论自愿环境协议中行政优益权的规制——以比例原则为视角

吴 真

（吉林大学 法学院，吉林 长春 130012）

一、引言

自愿环境协议作为政府与企业间的一种协议，是一种特殊的激励性环境管理手段。与刚性的环境法律规定相比，自愿环境协议中政府对企业提出更高的环境目标和更严格的环境责任，企业也对环保义务的承担成本与自身可获得利益进行权衡，双方通过明确各自的权利和义务，促进企业的自愿行为，以达到令人满意的环境治理效果。从其法律性质来看，自愿环境协议属于环境行政合同，是环境行政管理主体与作为行政相对人的企业之间签订的行政合同①。

行政合同缔结的目的是保障行政管理目标的实现，以满足公共利益的需要。因此行政合同的双方并非完全平等，行政机关的权力具有优先行使和实现的效力，即行政优益权。这项权力是国家为保障行政机关有效行使职权与履行职责而赋予其享有一定权力或物质上的优益条件的资格，使其在行政合同的签订、履行过程中能起到主导作用，实现行政合同对公共利益的保障。但是如果过分强调行政优益权的行使，则不可避免地会导致行政专横与权力滥用，从而降低合同的契约性，既阻碍行政目的的实现，也会损害行政相对人的利益，从而大大降低行政合同的效力。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都易滥用权力，这是万古不变的经验。有权力的人们会使用权力一直到有界限的地方才会休止。”②因此，将行政合同中行政机关的行政优益权控制在适当的范围和程度内是非常有必要的。

滥觞于德国而被称为行政法中“帝王条款”的比例原则，其主要功能就在于规范行政主体的行政优益权，使行政主体能在各种具体情形中尽量做出客观妥当的决定，使相对人受到的损失尽可能温和，并保证其与行政目的的实现之间的比例具有适度性。

比例原则包含适当性原则、必要性原则和均衡性原则三个子原则，这些子原则能分别从不同的角度层层递进并协调融合在一起，来指导行政主体行政优益权的适用。所以将比例原则引入自愿环境协议当中，能有效指导和规制政府对行政优益权的具体行使，在保证政府环境管理职能良好运作的基础上，维护企业的合法权益，促使其完成更高的环保目标，从而更好地改善环境质量。

二、自愿环境协议中约束行政优益权行使的必要性分析

自愿环境协议是政府为达成更高的环境目标而与企业达成的合意，是环境管理从传统单一的禁止模式向多种管理手段综合运用的发展过程中出现的新型的激励性管理方式。为了吸引企业参与到自愿环境协议中来，应当强化自愿环境协议的“契约性”。如果对政府的行政优益权不加以约束和规范，则这一管理手段就无法实现其既定的目标。行政法上通常运用比例原则衡量政府对行政优益权行使的适当性，因此有必要将其运用到自愿环境协议的监督中。

比例原则是指行政行为与其要达到的目的之间应当形成适当的比例，兼顾行政主体预期目标的达成和对行政相对人正当权益的维护。这就意味着行政主体在行使行政权力时除符合合法性原则外，还应符合行政合理性原则，即选择对相对人侵害程度最低的方式来进行，避免为达到目的而不择手段的情况发生。将比例原则引入自愿环境协议中，对政府行政优益权行使进行衡量和监督，其正当性在于以下几个方面：

（一）环境权利义务存在不对等性

与民事权利和民事义务的对等性不同，在环境法律部门中，环境权利与环境义务不具有对等性和均衡性。环境法不是纯粹的公法或私法，而是兼具二者特征的社会法。在这一法律体系中几乎没有争议的是，政府拥有环境管理的权力和职责，公民享有环境权，典型地表现为公民享有良好环境的权利。而企业仅应承担环境义务，而不享有相应的环境权利。比如周训芳教授即主张，出于经济目的尤其是商业目的而对环境资源进行开发利用的权利属于民事和经济权利，不应将其纳入到“环境权”的范畴，而且为了保护环境和实现社会可持续发展的需要，应对这类常态的民事和经济权利实施严格控制③。这是由于作为社会法的环境法抑强扶弱的性质使然。而在自愿环境协议中，由于政府与企业达成一致的环保目标高于环境立法标准，因而企业的环境义务相应地被加重。如果政府再不控制自身享有的行政优益权，则会使双方的权利义务配置过度失衡，甚至与正义的价值取向相背离。

