我国巨灾保险制度建设发展现状及法律支持的思考

张雅鑫，赵 俐（新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830024）

一、引言

我国幅员辽阔、资源丰富，但地质结构复杂，容易受到多种自然灾害侵袭，是世界上巨灾类型最多、频率最高、灾害损失最严重的国家之一。全球20 世纪发生的54 起重大自然灾害中，我国占了8 起[1]，高达14.8%的比例，仅2019 年我国就经历了“利奇马”台风、贵州“7.23”特大山体滑坡灾害、长江中下游洪灾等特大自然灾害，给受灾地区带来巨大财产损失和人员伤亡，根据国家应急管理部同自然资源部、住房城乡建设部、统计局、红十字总会等国家减灾委成员单位核定，全年各种自然灾害共造成1.3亿人受灾，12.6 万间房屋倒塌，直接经济损失3270.9 亿元，比2018 年的2644.6 亿元年增长了19%。一旦巨灾发生，将会给受灾群众和地区带来毁灭性的打击，成为人类可持续发展的重大障碍。目前我国在发生巨大自然灾害时依旧沿用传统的由政府充当减灾救灾的主力军、社会各界爱心人士捐款互助的补偿机制，保险作为风险分担的重要途径，却在巨灾风险承担和补偿上作用较小，立足我国国情，建立完善的巨灾保险体系刻不容缓，巨灾风险管理工作任重道远。

二、我国巨灾保险的样态化分析

（一）巨灾风险的界定

广义的巨灾风险是指因重大自然灾害、疾病传播、恐怖主义袭击或人为事故而造成巨大损失的风险，狭义的巨灾风险是指因自然灾害可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险。美国的保险服务局(ISO)将巨灾风险定义为：导致财产直接保险损失超过2500 万美元并影响到大范围保险人和被保险人的事件。[2]从巨灾风险的定义来看，巨灾风险具有以下几个特点：客观性、低频性、难预测性、高损失性以及不具可保性。

本文探讨的是狭义的巨灾风险，人为导致的重大灾害如恐怖袭击、核爆引起的巨大灾害损失等不在研究之列。

（二）完善巨灾保险的现实需求

从地理分布上看，我国70%以上城市、50%以上人口分布在自然灾害严重地区，三分之二以上国土面积受到自然灾害威胁，[3]西北、华北地区以干旱和地震为主；西南地区以地震泥石流为主；东南沿海地区以台风海啸为主，受自然灾害侵袭范围广且分布不均。从国际承保平均水平看，保险赔偿在直接灾害损失中的占比约为30%，发达国家这一数字则高达60%—70%，据慕尼黑再保险公司统计，十年来全球灾害数据库内记录的灾害损失值约为1.25 万亿美元，保险损失为1.68 万亿美元，[4]在全世界范围内，保险的赔付可以覆盖巨灾导致的全部经济损失，而我国的保险在发生巨大自然灾害时赔付率甚至不到损失的1%，与国际平均水平相差甚远，实际需求与实际理赔之间存在矛盾。近年来随着社会现代化和城市化进程，人口与社会财富的不断增加和集中，巨灾可能带来的经济损失将会越来越大，面对这样的形势，我国建立巨灾保险制度尤为必要和紧迫，目前我国已经成为世界上最重要的新兴保险大国，部分实力较强的保险公司都推出了一系列财产险覆盖巨灾保险的产品，如人保财险、平安财险等，已具备承保巨灾风险的可行性，其必要性和可行性的理论探讨到实践对于汇聚全社会力量、实现环境综合治理、从容应对重大自然灾害、维护灾区群众生产生活稳定、促进灾后重建具有重要意义。

