新制度主义理论视角下推进参政党制度建设研究

黄继生

(民建杭州市委员会,浙江 杭州 311100)

习近平总书记指出:“作为我国一项基本政治制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是从中国土壤中生长出来的新型政党制度,这是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造。”[1]各民主党派作为同执政的中国共产党通力合作的“中国特色社会主义参政党”,是中国新型政党制度的重要主体,全面加强参政党建设是坚持和完善中国新型政党制度的重要条件和内在要求。在加强参政党建设中,制度建设是贯穿全局、影响方方面面的重要基石,直接决定参政党在参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商方面的履职效能,深刻影响新型政党制度优越性的有效发挥。从合适的学术理论研究视角,通过深化理论与完善实践相结合,探寻加强参政治党制度建设的有效途径,具有重要理论价值和指导意义。

一、新制度主义理论视角:参政党制度建设的内涵要义

新制度主义形成于20世纪50年代,是以制度为社会科学研究焦点,以制度为核心概念来解释政治、经济、社会现象的学术流派,与改革开放以来我国大力加强制度建设的政治发展特点相契合。从最一般意义上讲,制度可被理解为:要求一定范围内成员必须共同遵守的法律法规或遵循一定程序办事的规范准则等。而新制度主义理论提出,制度通常包括那些为社会生活提供稳定性与意义的规制性、规范性和文化认知性要素及其相关活动和资源。[2][3]新制度主义视角下的制度内涵既向外体现在法律规章层面,也向内体现在认知层面,强调上述三种制度要素通常是同时存在的,它们是构成制度体系的基本要素。规制性要素主要指那些明确规定的、必须遵守的具有强制性的成文规则,强调组织制度会制约和调节组织成员行为,最为突出特征是具有明确的规则约束、有效的监督激励、严格的奖惩及权力机制;规范性要素主要指引导组织成员做“正确事”的恰当合理的程序规范、义务和责任等,强调制度存在说明性、评价性和义务性的维度,对于组织或个体来说,它既确定行动目标,也指定追求目标的适当方式,对组织或成员具有规约性,使之行为符合角色期待;文化认知性要素包括共同的信念、共同符号系统和意义框架,强调更为深层和基础的认知、共同理解及广泛认可,它会对人们的评价判断和行动产生进一步影响,进而从文化、内在认知和价值认同上实现对组织成员的管理。

新制度主义政治学研究认为,若制度一旦形成,将对组织内部的政治行动做出抉择,也对外深远影响整个政治系统的互动行为。[4]政党理论有关研究也指出,政党制度是指一个国家的法律规定,或在实际政治生活中所构建的关于政党之社会地位与作用,尤其是掌管政权或参与国家政治的方式方法及程序上的制度性规定。[5]在新型政党制度框架下,各民主党派是我国社会政治生活的参与主体,更是新型政党制度体系的重要组成部分,因而其工作行为同样要受到相应制度环境的约束和规范。在新制度主义视角下,强调参政党制度是基于各民主党派性质及任务的要求,对其长期以来的工作及活动经验的概括总结,尤指那些在历史发展与政治实践过程中形成的民主党派及其成员必须遵从的规制规范、行动准则、工作机制等,具体包括国家相关法律法规,各民主党派的纲领章程、政治理念、工作规范及实践中建立的优良传统和惯例等。可见,参政党制度是自身建设发展规律的反映,其本质在于体现各民主党派整体意志,功能在于规范民主党派及成员行为,具体表现形态为各类规章制度,通过构建组织激励惩戒机制作为制度保障。

制度建设是参政党自身建设的重要组成部分。在参政党政治建设、组织建设、思想建设、作风建设等各方面有机构成中,可以说制度建设是基础性、根本性、长期性和保障性的,具有其他方面不可代替的作用,影响和决定参政党自身建设的整体水平和工作成效。参政党制度建设的重要意义可以概括为以下三个方面:一是实现目标和纲领。参政党制度建设对其政治方向及行动纲领具有规定性和引领性作用,为了实现阶段性目标和纲领,就需要在实践中不断完善和发展各方面制度。二是规范思想作风和组织行为。参政党制度建设对各级组织和个人具有示范导向作用,制度贯穿于工作落实的各个方面,成为要求所有参政党成员必须遵循的行为准则,从而在制度规范下,不断提高参政党及成员的思想作风建设水平和政治参与能力素质。三是协调管理体制和运行机制。在不断完善和发展参政党制度建设过程中,会形成一些相互匹配的体制与机制,对于不同利益关系和组织力量发挥着沟通、协调和整合功能,进而形成发展合力,以此调动各级组织和成员的积极性和主动性,不断激发参政党的凝聚力和创造力。

二、新制度主义理论视角:参政党制度建设的问题剖析

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视参政党建设,提出了一系列新思想新观点新论断,作出了一系列重大决策。各民主党派紧紧围绕坚持好完善好发展好新型政党制度,认真贯彻“四新”“三好”要求,在参政党建设理论研究和实践探索方面取得了许多宝贵经验和显著成效,但仍然存在着一些亟待解决的问题。就制度建设而言,概括起来主要体现在以下几个方面。