企业要想达到协议规定的目标，从协议前期的准备工作到协议履行完毕需要较长的时间，并且需要投入相当多的人力、物力和财力。如2011年发布的“中国城市环境管理自愿协议试点”项目中的《节能自愿协议技术通则（GB/T 26757-2011）》规定：参与的企业在享受政府给予待遇的同时，必须完成诸多任务。这些任务包括：企业为如期达到协议中规定的节能目标，需要制定出详细具体的节能项目与节能计划，并要认真组织有关部门进行实施；在协议履行期间，企业每年度都要向政府提交一份书面形式的详细年度报告（包括工序能耗调查表和每年的能效指数等）；企业还要建立自己的节能自愿协议组织并构建节能环保考核评价指标体系、节能环保目标体系以及节能自愿协议政策支持体系④。由此可见，相较于其他行政合同，这种自愿环境协议对行政相对人设置了更多远远高于法定义务的契约义务。在此前提下，如果不对行政主体的行政优益权进行规制，则权利义务配置的过度失衡将导致协议激励性和诱导性的环境管理模式丧失应有的功能。

（二）行政优益权的性质使然

行政法上的行政优益权可以分为促进式行政优益权与惩罚式行政优益权。前者如行政主体为了有效地促进合同的履行而行使的指导和监督的权力。后者如单方变更权、单方解除权和制裁权等。单方变更权和单方解除权是指由于公共利益的变化，原有合同继续履行将不符合公共利益，在行政相对人不愿意协商变更合同时，行政主体享有单方变更合同和解除合同的特权。制裁权是指为确保行政合同的实际履行而赋予行政主体的制裁权，表现为金钱制裁和强制履行。此两类行政优益权的功能与效果不尽相同。政府在行使行政优益权时，应当针对其促进和惩罚的不同性质分别加以采用。

从自愿环境协议制度建立的初衷看，其是政府为达成激励性的管理目标，以一定程度的优惠和奖励为诱导，在自愿基础上与企业签订提高能源效率、减少温室气体排放等保护环境的协议。自愿环境协议强调企业参与的自愿性和契约的合意性，以达到环境资源利用效率的最大化与保护效果的最优。

美国法学家理查德·波斯纳认为，正义最普遍的含义是效率⑤。所有的法律活动（包括立法、执法、司法、诉讼等）和全部法律制度（私法制度、公法制度、审判制度等）的最终目的就是为了最有效地利用自然资源和最大限度地增加社会财富。从这一视角看，促进式的监督指挥权能够使行政主体在自愿环境协议中帮助企业更好地达到环保目标，实现管理效益的最大化，是行政主体激励式管理行为行之有效的方式。但是对于惩罚式的单方变更权、单方解除权和制裁权，则要衡量企业自身的客观情况，充分分析具体问题，不能过度损害企业的权益，务必谨慎行使。

（三）自愿环境协议内容与目标的需要

自愿环境协议中作为合同相对方的企业，是在已经遵守国家制定的环保标准的前提下，自愿地和政府约定更为严格的个别适用的环保指标，并由政府在协议履行过程中或达到履约目标后给予其一定的财政补贴、税收优惠等经济激励。就协议条款本身看，只有企业适当履约或未适当履约两种情形中，不可能发生企业借助协议条款损害公共利益的情形⑥。由于政府只能对企业违法事项行使行政管理权，而针对企业未能完成协议要求的较高环保目标的部分，应通过相应的合同责任予以追究。政府如确有必要行使行政优益权的，也需谨慎裁量后再行使。

