关于在执纪审查工作中运用容错纠错机制的探索

麦志飞 广东电网公司监督部

一、形势背景分析

习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中发表了“三个区分开来”的论断，即“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误同明知故犯的违纪违法行为区分开来，把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来，把为推动发展的无意过失同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”南方电网纪检组印发了《关于南方电网公司纪检监察工作贯彻落实习近平总书记“三个区分开来”重要思想的实施意见》，明确提出在严肃查处违纪行为的同时，宽容党员干部在工作中特别是改革创新中的失误，旗帜鲜明为担当者担当，为负责者负责，保护作风正派、敢作敢为、锐意进取的干部，给勇于任事、不谋私利的干部撑腰鼓劲，最大限度调动广大党员干部干事创业的积极性、主动性和创造性。习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上发表重要讲话，指出党的十九大以来，我们党已夺取反腐败斗争压倒性胜利。2019 按1 月16 日，国务院国资委召开国资委机关暨中央企业党风廉政建设和反腐败工作会议，国资委党委书记郝鹏表示，持续保持高压态势，扎实朝着夺取反腐败斗争压倒性胜利的目标迈进。在此背景下，纪检监察机构依然肩负着两方面的期望：一是人民群众对腐败的深恶痛绝需要纪检队伍继续高压反腐；二是部分敢于担当的干部希望纪检监察机构能够为他们改革创新中可能造成的失误提供保障，让他们更好地“撸起袖子加油干”。因此，纪检监察机构的执纪审查工作是一把“双刃剑”，肩负着人民群众两方面的期望。目前，在惩治腐败方面已经有了非常成熟的、体系化的程序和方法，但在容错纠错方面还需要进一步补充和完善，需要纪检监察机构在执纪审查工作中运用容错纠错，才能更好地用好执纪审查这把“双刃剑”。

二、目前运用容错纠错存在的薄弱环节分析

中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》有关容错纠错的阐述，给广大想干事、敢干事的党员干部提振了信心，解决了党员干部怕担责、怕出错，不敢为、不敢试的心理问题。但是在如何运用容错纠错方面，仍然存在一些问题，主要如下：

（一）机制不够健全，容错纠错难以实施。笔者查阅了相关资料，发现提出需要建立容错纠错机制的文件比较多，但是如何运用容错纠错机制解决实际问题的文件比较少。如《南方电网公司关于进一步激励各级干部新时代新担当新作为的实施意见》中提出，建立健全容错纠错机制，落实“三个区分开来”精神，宽容干部在改革创新中的失误错误，切实为担当作为者撑腰鼓劲，引导各级干部争当改革的促进派、实干家。《广东电网公司关于进一步激励各级干部新时代新担当新作为十项举措》中提出，建立履职容错机制，按照“三个区分开来”要求，严格执行容错纠错有关规定。但上述两份文件均未提出容错纠错工作该如何落实，容错纠错成了“看得见却摸不着的概念”，这使各党组织在如何落实容错纠错机制方面仍存在困惑。

（二）程序不够合理，容错纠错难以落实。笔者查阅了地方政府以及南方电网公司内部的有关文件，如某市委印发的《关于建立容错纠错机制鼓励干事创业的实施办法（试行）》中提出，容错免责认定的程序是，提出申请、调查核实、审核认定、反馈备案。其中“提出申请”环节主要是由单位或个人书面提出容错免责申请，这存在着非常不合理的地方。主要是，问责机关在对单位或个人就有关问题核实调查过程中，出于对有关问题的保密要求，单位或个人对调查的过程及组织对事件的定性并不知情，无法及时在符合容错情形的情况下提出免责申请。如果在问责机关作出惩处决定并发布后，单位或个人知悉有关问题的定性再提出免责申请，即使问责机关能够受理申请并使相关单位或个人免责，也不能全面消除原决定作出后对当事单位或个人的影响，不利于激励广大干部新时代新担当新作为，也有悖于习近平总书记“三个区分开来”精神实质。

