制度建设中，造成实施风险加剧的一个重要方面是极化思维，这是一种过于理想化的思维，就是认为党内法规越多越好、越细越好、越严越好，似乎不如此就显示不出党内法规制度的先进本性。从目前的党内法规制度看，数量上已极为庞大，不仅有全党性的党内法规制度，还有全党性和地方党组织制定的大量规范性文件，而且各个基层党组织往往也制定有自己的各种制度。虽然制度建设仍有一些空白之处，如党的十九届四中全会《决定》进行的制度设计还有许多有待落实，但总体上党内法规制度已呈现出数量比较庞杂、体系相对统一的特征。从党内法规制度的规定看，中央层面的党内法规已愈加细致具体，特别是纪律处分条例、问责条例等规定日益明确，而地方和基层党组织通过出台细化规定和进行所谓“层层加码”，已到了规定非常细致严密的程度。必须看到，党内法规制度从本质上属于党内规矩，也可以说是一般意义上的党纪。党纪严于国法，这是全党的共识，也是从党纪的特殊性和党员的先进属性来讲的，但是如果就此理解为党内法规制度可以无限制地拔高到难以企及的程度，那就大错特错了。实际上，党内法规制度虽然有其特殊性，但也和一般意义上的制度设计有相通之处，就是基于人性的“经济人”假设，认为每一个人都有趋利避害的本性，因此需要制定制度来惩恶扬善，避免私欲私利对公共利益的侵害。对于党内法规制度来说也是如此，要通过严格规定、严格要求、严格惩处，切实规范党内权力运行和党内政治生活，弘扬党的优良传统和作风，激励党员干部永葆共产党人的先进本色，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，真正为党和人民的事业呕心沥血、增光添彩，而绝不能起到相反的作用。

（三）领导干部不作为风险

党内法规制度的本质是在规范的基础上达到约束和激励的目的，如果只有约束缺乏激励，必然会使制度的制定者倾向于只注重规定的细致严格和查处的严厉严苛，产生多做多错、少做少错、不做不错的结果，从而导致领导干部不作为、少作为、慢作为，以避免因不当作为受到惩处。如果只有激励而缺乏约束，那就容易出现各行其是、权钱交易、腐败盛行。因此，党内法规制度必须明确目标，避免导致领导干部不作为情况的发生。当然，一些领导干部不作为的原因是多方面的，党内法规制度规定的日趋严格只是一个方面，但是，忽视这种相关性也是不对的，毕竟这是很多不作为干部的普遍借口。从目前情况看，近年，领导干部不作为的现象有加重趋势，一些领导干部不深入基层、不实事求是，工作中满足于听汇报、看总结，习惯于以会议贯彻会议、以文件落实文件，他们处世圆滑、八面玲珑、不讲原则、明哲保身，遇事一推二拖、欺下瞒上、不愿担当，热衷于搞所谓的“表面工程”“政绩工程”，这样的干部显然属于为官不为之列。解决干部为官不为问题，需要真正搞清楚不敢为、不想为、不能为的原因，特别要在制度上树立正确导向，为有为者撑腰，同时要健全完善激励机制和容错纠错机制，不能因为干部一时出现问题就一棍子打死。有些地方发出对“李云龙式”干部的呼唤，但是，这种干部从来都是存在的，关键是能否用制度保证使用他们，出了问题又能够宽容和保护他们。如果做到了这些，“李云龙式”干部肯定会不断涌现出来，不敢担当作为的干部也会越来越少。