2003 年4 月，我国出现首例自愿环境协议⑦：山东省的两家钢铁公司郑重承诺3年内将节能100万吨标准煤，提高资源利用率，减少污染物的排放。其中设定了主要包括工序能耗、吨钢综合能耗、吨钢可比能耗、余热利用、SO2和CO2的减排量、节能量、节能率、节能效益、节能管理情况等13 项指标。政府在这些试点项目中设定的指标严格程度较高，但企业只能完成部分指标。在这些自愿环境协议中，企业虽然没有完成协议要求的全部节能减排目标，对环境利益造成一定损害，但这种损害的结果是由于违约导致的，不是因违法行为造成的。依据契约的性质，责任人应当承担的是违约后果，而不应任由行政主体依行政优益权对行政相对人行使对其损害较大的单方变更解除权和制裁权。因此，行政主体对惩罚式行政优益权更需谨慎裁量后行使。

三、自愿环境协议中比例原则对行政优益权的约束

比例原则起源于19世纪德国创立的警察法学，后来经过依法治国理念和公民基本权利的融入，逐渐扩充到行政法的所有领域。比例原则是指行政机关实施的行政行为应兼顾具体行政目标的实现和保护行政相对方的权益。当为了实现行政目标而不得不对行政相对方造成一定程度的损害时，应当尽可能把这种损害控制在最小限度内，使两者达到适当的比例⑧。

学界通说认为，比例原则由适当性原则、必要性原则和均衡性原则这三项子原则构成。这三项子原则分别从不同角度规范和控制行政优益权。在自愿环境协议中，政府行使行政优益权，应当充分体现比例原则中三项子原则的内涵，衡量自身行使行政优益权的具体情形与合理性，使协议双方主体之间追求的利益达到合法比例，促成环境治理目标的实现。

（一）适当性原则对行政优益权的约束

适当性原则是指国家行政机关所采取的行政手段的目的必须是维护公共利益，而且这种手段要有助于达到预期目的。简而言之，这一原则要求行政主体采用的手段必须明确指向已经设定的正当目的。如果行政机关采取的手段不能对行政目的的达成起到帮助作用，或者行政目的不是维护公共利益，则是对适当性原则的违反，也就必然违反比例原则。从某种程度上来讲，适当性原则以目的为导向，监督和规范行政主体行使权力目的的正当性以及目的和手段之间的密切相关性。所以，适当性原则所要求的目的和手段的密切关系，是指行政主体自行选定的手段应能切实完成立法者预期的目的，即采取一项行政措施之前要先对这种行政裁量行为是否有助于目的的达成予以认定。

德国联邦宪法法院对于适当性原则采用“最低标准”：第一，如果行政主体采取的行政手段只有部分有利于目的实现，即不能达到完全适当，依然被视为符合适当性原则。第二，这项“最低标准”不能仅凭行政手段实施的结果进行判断，而应该依据事务的本质作出合理判断；如果经判断后认为该行政手段有助于行政目的的实现，那么不论结果如何，都不应以违反适当性原则论处⑨。

在自愿环境协议中，用适当性原则衡量作为行政主体一方的政府的行政优益权的行使，可以确立以下三个标准：

第一，目的应当具有确定性。即政府行使行政优益权的目的应为保护环境利益，这种目的必须清晰且明确。行政机关应当保证其能够通过行使职权来实现环境保护的目的。而判断政府行使行政优益权是否出于保护环境等公共利益的目的，应以一个理智的正常人的认知标准，依据行政机关行使权力时的客观具体情形去判定。

第二，目的应当具有合法性。即政府行使行政优益权必须是为了保护合法的环境利益，依据适当性原则，手段的采用是为了实现明确而特定的目的。如果目的是不合法的，则任何实现该目的的手段都与适当性原则相违背。比如政府与企业以污染物非法掩埋为目的达成协议，则无论双方采取何种措施暂时处置了污染物，该协议都是违法的，不符合适当性原则。

第三，手段应当具有有效性。手段能够有助于达到协议的目的，这是适当性原则中的最根本的特征。如果手段有效，就符合适当性原则；如果手段对达成目的无效，则不符合适当性原则⑩。政府在自愿环境协议中行使的监督权，就属于为保证协议的环境保护目标的实现而适用行政优益权。比如政府对协议情况进行经常性检查，以有助于掌握协议履行的情况；政府有权对企业不恰当履行协议的行为予以禁止，并命令其采取恰当的措施保证协议目的的实现；政府将监督结果和企业改善环境的成绩向国家机关和公众公开等。这种监督手段能使政府评估企业行为是否真正能够促进协议目标的实现，以及能否产生环境治理的良好效果。