（三）我国重点险种的发展现状

1.地震保险

我国地震保险的发展水平较低，以汶川大地震为例，2008 年汶川地震，死亡人数超过8 万，造成的直接经济损失约8500 亿元人民币，占2007 年四川省GDP 的81%，被国家划为特大自然灾害之列，面对当年如此庞大的损失，保险公司的赔付仅仅20 亿元,占全部经济损失的0.2%。按照等比推测，如果汶川地震发生在今天，将至少造成30000亿元的经济损失，我国保险业巨灾赔付率显然无法达到30%的国际平均水平。银保监会已经注意到地震保险的重要性，在逐步引导保险公司制定健全的风险分担机制的前提下，鼓励商业保险公司承保地震险。①2015 年8 月20 日，全国首个地震保险专项试点在云南大理启动，采取城乡居民住宅地震巨灾保险的方式，政府投保，农户按比例参与，通过政府“有形的手”为市场发挥作用创造条件，对提高农户地震灾害救助水平、减轻受灾群众重建负担、提升灾后恢复重建能力有显著效果，但由于缺乏国家法律和制度保障，地震保险的发展非常缓慢，与在全国范围内普及的急切需求呈反比趋势。

2.洪水保险

山洪可能会诱发山体滑坡、崩塌和泥石流，根据国家应急管理部公布的数据显示，30 年来，我国年均洪水灾害直接经济损失约1200 亿元，洪灾损失占全国自然灾害经济损失的比重约为45%—55%，仅2019 年洪灾导致的经济损失占全国自然灾害经济损失的比重约为22%。目前我国的洪水保险业务仍属于起步阶段，并没有一部完善的法律法规来规范洪水保险的实施，在我国洪水灾害易发地区，保险的作用并不能有效发挥出来。2014 年7 月，深圳开始了第一个巨灾保险试点，理赔范围包括了洪水灾害所导致的住房损害，试点工作取得了阶段性进展，国家分别在2015年、2016 年对《防洪法》进行了修改，②洪水保险的立法及相关问题仍需进一步研究，以确保洪水保险在我国的防洪事业中发挥更大的作用。

3.台风保险

在我国沿海地区，台风灾害最为常见，严重者将引发海啸，造成受灾地区房屋损毁，人身财产权利受到严重侵害，以台风“利奇马”为例，“利奇马”导致的受灾人口约为1402.4 万人，造成的直接经济损失约为失515.3 亿元，中国人保财险、太保产险、平安产险等9 家保险机构组成共保体理赔金额约为1974 万，[5]其理赔行为都依附于普通财产险上，受灾人民的生活和灾后重建并没有得到保险的支持，2019 年1 月24 日，广州市金融监管局与人保财险、太平洋财险等3 家保险机构共保体签订了《广州市2019 年度巨灾指数保险合同》，台风险在实践上已经逐步走向成熟，我国还未设置独立的台风保险产品，在保险产品的定价问题上，目前各保险公司的保险产品价格一般由总公司进行数据精算，再保险安排及核保政策也大多由总公司控制，[6]这就导致财产险的费率在全国范围内基本一致的现状，处于不同地区的投保者购买台风保险时要支付基本相同的价格，容易产生逆向选择的问题，不可否认，台风保险相较于地震保险和洪水保险而言具备更高的可保性。

总体而言，通过对我国各类巨灾险种的分析发现，各地都没有出台国家层面的实施依据，需求高但途径少，巨灾保险试点在我国已开展3 年时间，相关制度必须加快制定，确保国家财政支出的稳定和保险公司的保费收缴有法可依。

三、我国巨灾保险建设存在的问题

从各地巨灾保险试点中可以看出，目前我国黑龙江、广东、四川等地普遍采用巨灾指数保险的方式，即政府作为投保人和被保险人，以触发一定参数的巨灾等级作为支付理赔的依据，从保险公司购买巨灾保险，以受灾群众的人身及财产为被保险对象，巨灾发生后，先由保险公司将保险金支付给政府，再由政府转移支付给受灾地区，但这种模式与政府一手包办巨灾造成的财政支出本质上并无明显区别，距离群众主动购买巨灾保险的巨灾保险体系还有一段距离，仍需不断地借鉴和发展发达国家巨灾保险风险管理的经验和我国试点工作取得的成果。