（四）依规“违规”风险

党内法规制度设立的目的是保证党内权力运行和政治生活的稳定有序，避免受到个人因素的影响，特别是避免被个别人所左右。原则上，只要党内法规制度被公开公平公正地实施，就可以避免出现违反党内法规制度的情形。但是，事情往往是复杂的。一方面，党内法规制度存在一个规定和事实相符合的问题，而这种判断源于对党内法规制度的深刻理解和对事实的客观把握，当在这两方面或某一方面出现欠缺的时候，制度实施的走样变形就不可避免；另一方面，党内法规制度又是靠人来实现的，实施主体的政治素质、道德水准、文化水平和法治意识与能力等往往决定着实施的质量和成效。因此，在如此多的因素影响之下，党内法规制度在实施中有时就会出现认真实施但结果却南辕北辙的现象，当然也存在更严重的公然依规“违规”或者依规谋私的问题。比如，民主集中制是党的根本组织原则和组织制度，也是党的集体领导的基本遵循，但是，有的主要领导为了自己的目的甚至是私利，在党委全委会或常委会决策时，通过预先沟通、主动发言定调、培植个人势力、打压不同意见等方式，使会议完全按照自己的意志作出决策。从表面看，会议决策的程序应有尽有、健全完备，完全符合党内法规制度的相关规定，但实际上却是认认真真走过场，明明白白搞形式，那些匪夷所思、侵害人民利益的决策都是这样出笼的，诸如任人唯亲的干部选拔、“一刀切”的强制拆迁、不公正的司法判决、化公为私的项目审批等。如果一些党组织的领导人总是这样理解和运用党内法规制度，其危害是极其惊人的，不仅使党内法规制度的严肃性公正性荡然无存，而且会败坏党内和社会政治生态，助长歪风邪气，从查处的多数大案要案中我们都不难看到这类现象的影子。除他们考虑更多的是个人或小集体的政治得失，没有把人民的利益、把讲政治放在首要位置上之外，根源就在于他们没有把党内法规制度当成带电的高压线，而是当成了回避责任的工具。这种公然的依规“违规”正是地方治理的巨大隐患，也是地方党组织执政能力的突出缺陷。

（五）监督权失衡风险

权力必须分开并有所制衡，才能保证权力被正当行使，因为绝对的权力必然导致绝对的腐败。我们虽然不会照搬西方的三权分立制度，但是分权制衡的理念值得借鉴。我们在党内权力运行中，也特别注重决策、执行和监督权的分设和制衡。在党内法规制度体系建设中，也把监督保障作为其中的重要组成部分，并出台了相当多的法规制度，同时也强化了纪律监督的权威。可以说，各级纪委作为党内监督执纪的机关，在保障党内法规制度实施中负有重大责任，在反腐败斗争中发挥了突出作用，使这一斗争取得了压倒性优势。但是，在反腐败斗争中，一些纪委在监督执纪中也出现了一些随意执纪、超越权限、违反规定甚至以权谋私的问题，纪委系统落马干部也为数不少，其中以监督执纪权营私舞弊具有普遍性和代表性。特别要看到，出于行使监督权和进行反腐败斗争的需要，纪委实行的是双重领导体制，在权力配置上要高于同级党政机关，而且与监察权合并后其权威性进一步增强。面对这样的局面，如何既充分保证纪委的监督职能，同时又使其职能行使不至于打破地方的权力平衡，由此预防监督权的失衡是一个非常重要而又敏感的问题，需要我们高度重视，从党内法规制定和实施的角度加以规范和防范。