（二）必要性原则对行政优益权的约束

必要性原则是指，在满足适当性原则的基础上，如果行政主体有多种方式能在基本相同的程度上达到其追求的公益目的，则行政主体应当尽可能选择对行政相对方的权益损害最小的行政手段。

德国联邦宪法法院在案件判断中明确把“必要性”界定为：“当存在其他同样有效而且对于公民基本权利侵害更温和的手段可供选择时，则行政措施就有违必要性原则，会被认为因造成对基本权利的不必要侵害而构成选宪。”换言之，对于严厉的手段只有在其已成为“最后手段”时才能采取。日本行政法学者田村悦一将必要性原则理解为，当行政主体在追求公益时，如有多种等价意义上的手段可供选择时，除非有紧急情况，一般都应将选择权利赋予行政相对人，以表示对当事人自由选择权的尊重，从而将侵害程度降到最低；如果经过相对人自由意思表示之后，能达成与行政主体处分相同的效果时，那么在这个范围之内行政主体就应该避免作出具有强制性的行政行为。这些对必要性原则的描述，对于我国的相关学理与立法都具有重要的借鉴意义。

如果说适当性原则关注的是从手段到目的的直线逻辑关系，则必要性原则考察的是，当存在多个手段与同一目的具备直线逻辑关系时应当如何进行选择。即必要性原则实际上包含了两层意思：其一，存在多种能够实现行政目的的行政手段，否则必要性原则就没有适用的前提；其二，行政主体在实现行政目的的诸多手段中，应当选择对行政相对方权利侵害最小的一种。

行政主体对于最小侵害的考量没有固定的标准，根据一般公认的价值观来看，如果是相同性质的权利，则依据侵害程度的大小排序，行政主体当然应尽量选择对相对人侵害程度较小的行政手段。对于性质不同的权利，如果相对人作出的自由选择也能达到行政主体所设置的目标，则行政主体应当尊重行政相对人的意志。如果两者都不相符，则大致可以作出如下排序：限制财产权要比限制人身权的侵害小；限制物质权益要比限制精神权益的侵害小；负担性措施要比禁止性措施的侵害小。

在自愿环境协议中，政府行使行政优益权是为了和企业合力达到协议规定的较高环保目标。在协议的履行过程中，如果可以选择，企业必定更偏向于希望行政主体以促进式行政优益权的行使方式来实现协议设置的目标，因为在这种情形下，企业能够保留协议中规定的从政府获取的优惠政策，而这样的结果也更符合自愿环境协议制度设立的初衷。所以在面对困境或国家环保政策的改变等突发情况时，政府应优先考虑行使促进式行政优益权，即尽可能尊重企业的主观能动性，通过监督和指挥的方式帮助企业达到目的，或者以协商的方式与企业就协议条款的变更达成合意。只有情况确实紧急，或者变更协议也不能达到合同目的时，政府才能考虑行使惩罚式行政优益权。此时政府就不得不面临行政目的的实现与对企业的权利造成一定损害之间的权衡与取舍。

由于自愿环境协议的相对方通常是从事生产经营的企业，人身权与精神权益的限制情形并不常见，对于行政主体来说，在自愿环境协议中，负担性措施与禁止性措施的权衡与选择尤为重要。

惩罚式行政优益权主要包括政府对企业的制裁权及其单方面对协议的变更和解除权。一般来说，如果政府对某一自愿环境协议实施了禁止性措施，即强行解除该协议，则表明其不再需要实现该协议的目的，而且这种解除权的行使还往往附加一定的经济制裁。常见的是，在一些自愿环境协议中，政府以减免税收或给予补贴等优惠政策为激励方式，政府单方面解除协议，则会同时终止优惠政策，或令企业返还其已经从协议中获取的利益。如丹麦的自愿环境协议中一般都约定经济制裁后果，即追缴所减免的税款。由于这一类禁止性的惩罚式行政优益权的行使，导致的结果是从根本上放弃当初签订自愿环境协议时的目标，容易挫伤企业自主参与环境保护的积极性，故不宜过多运用。

