浅析新一轮国有企业工资总额决定机制改革的特点

顾春林

上海华谊集团股份有限公司 （上海 200040）

国有企业工资总额管理始终随着经济环境和市场的变化在适时调整，在促进国有企业发展和实现国有资产保值增值方面发挥着重要作用。国有企业工资总额的改革根据经济体制和市场环境的变化，经历了一场从微观到宏观、从“一刀切”到“分类分级”、突出行业和企业特点、兼顾效率和公平的转变。回顾国有企业工资总额管理的过程和历史，主要经历了计划经济时期、经济转轨时期和现阶段的经济新常态三个发展阶段，三个阶段分别体现了当时的历史背景和企业管理需求。

1 计划经济时期

实施“工效挂钩”制度，主要是为了解决“平均主义”的矛盾。随着中国经济体制改革重点从农村转向城市，经济改革的两大主要任务就是工资管理制度改革和价格机制改革。当时收入分配体系中面临的主要问题是平均主义和吃大锅饭，干与不干、干好干坏一个样。为了解决矛盾、充分调动国有企业和职工的工作积极性，1985年，国务院制定并发布了《关于国营企业工资改革问题的通知》，其核心内容是实行工资总额与企业经济效益挂钩（简称“工效挂钩”）的机制。在“工效挂钩”机制下，企业的工资总额由政府相关部门核定工资基数和效益基数，然后按照企业实际取得的经济效益的增长率来确定。该机制的实施，意味着政府不再管制每位员工的工资收入，而更多的是关注国有企业的工资总额，授权企业一定的分配自主权，企业可以在工资总额范围内对员工进行适当的激励。在随后的20多年时间里，该机制一直作为政府调控收入分配的主要工具，在央企和地方国有企业的范围内推行。

2 经济转轨时期

实施工资总额预算管理，主要是为了解决效率效益与公平的矛盾。在实施“工效挂钩”机制的情况下，按照规定，企业的工资总额必须坚持两个“低于”原则：一是工资总额增长幅度不得高于企业的经济效益增长幅度；二是职工平均工资增长幅度不得高于企业劳动生产率增长幅度。这种工资增长机制对我国转轨时期经济的高速增长发挥着不可磨灭的作用。然而，随着我国市场经济改革进入“深水区”，前期高速发展阶段忽略的问题开始显现，“工效挂钩”机制下的“只与过去的自己比”给企业发展造成了一种无形的压力，因为任何企业都不能永远保持高速发展。同时，“只与自己比”忽略了企业间的横向比较，如果要取得同样的工资总额，经济效益好的企业和效益差的企业的基数可能相差过大，造成了企业间的不公平。比如，由于部分国有企业具有资源垄断性特点（例如石油、电力和能源等相关企业），处于垄断行业，效益自然长期保持较高增长水平，这些企业的员工收入高于其他行业的员工。

在经济转型发展时期，企业生产经营面临的不确定因素越来越多，企业利润的增长也要遵循客观规律，不可能长期高速增长。如果继续延用“工效挂钩”的工资总额管理制度，企业职工工资会随着企业利润的变化，出现较大的波动甚至下滑。在这种背景下，为加强人力资源管理水平，不断提升劳动生产效率，促进国有企业逐步转型升级，一种全新的工资总额管理制度——工资总额预算管理开始出现，2008年，国务院国有资产管理监督委员会首先在一些重点领域和行业试点工资总额预算管理，并在2010年和2012年先后制定并发布了《中央企业工资总额预算管理暂行办法》（国资发分配〔2010〕72号）和《中央企业工资总额预算管理暂行办法实施细则》（国资发分配〔2012〕146号），到2014年基本实现了中央企业工资总额预算管理全覆盖的目标，同时地方国资委也勇于大胆尝试，与所监管企业上下联动，逐步构建了适用于企业实际情况的工资总额预算管理体系。在工资总额预算管理方式下，上级主管部门对工资总额和人均工资增长幅度两项核心指标进行管理，并采用封顶管理的方式。人均工资增长主要结合行业、社会人均收入居民消费价格指数（CPI）等因素来确定。在实践中，封顶管理一定程度上影响了企业的积极性，但其核心目的是建立稳定和可持续增长的工资管理机制。从实践来看，部分解决了在“工效挂钩”模式下不同行业和企业之间分配相对不公的问题。工资总额预算管理最大的意义在于通过全周期和全过程的工资总额管理，提升企业工资总额管理的科学性和有效性，进一步提升国有企业内部管理水平，实现国有企业转型升级的目标。

3 经济新常态时期

国有企业工资总额决定机制改革意见的出台，主要是为了解决收入分配的市场化机制和监管体制问题。党的十九大报告明确提出：要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培养具有全球竞争力的世界一流企业；坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制，促进收入分配更合理，更有效。2018年5月国务院印发的《关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号），分别从工资总额的决定机制、管理方式、内部分配管理、监管机制健全等四个方面进行工资决定机制的改革。该意见是在全面贯彻党的十九大精神，以增强国有企业经营活力和提升运行效率为中心的背景下出台的，有利于建立健全与劳动力市场基本相适应，与国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定机制和正常增长机制，有利于进一步激发国有企业创造力和提高市场竞争力，推动国有资本做强做优做大，促进收入分配更合理、更有效。本轮改革主要有以下几个特点。