（一）巨灾保险相关立法缺位

党的十九大报告中指出要“提升防灾减灾救灾能力”，并在保险业“新国十条”中对保险业提出了更高要求，我国要完善保险经济补偿机制，以制度建设为基础，以商业保险为平台，提高灾害救助参与度，未来巨灾保险将作为服务国家防灾减灾体系建设和现代化社会治理的重要途径，对于基本建成现代保险服务业、帮助各行业公民增强抵御风险的能力有重要意义。

目前我国没有出台专门的巨灾保险法，只是在试点经验的基础上出台了地方性法规以支持我国在自然灾害多发地区开展的试点工作，2014 年7月深圳首先开展了巨灾保险试点工作，推行《深圳市巨灾保险方案》，承保内容包括了地震、台风、海啸、泥石流、内涝等15 种巨灾造成的损失，紧接着在宁波、厦门、上海等地都推出了以指数保险为主的巨灾保险实施方案。2007 年我国颁布的《突发事件应对法》和2009 年修订的《防震减灾法》中对巨灾保险略有提及③：“国家应当发展有财政支持的保险事业，鼓励单位和个人参加巨灾保险”，这也是改革开放以来我国法律第一次涉及到巨灾保险的规定，但我国《保险法》中未对巨灾保险的规定都过于宏观和笼统，具体实施原则由下位法制定，法律位阶过低最直接的后果就是全国没有统一的实施原则和具体试点内容，导致我国巨灾保险发展缓慢，涉及巨灾保险的条款较少并且全部属于指导性和鼓励性的规定，无利于我国构建巨灾保险制度，明确巨灾保险活动当事人的权利义务内容，各地实施办法内容主要集中于灾后补偿与经济支持，忽略了保险防灾减损的规则制定。

巨灾保险具体实施规定在我国大陆的法律法规体系中仍是一片空白的原因首先是因为我国对巨灾保险立法重要性没有足够的认识，建立巨灾保险法律制度是巨灾保险制度得实施和开展的前提和保障。从国际经验来看，英国2002年就有了高达80%赔付率的洪水巨灾险，美国从1956 年起就通过了《联邦洪水保险法》《全国洪水保险法》《国家洪水保险计划》等一系列有关巨灾保险的法律；日本1966年颁布了《地震保险法》等，[7]其法律的出台都有一个共同的特点：一场巨灾的发生引起对于巨灾保险立法的推进，如1964 年日本新泻地震直接推动了《地震保险法》的诞生；1994 年美国在北岭地震后，立刻通过了加州地震保险法案，并设立了加州地震局。在经历汶川地震、玉树地震、台风“山竹”“利奇马”后，我国建立有关巨灾保险的法律体系有了较为明显的政策导向，按照巨灾保险的发展规律，我国应当很快建立起巨灾保险的法律制度体系，但事实上现实的紧迫性与相关制度的安排具有矛盾性，巨灾保险距“有法可依”仍有很长的路要走。迟迟没有出台巨灾保险相关法律的另一个原因是因为巨灾保险不确定性极高。巨灾总有破坏性极强、经济损失极高、受灾范围较广及风险难以预估的特点，对立法人员在巨灾保险的目标原则、监管机构、运作模式等法律架构设计的技术水平提出了很高的要求。另外巨灾的发生概率较低，实践和理论中都缺乏经验支撑，也会导致法律的缺位。

（二）民间资本投保意愿不足

巨灾风险的发生频率极低，重大或特大自然灾害甚至百年难遇，因此民众往往在一次很严重巨灾事件之后被唤起了对巨灾保险的重视，但是随着时间的推移，加之人们往往对灾难的来临具有侥幸心理，危机意识亦逐渐消退，投保人的风险意识、保险意识减弱。大部分人依旧将灾后重建的希望全部寄托于政府，政府面对巨灾风险的一手包办淡化了公民的风险意识，不自觉产生和助长依赖思想，甚至会产生较高的机会成本。即使有人注意到可以通过保险理赔作为风险分担途径，也少有保险公司提供直接以巨灾保险为单独险种的产品，造成了严重的信息不对称，完全依靠政府补偿救济的巨灾风险分散方法会反向激励承担巨灾风险的民众，使他们更加寄希望于政府的财政补偿。