并非只有禁止性行政优益权使用制裁权，惩罚式行政优益权中也可利用负担性措施，通过行使制裁权，达到自愿环境协议目标的最终实现。这里适用的制裁权并非经济制裁，而是制裁权中的强制履行，即通过强制行政相对人承担特定责任而最终实现协议的目标。具体而言，是在相对人不愿直接履行时，采用代履行的方式，由行政机关或第三人代替行政相对人履行合同义务，履约费用由相对人负担。负担性措施虽然在一定程度上违背了相对人的意志，但是其能使协议的目标最终得以实现，且企业在承担履约费用的同时仍然能够保留协议中约定的优惠政策，企业利益减损程度相对较低，能够保留其环境保护的积极性。

（三）均衡性原则对行政优益权的约束

均衡性原则指的是行政主体对公民权益可能造成的侵害不应该超过其为实现行政目的而维护的公共利益，即手段必须与目的保持适当、合理、均衡的比例关系。确切地说，均衡性原则强调两个方面的比例关系必须适当：一是行政权力在保护公共利益与保护行政相对人利益之间要形成适当的比例关系；二是行政权力的实施可能产生的负作用与欲达成的目的的正当性之间要形成适当比例。《德国基本法》对禁止过度侵害公民权益作出了明确规定：“如法律或行政措施对公民个人所加的负担和义务是不能合理忍受和不能期待的，即这种负担在考虑到当事人尊严、人格和尊重个人关系与经济关系的情况下，明显构成过度的负担和要求时，那这项行政措施就是不合比例。”均衡性原则可看作在不同价值或利益之间所进行的判断、比较和权衡，而非对其中的任何一个价值的简单肯定或否定。中国儒家的中庸之道强调切忌破坏双方利益间的适当比例关系，与均衡性原则有异曲同工之处。

均衡性原则是比例原则的核心原则，而“比例”应该如何确定则又属于均衡性原则的核心。但是均衡性原则本质上是一个抽象的概念性的原则，而非在操作上具有指导意义的精准法则。虽然学界和实务界没有形成确定的标准，但均衡性原则的内涵也能为行政主体的权力行使提供一定的指导。依此有学者认为，行政主体在采取行政措施时，至少要考虑三种要素：其一是公民的人格尊严不受侵犯的基本准则。其二是公益的重要程度。这是在比例衡量时必须考虑的要素，即对于私人利益造成的侵害一定是由于欲维护的公共利益更为重要。其三是手段对目的的契合性程度。

还有学者运用经济学上的“帕累托最优”理论，以资源配置最优化的成本衡量来诠释均衡性原则。帕累托最优理论指出，如果在经济活动中任何一个人可在不使任何他人境况变坏的同时而使自己的情况变得更好，那么这种状态就视为达到了最优化的资源配置。它是效率和公平的一种均衡状态，或者说，一个目标的达成对任何一方的利益损害降至最低的程度，是最经济的。自愿环境协议内容的实质，就是行政机关的国家环境管理权力与相对一方企业的环境资源权利在个案之中相互博弈，以争取达到帕累托最优的目标。

自愿环境协议是环境保护立法中引入的一种新型环境合同，其与一般的行政合同相比，在利益的权衡上具有特殊性。企业与代表公众利益的政府在自愿环境协议中达成的目的是共同的，然而在自愿环境协议中，企业与社会公众的利益不能用相同的价值和标准衡量。在自愿环境协议中，政府给予企业的优惠条件表现为经济利益的形态；而自愿环境协议所保护的社会公众的环境利益，在很多情况下是无法用金钱衡量的。原因在于：其一，环境法律关系的客体——自然要素——非常稀缺，而且其中许多是不可再生资源，被破坏或毁灭后，即使付出再多经济代价也无法恢复。因此，环境资源的珍贵超越金钱的价值。其二，环境侵权的一个重要特征是恢复和补偿具有巨额性，而非等额的。与一般民事侵权赔偿的等额性不同，环境侵权的救济支付的经济代价往往远远大于被侵害的环境要素本身的经济价值。其三，与其他权利不同，公众所享有的环境权利并不一定给权利主体带来经济上的收益，很多时候环境权以心情的愉悦和情感的满足等精神层面的受益体现出来，无法以金钱的数量来衡量。因而此类环境权利侵害的救济也不能完全以经济补偿的方式实现。这使得在自愿环境协议领域，在运用均衡原则考量行政优益权的适用时，在需要权衡的诸因素中，既要考虑“量”的比例，还要考虑不同的“质”所占比重的适当性。这样的权衡具有更多的维度和更大的难度。