（三）观念没有更新，容错纠错难以践行。在从严治党的背景下，反腐败斗争不断地纵深推进，各地“打虎”“拍蝇”的行动不断，人民群众习惯于看到“贪官落马”等“负面清单”，部分纪检监察工作人员在推进反腐败斗争工作中，习惯于应用已程序化、规范化的党纪党规，未能在机制尚未建立的情况下探索如何运用容错纠错解决问题。容错纠错的运用虽然在各专业领域都能够适用，但是并未见哪个领域有较为成熟的经验，部分问责实施机关不敢为符合“三个区分开来”情形的人撑腰、鼓劲，其根本原因在于，对于新事物的接纳程度不深，没有辩证的看待事物的两面性，只知道反腐败的高压态势，不注重为敢担当的干部担当。在没有具体依据的情况下的不敢担当，也不符合当前中央办公厅倡导的“新时代新担当新作为”。

三、在执纪审查工作中运用容错纠错机制的必要性

“监督、执纪、问责”是纪检监察机构的主要工作，其中“执纪”是反腐败斗争最常用的手段之一，也是当前群众最为认可的重要手段，对腐败分子的心理震慑作用最大，同时也可能给改革创新工作中带来较大的约束。因此，需要辩证的用好执纪这把“双刃剑”，在高压惩治腐败的同时，又不挫伤党员干部改革创新的积极性，非常有必要。笔者认为，在执纪审查工作中运用容错纠错机制的必要性主要有三方面：一是纪检监察机构能够为改革创新提供保障的定位，需要纪检部门提出切实有效的措施解决党员干部的顾虑；二是执纪审查工作的社会影响力大，是践行习近平总书记“三个区分开来”的主要载体，肩负着容错纠错工作的重要份额；三是经过党的十八大以来的反腐败斗争，党员干部对执纪审查工作既有敬畏更有期待，承载着党员干部最深切的期待。

四、建立在执纪审查工作中运用容错纠错机制的办法

执纪审查有关的要求，已经在《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》上明确，南方电网公司根据实际印发了《中国南方电网有限责任公司监督执纪工作规定（试行）》，执纪有了非常规范的一套流程，如何在现有的规范中探索运用容错纠错机制，是亟待解决的一道难题。

（一）探索在初步核实、立案审查两个阶段运用容错机制。中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》中提出，各级党委（党组）及纪检监察机关、组织部门等相关职能部门，要妥善把握事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举等原则，结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况，对干部的失误错误进行综合分析，对该容的大胆容错，不该容的坚决不容。这些要求，体现了问责机关该不该容错，取决于是否对事实有十分清晰的掌握。在执纪审查工作中，流程已经十分规范，总体来看主要分为线索处置、初步核实（予以了结、谈话函询、暂存待查）、立案审查、审理、处分决定执行、涉嫌犯罪的移送司法机关等六大步骤。此外，在初步核实和立案审查两个阶段运用容错纠错机制，可以通过问责机关提出申请，由被动容错向主动容错转变，带来至少两方面的优势：一方面问责机关对当事人（单位）可能涉及要问责的情况以及相关的事实最为清晰，申请的理由足够客观、全面、充分；另一方面，由问责机关提出申请，也是组织主动关怀党员干部的一种手段，消除党员干部干事创业的顾虑。

（二）制定能够运用于执纪审查工作中可衡量的容错条款。习近平总书记提出“三个区分开来”的要求，给容错纠错机制明确的一个大方向。在执纪审查工作中，需要更加细致的、明确的、可量化的执行标准，这就需要我们更加细致的依据党纪法规，结合本地化的情况再修编，合理划定容错界限。南方电网公司印发的《关于南方电网公司纪检监察工作贯彻落实习近平总书记“三个区分开来”重要思想的实施意见》提出“四看”来合理划定容错界限：一看是出以公心还是源于私利，是为了国家整体利益和企业合法利益还是为了谋取个人私利；二看是无心之失还是有心之过，是尚未明确规定前因积极探索造成的无意过失还是明令禁止后的故意违规；三看是履行程序还是破坏规则，是严格执行“三重一大”决策制度等程序还是利用职权暗箱操作；四看是遵纪守法还是违法乱纪，是遵守党纪和法律前提下的工作失误还是明知故犯的违纪违法行为。并根据公司的运作情况，充分分析领导干部可能面临的需要积极探索的工作列明了十二点具体情形，非常明晰并具备可操作性。笔者认为，各单位应当根据本单位业务范畴中可能面临的需要积极探索的工作具体制定容错情形，形成正面激励清单，这将会让干部在干事创业中更有担当和底气。