完全依靠政府也有一定的弊端。一方面政府财政的能力有限，我国应对灾后重建和灾后救助的资金来源主要是财政收入，随着近年来自然灾害的发生频率和规模都有所攀升，随着城市化的发展和经济的日益繁荣，如果在人口密集区发生巨灾，开展灾后重建工作如为受灾地区人民重新提供居所和基本保障等必将耗费当年财政收入，打乱国家的宏观计划，使政府承担过重的压力，也可能会发生政府的灾后救助效率低下的情况，如部分政府工作人员不能及时的分发救灾物资，救济金不能很快到达受灾群众手中等。而与之相反，一旦审核定损，事实清楚、责任明确的保险理赔会迅速就位，以2017 年7 月湖南连日暴雨导致洪灾为例，核查受灾情况达到理赔条件后，农业巨灾险5 日内完成，人身死亡保险在3 日内完成,在试点的三年时间中，宁波通过巨灾保险累计向受台风袭击的受灾群众支付救助赔款共9521 万元[8]，解决了农户灾后重建的困难。另一方面，政府救济具有普遍性，目的是能够帮助受灾群众尽快恢复生产生活，是最低的生活保障，如果民众过度依赖政府救助，将会减少对巨灾保险的需求，引发道德风险，更加削弱了民众的投保意识，这也意味着如果发生下一次巨灾，政府将支出更高的救灾费用。

（三）保险公司承保能力有限

巨灾保险从风险的精算、保险费率的厘定、承保能力的评估到理赔金额的确定、衍生产品的开发和风险分担等多个环节具有层级传递的特点，受到受灾地区经济发展水平、人口规模和建筑结构等因素的制约，对保险人技术水平的要求非常高，如果其中任意一个方面缺少相关数据支撑，都无法建立起完整的保险数据链条，对保险公司和投保人都会产生不利影响。对于保险公司而言，无法通过精算数据了解到自身要承担多大风险，对其开展巨灾保险业务就会采取更加谨慎的态度，严重减缓我国巨灾保险发展的步伐。

保险公司数据匮乏还有一个重要的原因就是缺乏经验，很难获取到巨灾危害分析结果及建筑物损害分析结果，大数据的建立需要进行大量的实证分析，这是一个非常复杂的过程，涉及政府采购、应急管理、天气水文交通人口等各方面因素，而巨灾发生的不确定性恰好与之矛盾。目前我国还没有开发出专门的巨灾保险网上服务系统，巨灾保险投保人的基本信息、投保期限和金额等重要内容依旧作为附加险信息与财产险和人身险结合，且巨灾保险具有一定的社会救助性质，属于政策性保险，其理赔和承保又完全不符合大数法则，国外亦有保险公司破产的先例，所以超高额的理赔数目让很多中小型保险公司望而却步，不愿意承保风险如此高的项目。

四、我国巨灾保险发展的有效路径

（一）完善巨灾保险制度设计

我国《地震保险条例》即将出台，[9]该《条例》的颁布有利于发挥保险在灾害风险中的补偿作用，建成全民共享、全民受益的巨灾保险制度。要真正建立我国的巨灾保险法律体系，应当按照我国自然灾害发生的区位特点，以巨灾保险试点经验为支撑，颁布专门的《地震保险法》《洪水保险法》《台风保险法》等法律，将巨灾保险提升到法律的高度，保障受灾群众的保险救济途径，使受灾群众接受理赔时能有法可依而不仅限于保险合同。此举也有利于倒逼保险公司明确巨灾保险的经营原则、承保范围、保费缴纳方式、监管方式等等具体问题，在合法范围内制定出公司治理和风险控制方面相对应的方案。