均衡性原则旨在实现行政目的的同时，把给行政相对人造成的损失降到最小，并且达到社会公共利益与企业的私利保障的均衡。在自愿环境协议的履行过程中，政府在其认为必要时行使行政优益权。当政府行政优益权的行使是为了保障社会公众的环境权益时，对于企业因此而遭受到的损失，政府也应当在适当的程度上通过各种经济途径予以补偿。在自愿环境协议的履行过程中，企业为达成环保目标，需要耗费大量的人力、物力和财力。如果企业由于客观状况而非主观原因最终没有达到协议目的，政府可选择提供一定的补贴或税收、贷款等方面的优惠政策，保护企业的经济利益。也就是说，由于行政优益权的行使，天平一边的公众环境权益获得了增加，而另一边行政相对人由此而受到的经济利益的减损，应当也有适当比例的补偿。当然，“比例”适当性的确定，需要考虑若干要素，不能武断地运用统一标准“一刀切”，要具体问题具体分析，从个案入手，从具体视角出发。

四、自愿环境协议三项子原则对行政优益权规制的差异与融合

比例原则的三项子原则相互联系、相互配合，构成了比例原则完整的内涵和完备的功能。它们所共同调整的其实主要是两组关系：国家实施的行政活动中采用的手段与实施目的之间的关系，以及公共利益与私人主体权利之间的关系。在衡量政府行政优益权适用的正当性时，应充分考虑比例原则的三项子原则之间的个性与共性，体会其各自的相对独立性和互补性，将此三项子原则分别对比同一自愿环境协议的目标，以及协议双方利益诉求进行衡量，从而得出符合现代法治价值观的结论。

（一）三项子原则的差异

1.衡量内容不同

比例原则的三项子原则由于内涵不同，对于对象进行衡量的内容有明显的差异。适当性原则考量的是行政行为的目的以及采用的手段是否正当；必要性原则关注行政行为是否采取最合适的手段达成目的，防止对相对方造成过分损害；均衡性原则则是对手段的负面作用和实现的目的的正面效果进行比例衡量。

具体从自愿环境协议看，对政府行政优益权的行使进行衡量时，应首先运用适当性原则来明确其维护的是否社会公众正当的环境利益，而且应当明确其采取的手段是否切实为实现环境公益而施行。当环境公益的保障有数个而非唯一手段时，则需要运用必要性原则来比较采取的行政手段哪种更为合适，即选择对企业损害最小的行政手段来达到目的。这一“最小”的判断当然是相对的，是与其他手段造成的后果相比较形成的结论，并非指对行政相对人的影响是可以忽略不计的。这就需要运用均衡性原则来衡量行政优益权所保障的公共环境利益与企业所受损害的程度这两者的比例关系，要求政府即使已经选择了行政优益权中最温和的一种行使方式，也应当考虑对企业给予适当的补偿，最大限度地保护企业的经济利益。

2.衡量角度不同

在比例原则包含的三个子原则中，适当性原则是从目的的正当性和手段有助于目的之实现的角度进行衡量；必要性原则是从实现目的的手段造成损害最小的角度来进行考虑；均衡性原则通过对行政手段造成负面影响的考虑，要求目的正面效应与结果的负面影响之间的比例应当适当均衡。即比例原则三项子原则分别从“目的导向”“法律后果”“价值取向”三个不同角度来规范行政活动中的两大关系，即行政目的与手段之间的关系、公民私权利与公共利益需求之间的关系。