一是制度意识较为缺乏,制度文化有待加强。部分参政党成员政党意识薄弱,政治觉悟弱化,政党特色消减,对制度建设的紧迫性认识不足。二是制度设计较为零散,制度体系有待完善。参政党制度建设的顶层设计体系化程度不够凸显,部分参政党基层组织内部制度不健全,缺乏相应的工作规范和机制,致使组织活动少甚至停滞,引发工作的被动性和随意性以及组织管理的松散化。三是制度执行力度不足,制度监管有待增强。参政党的内部监督制度有待健全,存在监督体系不完善,监督网络覆盖不到位,监督“关键少数”有盲区等问题,对不同层级和阶段的制度执行均衡度也需要增强。同时,个别民主党派领导干部存在违法乱纪的行为,影响了制度公信力。

以上问题既有思想上的也有行为上的,既有表象性特征也有深层性原因,既有局部性个例也有全局性通病。正如新制度主义理论强调的,制度的规制性、规范性、文化认知性三个要素共存于组织制度之中,通常情况下是以一种互相交织、共同作用的模式,共同作用于组织成员的行为。从新制度主义理论视角,对目前参政党制度建设存在问题展开剖析,对于科学性整体性系统性推动参政党制度建设具有重要的理论指导意义。

(一)规制性要素分析:强制与约束

规制性要素包括法律、政策、规章制度等,明确组织成员不得做些什么,以及违背了会受到什么样的惩罚,通过强制性机制来制约、规制、调节行为,体现为明确、外在的各种规制过程。在一般情况下,规制要素是制度的内核,为制度彰显结构性力量奠定总体结构框架,行动者将受到惩罚边界的约束,使得其行为可局限在这一边界之内,以不损害制度所维护的组织的核心利益为衡量标准,从而实现制度的控制意图。这表明制度中规制性要素涉及的是制度的核心利益关切,因而规制性要素从本质上来讲是与强制性权力相关的。就参政党制度建设现状而言,目前还缺乏体系化的规制性制度要素,需要强化对规制性制度进行系统科学的顶层设计和安排。从动态运行角度看,规制性制度建设是一个闭环的过程,包括制度的制定、实施、监督、反馈等环节,这就需要设计适当的奖惩性规则以保证从制度上建立权力的保障和约束机制,尤其在制度执行方面要着力构建有效的监督机制。

(二)规范性要素分析:理性与效率

规范性要素强调,制度是为社会生活提供道德框架的准则结构,主要体现在社会道德要求和组织行为规范中,组织及其成员都受到社会的道德观念系统和规范性期待的影响与制约,并通过它们将各种规范内化到参与者的行动中,形成组织内部的正式制度或非正式制度。规范性制度要素赋予组织及其成员不同的角色以及附着于角色之上的不同的权力、责任、行为规范,并能转化为一种外在压力,进而内化为一种角色和身份期待。一般而言,规范性要素的存在基础是理性与效率,它将顺着规制要素限定的线路进而提升制度效率,在不触犯规制要素框架的情况下提供更多便捷路径,使整个制度具备更好的适应性。围绕参政党的规范性制度要素构建来看,参政党各项业务和活动的工作规范还需进一步健全和优化完善,还缺乏对组织及成员明确的角色期待,缺少对其行为适切性实行履职评价的标准还未充分发挥相应评价指标体系的引导功能,对评价结果和信息使用也不充分,激励手段较为单一,导向作用不够明显。

(三)文化认知性要素分析:理解与认同

文化认知性要素强调,外在的文化框架塑造了人们内在的理解过程,影响和制约着人们的角色认知和行为模式并使之习惯化和客观化。它主要经由被认可的认知模板、共同意义框架影响个体行为的偏好或价值认同,进而对组织活动施加影响。同时,也对个体的自我认知进行阐释,从而对个体的行动加以建构或约束,这就是制度的理念建构或者文化建构功能。文化认知框架是内生性的,形成过程较为漫长而复杂,影响方式也更加潜移默化,人们在不知不觉中就接受了它的形塑,并且深信不疑。可见,与规制性要素和规范性要素建立起来的制度认同相比,建立在文化认知框架基础上的制度理解与认同更为牢固和深入人心,在某种意义上具有比规制性与规范性制度更强大的认同力量。鉴于此,就参政党制度建设而言,文化认知性制度要素主要体现在参政党思想政治建设层面,目前有些参政党的思想政治工作方法较为单一,过分讲究形式,不注重实效,对所属成员的政党责任意识和理想信念教育不深;对于参政党的自身独特文化和优良传统宣传不够,缺乏推广普及和理解认同,向心力和凝聚力需进一步增强。

三、新制度主义理论视角:参政党制度建设的路径探寻

一个政党,若要实现其政治纲领,达到组织目标,则自身建设最为根本,而其制度建设更是自身建设和组织履职的重要保障。[6]新制度主义指出,一个稳定有效制度系统的运行,通常需要制度基础要素间相互作用,而非仅靠单个基础要素发挥作用所致。因此,建设新时代中国特色社会主义参政党,要围绕规制性、规范性和文化认知性三个要素,积极探索有效的途径和方法,努力推动参政党制度建设的合法性、科学性、系统性,提高参政党各项工作的制度化、程序化、规范化水平。