当然，党内法规实施的环节很多，因此出现风险的概率也越来越大，加强对风险的防控不仅是各级党委、纪委应该考虑的问题，更是党内法规制度在制定和实施中应该进行考量的。

三、防控党内法规制度实施风险的对策

有效防控党内法规制度实施的风险，必须有系统思维，要着眼于党内法规制度制定和实施的各个环节，因为两者是紧密联系在一起的。

（一）加强党内法规制度的顶层设计

科学的顶层设计是有效实施的前提。在加强顶层设计方面，我们党也做了大量工作，习近平总书记多次发表重要讲话，提出了明确思路和要求；2016 年召开的全国党内法规工作会议，制定了《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》（2016年12 月13 日），明确了总体要求、总体目标和工作重点；两次修订《中国共产党党内法规制定条例》，规定了党内法规的基本概念、类型、定位，党内法规制定工作应当遵循的基本原则、权限和程序等；先后出台了两个党内法规制定五年规划，特别是《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，着眼于到建党100 周年时形成比较完善的党内法规制度体系，对今后5 年党内法规制度建设进行顶层设计，提出了指导思想、目标要求、重点项目和落实要求，对推进新时代党内法规制度建设具有重大指导意义[8]。应该说，在进行顶层设计方面我们非常重视，取得的成绩巨大，但是问题仍然存在，有的还比较突出。比如，从党内法规制度“1+4”体系看，党的领导方面的党内法规制度相对薄弱，关于党的领导的几部重要党内法规多是2019年集中出台的[9]；从七类党内法规看，对党内规则的建设重视不够，甚至调低了它的地位[10]；从党内法规制度制定和实施的平衡上，存在重制定轻执行的问题，在保障执行上力度不够，办法也不够得力；从党内法规制度的配套上，还缺乏具体的实施细则和可操作的规定，导致实施遇到许多困难；在党内法规制度的发展上，还缺乏集约化思维，归并整合不够。这些都极大地制约着党内法规的实施及成效，要解决这些问题，同样也要从顶层设计的高度进行新的谋划，从注重具体的党内法规制度，过渡到更多地思考党内法规制度的整体结构、层次结构及其相互关系的优化上来。

（二）加强党的领导，提高党组织和领导干部依规依法办事的能力

党内法规制度的实施取决于各级党组织和广大党员领导干部，他们能否严格执行、模范遵守党内法规制度更具有决定意义。目前党内法规制度实施中存在的问题，许多与各级党组织和广大党员领导干部缺乏依规办事的意识和能力有着直接关系。在很多情况下，党组织和领导干部并非不了解党内法规制度，而是没有站在全面从严治党和依法治国的高度看待党内法规制度，认为党内法规是软法，只要不违反国家法律，不犯政治错误，就不是什么大问题。在这种认识支配下，一些组织和干部对党内法规制度缺乏敬畏，表面上说依规办事，实际上经常开后门走偏门，把党纪抛到脑后，甚至还振振有词，受到查处则鸣冤叫屈。还有一种认识就是把党内法规制度看得高于国家法律法规，执迷于手中的权力，在“党大还是法大”的伪命题里难以自拔。这两种错误意识危害甚大，在此意识支配下难以形成正确的依规办事能力，取而代之的只能是本位主义、实用主义的滋长，法治意识、法治能力的缺失。2019 年查处的云南孙小果案涉及的众多的司法系统党政干部，有的还是厅级领导，甚至是以集体决策的方式为其开脱。这些充分表明提高领导干部依规依法办事的能力极为必要和紧迫。党的十九届四中全会决定要求把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务，通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，提高推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局等各项工作能力和水平。同时还要求坚持党管干部原则，落实好干部标准，树立正确用人导向，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。只有切实提高领导干部的依规办事能力，才能化解各种风险，增强党内法规制度实施的确定性，促进国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。

（三）建立党内法规制度的自我实施机制

徒法不足以自行。党内法规制度的实施需要加强领导，建立保障监督机制，这是我们形成的传统认识。所以每逢重要党内法规制度制定出台，我们总要大张旗鼓地宣传，组织学习教育，也会在发布的通知中一如既往地提出加强领导和保障的要求。但是，从制度实施的情况来看，它本身实施得好坏，往往受到制度合法性强弱、制度思维是否养成、制度环境能否优化等条件的制约。如果相关因素是积极正向的，那么制度可以建立起自我实施的机制，不需要外力的干预，使制度得到遵从。从党内法规制度的实施来看，我们也要朝着这样的方向努力[11]。目前，党内法规制度数量日益庞杂，如果让党员干部都逐一去学习并参与实施，将会付出极大的代价，也是不现实的。因此，要着眼于建立自我实施机制，强化党内法规制度的合法性，使每一个党内法规制度都源于科学的设计和强烈的现实需要，符合党内法规制度的价值目标和功能定位，同时又得到恰如其分的规范严谨表达，还要增强全党的制度意识和思维。按照制度学派代表人物道格拉斯（Marry Douglas）的观点，制度塑造了人们的思维，党内法规制度要着眼于塑造全党的制度意识和思维，引导形成遵守制度的思维习惯和行为自觉。当然，也要优化党内法规制度实施的党内外环境，形成主体与环境的高度统一，最终使党内法规制度成为党员干部普遍认同和遵守的得到社会高度认可的约定俗成的规则，在协调规范党内各主体关系和行为中真正发挥作用。如果我们最终建立起党内法规制度的自我实施机制，不仅党内法规制度实施的成本会降低，而且成效也会更为显著。