在自愿环境协议中，对政府行政优益权的行使，无疑也应当从这三个子原则各自不同的角度，对协议的目的和手段以及公众环境权益与企业经济利益之间的关系进行衡量与检视。

3.侧重方向不同

适当性原则、必要性原则与均衡性原则侧重方向各有不同。适当性原则侧重于将手段放在是否维护公共利益之下进行考虑，为防止手段对目的的“不及”；必要性原则侧重于将手段放在相对人个体权利之下考虑，为防止手段对目的“过当”；均衡性原则主要从全局进行通盘考虑，以价值的追求为导向，以实现公共利益与私主体权利均衡保障的目标。

政府在自愿环境协议中行使行政优益权时，也应当考虑公众环境利益的保护方式是否有“不及”，对企业经济利益的损害是否有“过当”，以及协议目标实现时诸主体权益的增益和减损是否均衡，从而达到环境保护和企业经济发展的共赢。

（二）三项子原则的协调融合

1.适用层次的递进关系

比例原则的三项子原则之间是相互联系、相互融合的有机整体关系，一个重要体现即为，这三项子原则并非齐头并进，它们在适用层次方面存在先后差异，且呈现出依次递进的关系，从而组成比例原则的三级“台阶”。从一般情况来看，适当性原则是前提，国家的行政手段只有建立在适当性原则之上，才能够有条件对必要性原则进行考量，然后才能决定公共利益与私权保护之间的均衡问题。

政府在自愿环境协议中对行政优益权的行使是否正当进行考量时，要注意比例原则三项子原则间逻辑上的相关性和内容间的连贯性，层层推进进行分析。第一步是先偏向于“公众环境权益的立场”来确定行政目的的正当性和采取手段与公众环境权益保护这一目标之间的相关性，并以此作为后两个原则适用的前提。第二步是偏向于“企业的立场”比较采取手段的必要性，看这些能达到行政目的的措施哪一种对企业的侵害最小。最后一步则偏向于从“主观的立场”来衡量采用行政优益权的手段之目的与企业所受损害的程度，从全局角度考虑，使环境公益保护与企业经济发展达到均衡。

2.实质正义与形式正义的贯穿融合

在人类追求的众多价值中，法的正义价值为基本价值，而法的其他价值都不得违背正义价值的目标。正义的确切内涵很难有简单而统一的描述。正如美国学者博登海默所言：“正义有着一张普罗透斯似的脸，变幻无常，随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌。”然而，不可否认的是，正义经常意味着社会各组成部分可以接受的地位和比例关系。柏拉图在《理想国》一书中提出，正义存在于社会有机体各个部分间的和谐关系之中。亚里士多德认为：“公正就是比例。分配的正义，是按照所说的比例关系而对共有物进行的分配。”比例原则中的适当性原则体现目的的正义，必要性原则体现手段的正义，均衡性原则体现的是手段与目的之间关系的正义。从本质上讲，比例原则中三项子原则的运用就是使公民基本人权不至于被过多侵害，同时又能保证公共利益受到适当保护，追求一种合理、合法的状态，这也是与正义理念相吻合的。

社会正义，有形式正义与实质正义之分。形式正义关注程序和手段的正义，易于被明确而清晰地认知和把握。实质正义强调目的的正义，特别是在具体案件中，目的的实现不应建立在各方当事人利益失衡和偏废的基础之上。因此相比之下，实质正义在一定程度上需要主观的裁量和权衡。

在自愿环境协议的履行中，运用适当性原则对其目的的评判，更多意义上是实质正义的评判。因为环境要素复杂多样，且环境保护与经济发展都是社会良性运行必不可少的条件，二者不是非此即彼的关系，因此以保护公众环境权益为目的的行政优益权是否应当适用、何时适用，无疑具有个案评判的性质。当该目的的实现有数个途径时，则形式正义要求行政优益权的行使主体必须从必要性原则出发，通过特定的程序做出选择，并阐明被选方案对行政相对人损害最小的原因及理由。均衡性原则要求依据个案的情形，依法对目的和手段进行权衡，要求环保目的与行政手段对行政相对人的利益造成的损害控制在适当程度内，实现形式正义与实质正义的统一。