在法律和制度层面，明确规定巨灾保险的法律地位、强制性要求是巨灾保险制度成功建设的重要前提。《突发事件应对法》实行已经十年有余，部分法律条文应当与时俱进，配合日新月异的灾害监测手段和国家跨区域跨层级的宏观调控，完善国家应急管理法律规定，加快巨灾保险专项立法进程，构建权责一致、制度先行的巨灾保险法律体系，以我国国情为基础，结合试点的成功经验，保障制度运行。基于我国巨灾风险分布广、种类多，而我国的保险市场却发展动力不足，供给能力不足的现状，将风险损失按照伤亡人数或受损规模划分等级，对于不同等级的损失划出不同的理赔金额，政府也应通过立法来统筹解决资金问题，比如确定政府、保险人、投保人的参保金额比例，完善财税、金融等方面的政策和具体配套措施，充分发挥保险在灾害风险补偿中的作用。中国是世界上人口最多的国家和全球第二大经济体，有责任明确巨灾保险的保障形式、运营模式和风险分散机制，为巨灾保险的前进道路扫清障碍，充分保障民生、服务民生。

（二）鼓励民间资本充分参保

鼓励公众参与巨灾保险，提高公众风险意识，将过去的举政府和财政之力转变为举市场之力、举全民之力，发挥市场在资源配置中的基础性作用。要加强巨灾风险教育，其一是开展全国性的巨灾保险宣传和普及，具体宣传方式可以采取印发巨灾高发区域的地图和手册的方式，明确巨灾的危害，提高民众投保的积极性和主动性，激发巨灾保险市场的活力。其二是加大民众投保的优惠，对于投保人而言，主动投保巨灾保险，政府应当给予一定的奖励，具体可参考四川模式，④或者保险公司加大保险范围，将巨灾造成的房屋损毁也加入理赔范围之内，鼓励民众主动投保。具体投保比例应当在严格法定的基础上加以强制，从国际经验来看，新西兰、美国、英国巨灾保险均是采取强制附加其他保险的方式进行承保，杜绝逆向选择，也可以借鉴日本和我国台湾的模式，在居民购买房屋办理贷款时，强制要求其投保巨灾保险，⑤打破由政府主导的模式，转变政府职能，尤其是自然灾害高发频发地区，除了采取必要的防灾减损措施外，还应该强制对符合高风险高损失地区民众巨灾保险按适当的比例投保；在巨灾风险区域内进行的项目通过财政项目严格限制的方式，除非购买巨灾保险，否则不予审批。民众积极购买巨灾保险，能够有效防止受灾群众因灾致贫、因灾返贫，可以形成整个社会抗风险的合力。

（三）加强保险公司风险防控能力

巨灾保险体系的完全构建在于政府、个人和保险公司三方的努力，对于保险公司而言，推出巨灾保险产品，必须将自留风险降低到可控范围之内。

1.完善配套体系建设

随着社会经济的不断发展，很多部门和领域都不再是单一化的数据整合模式，而是呈现出多元性和交叉性的特点，大数据模型的建构对于信息检索和查阅具有重要意义。大数据技术能推动保险行业的大变革，加快跨界融合，为保险公司提供更多潜在解决方案，对于巨灾保险而言，首先应当深入开展全国主要灾种风险的普查工作，整合地震、洪水、台风等常见灾种的风险信息，配合当地经济、人口、水文、地形等基础数据，预测易受灾地区可能出现的自然灾害层级和对应伤亡情况，推演出巨灾保险中保险人、政府和个人的投保最优比率，汇总全国自然灾害风险基础数据，利用现代人工智能、区块链、云计算、大数据等信息技术在巨灾数据信息平台上的深入应用，加入概率论和数理统计,[10]分析承保数据差异，建立巨灾风险模型，完善精算方法，针对巨灾开展风险压力测试，确定巨灾保险的最优方式。加快建立开放共享的数据平台，提高数据透明度，引进巨灾风险大数据模型，为科学测算巨灾保险费率以及设计巨灾超赔再保险提供数据参考，使之覆盖灾前、灾中、灾后全过程，有利于实现灾前科学预防、灾中减少损失、灾后快速理赔的理想化状态，尤其是灾后保险合同及相关凭证可能因灾毁损时，通过系统内数据，确认被保险人身份，确保投保人的利益。