(一)法令规制层面:完善规制性制度要素法规体系

参政党制度建设应遵循合法性原则,建章立制必须以有关法令规章为依据。首先,要根据国家层面的法律规章来设计相关制度。我国宪法明确指出:“任何组织、政党和个人的活动,都必须在宪法规定的范围内进行。”《中国共产党统一战线工作条例》将民主党派基本职能阐述为“参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商”。参政党制度建设应符合我国宪法、法律、中央权威性文件等有关精神和规定,并予以体现和落实,尤其在设计、制定和完善各项具体制度时要与相关规定衔接统一,确保制度建设的合法性。其次,各民主党派章程是其本身存在与发展的基础,体现了民主党派的性质和地位,是开展工作、制定制度的依据和指导。参政党制度建设必须坚持以各民主党派章程为依据,在顺应新形势、执行新任务、履行新职责中,不断增强以章程为核心的制度建设,努力把章程的各项规定和要求真正落到实处,保证制度建设的方向性。再次,需要强化民主党派内部监督,着力建立健全内部监督制度体系。根据各民主党派章程及内部监督条例,结合地区实际,进一步制定完善相关监督细则,以及具体的可操作措施和办法,打造多层级的监督网络,健全完善长效运行机制,以严格制度落实保证监督监管实施,强化制度建设的约束性。同时,要在民主党派内部认真贯彻落实《监察法》的施行,做到监察不枉不纵、不偏不漏,努力实现监督全覆盖。

(二)行为规范层面:发挥规范性制度要素引导作用

规范性制度一般以经验法则、操作程序、部门职责、岗位细则等形式出现,通过制度建设形成科学合理的现代组织管理规章,规范组织及成员角色行为。因此,在推进参政党制度建设过程中要注重制度建设的可操作性,要根据实际情况,搞好调查研究,制定和完善各民主党派的各项具体工作规范,明确各项工作的目标、要求、程序、方法等各个环节以及好的经验做法,使之紧密联系实际、具体指导实际。要注重制度建设的全面覆盖,既要有领导班子议事决策、报告事项、民主生活等制度,也要有内部运转的组织生活、队伍建设、人财物管理等制度,更要不断完善和发展参政议政、民主监督、政治协商等制度机制,确保涵盖参政党建设方方面面。同时,也要注重制度建设的激励评价机制,包括奖惩机制、考评机制和创先争优机制等,充分调动广大成员干事创业的积极性。总而言之,通过制度建设形成规范有效的自身建设和履行职能的工作机制,从而实现民主党派工作的规范化、运转的有序化、办事的高效化。

(三)思想理念层面:增强文化认知性制度要素凝聚效能

制度与文化联系紧密,文化是影响社会制度和人们社会行为方式较深层面的精神力量,其根本特质在于能够以无形观念对有形存在施加一定影响。文化认知性制度指的是组织内部共享的价值观、信仰和认知框架等要素,常常以组织文化、思想认知、沟通风格等形式给予组织成员模式化的思维、感想及反应,进而指引他们制定决策和开展行动。政党是由一群有共同政治理念的人们自愿结合起来从事政治活动的团体,各民主党派作为新型政党制度的重要组成,其成员亦是由持相似信仰、理念和价值观的人们组成。对此,在参政党的文化认知性制度建设方面,建议进一步加强思想政治教育,不断激发各民主党派特色文化的凝聚作用,通过强化教育引导、实践养成、制度保障,形成长效机制。一方面,持续加强思想政治建设,不断巩固共同思想政治基础。要着力强化参政党意识,号召民主党派成员认真学习贯彻党的十九大精神,始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领,自觉把思想和行动统一到党中央的重大决策部署上来,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,“不忘合作初心,继续携手前进”,共同为中国共产党领导的多党合作事业唱响主旋律和凝聚正能量,努力为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦贡献智慧和力量。另一方面,要持续强化各民主党派文化建设,增强组织文化的凝心聚力效能。通过深入学习民主党派的章程及历史,教育广大民主党派成员深刻领会民主党派先贤的政治主张和理想信念,牢记民族大义,高举文化旗帜,继承优良传统,强化责任担当,弘扬时代精神,践行共同价值理念,以此实现文化的认同和融合,焕发出团结在中国共产党周围的巨大向心力和凝聚力。

在新制度主义理论视角下研究推进参政党制度建设,就是从理论层面分析切入点加强科学指导,从实践层面找准结合点探寻现实路径,把行之有效的经验加以总结和归纳,以制度的形式将其相对固定,努力做到制度管理的科学化、系统化、规范化,构建一套适合自身的、共同认可的、适应时代的制度体系,为民主党派规范运行、履行职能、发挥作用提供制度保障,深入推进建设政治坚定、组织坚实、履职有力、作风优良、制度健全的新时代中国特色社会主义参政党。