3.1 对行业实施分类管理、分类确定联动指标，考核重点更加突出

本轮国有企业工资总额决定机制改革按照不同国有企业功能性质定位，分类确定联动指标。根据功能定位，主要分为以下类别：一是充分竞争类的商业型国有企业，联动指标为经济增加值（EVA）、净资产收益率（ROE）、利润总额（或净利润）等；二是关系国家安全、国民经济命脉的主要行业同时承担重大专项任务的商业类国有企业，联动指标包括营业收入、任务完成率以及反映国有资本保值增值类的指标；三是公益类的国有企业，联动指标为产品的服务质量、成本控制、营运效率和保障能力等，并设置国有资本保值增值类指标；四是金融类的国有企业，其中政策性金融企业，联动指标为体现服务国家战略和风险控制以及经济效益等指标，商业性的金融企业，联动指标选取经济效益、资产质量和偿付能力类指标；五是文化类的国有企业，联动指标为反映社会效益和经济效益、国有资本保值增值等。另外，在联动指标确定的同时，还要与企业的劳动生产率进行对标，反映劳动生产率的指标一般可以选取人均营业收入、人均工作量等指标。

3.2 仍以效益为中心，但不是唯一指标，工资总额决定机制更加科学

本轮改革明确要求，企业要根据国家工资收入方面的宏观政策，结合自身的战略规划和薪酬策略、年度生产经营计划等，综合考虑劳动生产率和人工投入成本投入产出、市场对标等情况，结合政府的工资增长指导线合理确定企业年度工资总额。在效益联动机制方面，与上一轮改革相比更为科学，更强调在追求高质量发展的前提下实现增长、兼顾公平。

（1）工资总额增长主要与企业经济效益增幅挂钩联动。企业经济效益同比有增长的，工资总额增长的幅度可在经济效益增长幅度范围内确定；经济效益下滑的，企业当年工资总额原则上相应下降；企业未能实现国有资产保值增值目标的，工资总额不能增长或适当下调。

（2）根据效率水平适度调整。经济效益增长的企业，参照劳动生产率指标确定工资总额增长幅度。当年劳动生产率下降、人工成本投入产出率在行业平均水平以下的或者上年职工平均工资显著高于全国城镇单位就业人员平均水平的，企业当年工资总额增长幅度应低于同期经济效益增长幅度；经济效益下降的企业，当年劳动生产率同期上升、上年人工成本投入产出率明显高于行业平均水平或者上年职工平均工资显著低于全国城镇单位就业人员平均水平的，当年的工资总额额度可适当少降。

（3）充分考虑特殊情况，工资总额确定更加科学。企业按照工资与效益联动机制确定工资总额，原则上增人不增工资总额、减人不减工资总额，同时文件也明确发生兼并重组、新设企业或机构等情况，可以合理增加或减少工资总额，总体上更为科学合理。

3.3 部分落实公司法人治理机构的权限，企业经营主体责任得到强化

在工资总额管理的责权界定上，本轮改革要求企业全面实施工资总额预算管理，根据行业特点实施分类管理、企业编制工资总额预算，并履行内部决策程序，根据企业功能定位和特点，结合企业的法人治理结构情况，报上级主管部门备案或核准后执行。主业完全竞争类的商业型国有企业，原则上实行备案制。其中，董事会未规范、法人治理结构不完善、内控管控机制不健全的企业，经上级主管部门（履行出资人职责机构）认定，工资总额实行核准制。其他类国有企业，原则上实行核准制，其中，董事会规范健全、法人治理结构完善、内控管控机制健全的企业，经上级主管部门同意，实行备案制。

国有企业董事会依照法定程序对工资收入分配相关事项进行决策，对工资收入分配情况进行监督，监事会对工资分配的监督承担主要责任，工资收入分配情况要作为厂务公开的主要内容，在一定范围内公开接受职工监督。上级主管部门对所监管企业的工资总额预算方案进行备案或核准，同时对所监管企业的工资总额预算执行情况实施动态管理、监督并对执行结果进行清算。

4 结语

国有企业工资总额决定机制是完善国有企业现代化企业制度的重要内容，事关国有企业的健康发展，事关职工的切身利益，事关收入分配和谐有序，涉及面广、政策性强、影响力大。在本轮改革中，根据企业功能定位分类施策进行专业化管理得到了强化，效益联动指标、调整机制以及工资总额的基数确定也更加合理。

企业生命周期理论认为，处于不同生命周期的企业具有不同的特点，如何根据企业战略性目标，市场化确定内部各管理层级薪酬水平将成为国有企业机制改革的下一步重点，如何处理好新老员工的工资收入水平关系，如何解决企业内部成熟人才与市场化引进人才的收入差距、员工收入中绩效工资与岗位工资的合理比例，以及在业绩对标中，与历史业绩对标多、与市场竞争性对标少等问题，都需要在实践过程中不断总结与完善。

此外，经过40年的发展，我国国有企业主业性质往往是混合型，如何根据主业产业特征差异化精准地确定工资总额基数和联动机制，也将成为下一步改革需要深入研究的课题。