（四）强化党内法规制度实施的问责保障

动员千遍不如问责一次。问责是促进和保证制度实施的最有效手段，任何制度的实施如果没有问责来配套就会成为一句空话。同样，如果问责只是出台一个制度而没有实际行动，也会成为一句口号。在党内法规制度实施中，必须用强有力的问责制度作保障，而且问责制度必须得到真正实施，不能动辄高高举起，轻轻落下，搞下不为例。2019年9月，在对2016 年7 月中共中央印发的《中国共产党问责条例》进行修订的基础上，中共中央印发了新的《中国共产党问责条例》，要求各级党委（党组）要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，担负起全面从严治党的政治责任，坚持有权必有责、有责要担当、失责必追究，把制度的刚性立起来[12]。修订《中国共产党问责条例》，体现了中央对问责制度的高度重视。但是由于问责主要是追究在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任，因此问责真正实施时往往会遇到责任难以落实的困境，而问责不力甚至不及时，会极大地影响问责制度的权威性和威慑力。特别是在此次抗击疫情的斗争中，在早期，一些党政机关和领导干部失职失责现象比较突出，但是真正问责往往困难重重，这也是目前问责迟迟难以展开的原因。但是，缺乏及时有力的问责，类似的错误就难以避免再次出现，而且一次问罪胜过十次问责，必须把问罪和问责结合起来，达到问罪程度的绝不能仅以问责来掩饰，搞从轻发落。

（五）形成全党自觉遵守党内法规的良好风气

最好的制度是为大家自觉遵守的制度。全党自觉遵守是制定党内法规制度的目的所在，也是防控实施风险的最有力保障。目前全党自觉遵守党内法规制度的意识还不够强，对党内法规制度的认识也并不到位，致使实施中不严格、搞变通等情形屡见不鲜。要形成全党自觉遵守党内法规制度的良好风气，必须从教育做起，要让全体党员干部正确认识党内法规制度的性质、地位和作用，自觉学习掌握相关党内法规制度，特别是要理解其中的法治精神，树立法治信仰，实现对党内法规制度的真正尊崇和敬畏，形成以遵纪为荣、以违规为耻的良好氛围，切实改变一些党员干部迷信权力、迷信关系的现象。同时，各级党委和领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做执行党内法规制度的表率，带动全党自觉尊崇、严格执行和坚决维护党内法规制度。最后，还要优化党内法治环境，并以此带动社会法治环境的改善，要在党内推进党内民主，扩大党务公开，大力营造公开公平公正的环境，形成用制度管人管事管权的局面，使每一个党员干部都可以在党内法规制度的框架下实现个人价值，为党和人民的事业做出应有的贡献。

党内法规制度的实施虽然还存在许多可以预见甚至难以预料的风险，但是党内法规制度本身正是化解风险的可靠途径。只要所制定的党内法规制度都立得住、行得通、管得了，党内法规制度的作用能得到充分发挥，在中央的正确领导和全党的高度团结统一面前，再大的困难就都可以克服，再大的风险也就可以防控，抗击疫情取得阶段性胜利无疑为此加上了一个有力的注脚。