（三）探索以监察建议书的管理形式落实纠错机制。纠错要着重抓早抓小，及时对出现的苗头性、倾向性问题加以纠正，做到早发现、早提醒、早纠正，挽回当前及避免日后的损失，着重从机制上修补漏洞，帮助单位或个人端正认识、汲取教训、改进提高。《中国南方电网公司监督执纪工作规定（试行）》明确，对初核期间发现的管理问题，应提出工作建议，制作《监察建议书》，经纪委书记（纪检组长）同意后送达有关部门和单位。通过《监察建议书》的管理形式落实纠错机制，能够做到与现有的执纪审查工作无缝衔接，使纠错工作具备良好的操作性。《监察建议书》应当从三个方面要求落实整改：一是对已有的错误采取补救措施，落实好点对点的整改；二是对未建立健全的机制进行修补，避免以后同类问题的发生；三是对有关人员开展教育，确保相关人员确实提高认识，避免重复犯错。

（四）避免容错纠错机制滥用导致执纪违纪的问题发生。央视专题片《打铁还需自身硬》曝光的案例表明，纪检监察系统绝非净土，纪检监察干部也并没有天然的“免疫力”。因此，在运用容错纠错机制的时候要坚决滥用权力的情况发生。中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》指出，准确把握政策界限，对违纪违法行为必须严肃查处，防止混淆问题性质、拿容错当“保护伞”，搞纪律“松绑”，确保容错在纪律红线、法律底线内进行。在制定运用容错纠错机制的时候，有些不能容的事项需要十分明确地提出来，如南方电网公司印发的《关于南方电网公司纪检监察工作贯彻落实习近平总书记“三个区分开来”重要思想的实施意见》提出，对造成安全生产责任事故和环境污染、生态破坏责任事故等情形的，一般不予容错。对不担当、不作为现象应当严厉惩治，坚决纠正形式主义和官僚主义。这些就是不能容错的底线。笔者认为，制定不能容错的底线要“三个结合”，结合当前国家的大政方针政策，与国家倡导的事项相违背的不能容；结合事发时的党纪、法规，明文规定不能为的事项不能容；结合当事人（单位）的主观意志，明知不可为而为之的情形不能容。

（五）纪检监察队伍在执纪审查工作中建立容错纠错意识。党的十八大以来，反腐败斗争一直呈现高压态势，纪检监察队伍长期习惯于与腐败分子作斗争，对案件查办过程中或案件查办结束后，如何对具备容错情形的当事人（单位）消除负面影响，虽然开展了很多积极性的探索，但和当事人（单位）的心理需求还有一定差距。这些差距就要求纪检监察队伍需要具备站在当事人（单位）的立场辩证的看待问题，做好正反两方面的平衡。笔者认为，还要三个方面需要继续大力落实：一是做好机制建立后的集中宣传，分级负责本级纪检监察队伍的培训，讲解政策背景、具体实施方式，及时答疑解惑；二是在案件查办中，锻炼纪检监察队伍人员建立容错意识，注重在实战中融入新的执纪理念；三是及时汇集各地具备容错情形案例的经验推广，形成一套成熟的容错体系。

五、结语

容错纠错机制的建立与运用并非一朝一夕的事情，但在当前的形势背景下，需要有积极、主动的探索，尤其是在执纪审查工作中运用容错纠错机制更显得尤为迫切。按照目前现行的执纪相关规定，足以很好地将容错纠错运用到执纪当中去，解决容错纠错在执纪审查工作中缺席的问题。容错纠错机制在执纪审查工作中的运用，将给当前倡导的激励干部新时代新担当新作为最有力的保障。相信在不断地探索中，在执纪审查工作中运用容错纠错机制的方法更加成熟、更有体系，也更能消除党员干部怕担责、怕出错，不敢为、不敢试的心理顾虑。