3.公共利益与个体利益的协调均衡

英国行政法学家韦德曾指出：“行政法在决定国家权力与公民权利的平衡方面作出了很多贡献。”这句话说的其实就是公益与私益需要平衡的问题。在这里有必要提到罗豪才教授提出的“平衡论”，它的基本含义是：在行政机关与相对方权利义务的关系当中，权利义务总体上应是平衡的。“平衡论”特别强调公共利益与个人利益的一致性。不论是哪一方侵犯了另外一方的合法权益，都应该予以纠正。这个理论将行政主体和相对方视作互动对峙的矛盾双方，既考虑矛盾双方的对立性，又注重矛盾双方的合作性，目的主要是为寻求行政机关和行政相对人两者之间关系的平衡。

比例原则从某种程度而言正是“平衡论”的体现，它通过适当性原则、必要性原则和均衡性原则三个环环相扣、层层递进的子原则来规制行政主体权力的行使，既能够承认国家权力对公民权利干预的合法性，又能限制国家权力的不正当行使，最大限度地保证私人权利不至于受到过度侵害，最终使公共利益与个体利益之间尽可能地保持平衡。自愿环境协议属于一种环境行政合同，政府在其中享有行政优益权。运用比例原则能对行政优益权的行使方式进行有效规制，平衡公共利益和个人利益。

首先，适当性原则承认环境公共利益的优先性。环境公共利益和其他公共利益相比具有特殊性，它关系到自然有限的承载力和人类的健康生存。环境的破坏会产生非常严重的后果，短期内很难恢复到良好的状态，并且恢复需要付出巨额的成本。

其次，必要性原则承认私人利益的重要性。现代宪法明确关注个体权利的保障，所以对公共利益的优先性的承认并非毫无限度。自愿环境协议本来就规定了严于国家环境标准的环保目标，作为市场中重要的经济主体，企业履行合同需要耗费相应的人力、物力和财力。政府在行使行政优益权时，要根据企业的实际情况进行个案裁量，以最经济的方式完成行政事项，最大限度地保护企业的经济利益。即在能够实现环境保护目的的同时，使该行为对企业造成的损失最小，这样才能发挥行政裁量的优势，实现行政主体行使行政优益权的真正价值，避免为了公共利益而过分牺牲个体利益，从而使两者达到平衡的状态。

这三个子原则在自愿环境协议中相互融合，既能实现公益保障的行政目的，又能实现对企业的权益保护，使企业增强对政府的信任感，从而促进社会环保事业的发展。

五、结论

自愿环境协议是国家为了保护环境而积极采取的新型环境管理措施，在实践中也被证明产生了良好的效果。虽然这种环境协议具有很强的合意性，但依然属于环境行政合同的一种。作为行政主体的政府在其中必然享有企业不具有的行政优益权。要想实现协议确定的较高的环保目标，就必须对政府的行政优益权加以规范和控制，不能损害企业参与自愿环境协议的积极性。

由于自身丰富的内涵和较强的适用性，行政法上的比例原则能对政府行政优益权的行使起到良好的作用。其中的适当性原则、必要性原则和均衡性原则三个子原则各有特色、相辅相成。在自愿环境协议中，政府对行政优益权的行使要符合三个子原则的要求，以人权和法治为逻辑起点，既能体现出对人权的保障，又能制约行政主体的行政权力。在自愿环境协议的实际履行中，既对政府维护环境公共利益的权力予以尊重，又能最大限度地保护企业的经济利益，使政府的公权力与企业的私权利之间达到均衡。由此保证比例原则对行政优益权进行全面的规制，使自愿环境协议成为环境领域中的一项真正有效而安全的激励性管理方式。

注释：

①生延超：《环境规制的制度创新：自愿性环境协议》，《华东经济管理》2008年第10期。

②[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。

③周训芳：《环境权论》，法律出版社2003年版，第13页。

④参见《节能自愿协议技术通则（GB/T 26757-2011）》，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会2011年7月发布。

⑤[美]理查德·波斯纳：《法律的经济分析（下）》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1996年版，第517页。

⑥陈秀萍、吴树浩：《论环境行政合同中的行政优益权规制》，《行政与法》2014年第7期。

⑦江河：《我国环境规制的历史、制度演进及改进方向》，《改革与战略》2010年第6期。

⑧姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第41页。

⑩蒋红珍：《论适当性原则——引入立法事实的类型化审查强度理论》，《中国法学》2010年第3期。