2.完善风险防范机制

如果不能有效分散风险，巨灾保险制度将难以持续。在风险分担机制上，各国普遍采取风险共担的原则，依托再保险或建立保险基金，建立发展理赔由保险公司—再保险公司—保险基金—政府的理想化风险分担模式，逐级降低保险公司自身的自留风险和政府财政支出，最终将风险转移到国际市场[11]，保障保险公司和投保人的利益。我国应充分调动各级政府、保险公司、再保险公司、投保人等各方面积极性，分级分类实力巨灾保险基金账户，建立全方位多层次的风险防范机制，具体方式可以参照《国家自然灾害救助应急预案》的灾害响应等级，确定启动三级及以上应急响应的巨灾作为触发巨灾保险的条件，开发单一保险责任的定额保险，控制保险公司赔付风险。

3.合理利用金融工具

对于保险公司而言，一切符合大数法则的保险内容的都是可保的，巨灾保险作为政策型保险，政府或民众所缴纳的保费及保险人最终赔付的资金与税收和财政支出有很大差别，完全可以交由市场“无形的手”自我调节，激发市场活力，合理利用保险公司、再保险公司、巨灾保险专项基金以及期货、债券等金融工具进行风险的分散，转化为可以在市场上流通的资本，构建多层次、高灵活性的风险转移体系，着力解决保险公司的后顾之忧，提升巨灾保险发展的总体水平。

我国巨灾保险制度的建设应当结合国情，因地制宜， 选择“市场决定、政府兜底”的模式，加快立法工作，充分发挥政府政策推动和市场的决定性作用，进一步明确国家、投保人、保险公司三方的责任，为巨灾保险制度的建设和运营奠定坚实基础。

五、结语

巨灾保险的发展在我国经历了漫长而曲折的过程，只要建立完善的法律体系和保险系统的风险分担机制，巨灾保险的普及难度问题就迎刃而解。坚持巨灾保险体系的建立，是减轻政府负担和保障民生的重要手段，也是投保人在经历巨灾之后最高效的补偿手段，立足防患于未然的角度，使人们在应对巨灾时更多一层保障，协调发展政府、保险公司、灾区群众之间的关系，天灾无情人有情，巨灾保险的完全建立必将传递出我国保险业构建“人类命运共同体”的广阔胸怀。

注 释：

① 保监发〔2016〕74 号: 参与国家灾害救助体系建设，推动制定《地震巨灾保险条例》，落实《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》。

②《防洪法》第47 条：国家要鼓励、扶持开展防洪保险。

③ 2007 年《突发事件应对法》第35 条：国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险；2009 年《防震减灾法》(修订)第45 条：国家鼓励发展地震灾害保险，并给予财政支持。

④ 《四川省人民政府办公厅关于印发四川省城乡居民住房地震保险试点工作方案的通知》中规定：政府对城乡居民住房地震保险试点提供保费补贴，鼓励试点地区城乡居民投保。由试点地区的投保人承担40%的保费支出，各级财政提供60%的保险费补贴〔其中，省财政和市（州）、县（市、区）级财政各负担保险费的30%〕。农村散居五保户、城乡低保对象、贫困残疾人涉及的最低档自付保费由财政全额承担，省财政和市（州）、县（市、区）级财政各负担50%。

⑤ 中国台湾地区“保险法”第183 条: 财产保险业应承保住宅地震危险，以主管机关建立之危险分散机制为之。