人民政协在建言资政和凝聚共识两方面双向发力的新思考

刘龚君

（中共广东省委党校科学社会主义教研部 广东 广州 510053）

党的十八大以来，中共中央围绕人民政协的性质地位和职能作用提出了一系列新理论、新论断、新要求，推动了人民政协制度更加成熟更加定型。新时代人民政协的工作有利于加强中共中央的集中统一领导和有利于凝聚海内外中华儿女实现中华民族伟大复兴中国梦的智慧和力量聚焦。十三届全国政协提出人民政协工作应向建言资政和凝聚共识两方面双向发力，一方面要畅通渠道、完善机制，创新形式、提高质量，营造参政议政和建言献策的良好氛围；另一方面要协助党和政府多做解疑释惑、宣传政策，凝聚共识、汇聚力量、理顺情绪、化解矛盾的工作，绘就实现发展改革目标的最大同心圆。人民政协在建言资政和凝聚共识两方面双向发力是推动人民政协事业发展进步的有益工作思路，具有重大的理论和实践意义。

一、人民政协的角色定位确保“双向发力”的组织形式

党的十八大以来，中共中央对人民政协的角色定位进行了新的阐释，表述层次分明、逐层递进、互构相连。新时代人民政协制度更加成熟更加定型，成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。人民政协担负着协商民主“专门协商机构”的新角色新定位，为在建言资政和凝聚共识两方面双向发力提供了坚实的制度基础。

（一）人民政协是专门协商的制度性安排

“专门性协商机构”凸显了人民政协在协商民主中的独特地位。人民政协为协商而诞生，是协商民主中的特有形式，具有浓烈的中国特色。中共中央提出人民政协是“中国特色的制度安排”，从制度角度对人民政协的内在规定性作出了阐述。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中指出：“人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式，体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点。”[1]人民政协是实现人民民主的一种制度安排，人民政协制度的成功运转表明中国特色社会主义民主政治制度的巨大优越性。中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中对人民政协的独特性进行了更详细的说明：“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。”[2](P3)人民政协的独特性在协商法律依据、协商参与者、协商形式等方面进一步完善，并得到中国共产党最高理论文件的确证。十九大报告中指出，人民政协是“具有中国特色的制度安排”，是“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”。人民政协作为中国特色社会主义民主政治制度的代表体现了中国共产党对人民政协制度的高度自信。人民政协生长在中国政治土壤当中，结出了中国特有和独有的协商民主制度形式。在开展建言资政和凝聚共识的两方面工作当中，秉持“特有”的中国政治文化，营造既畅所欲言又理性有度的公共讨论空间，维护开放、有矩、清朗的政治生态，以建言资政求共识，从共同思想基础中提高建言资政的水平。

（二）人民政协的作用是发扬团结和民主

人民政协制度的重要价值是实现团结和民主两大目标。人民政协的价值要通过人民政协在协商民主中发挥重要的渠道作用来实现。“发挥协商民主的渠道和平台作用”是新时代中共中央对人民政协角色的定位。习近平总书记指出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程。”[1]人民政协履职的过程即实现团结和民主两大目标统一的过程，人民政协作为重要渠道和平台对协商民主具有了特殊意义，因此要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”[3](P10)。人民政协能够作为协商民主的重要渠道源于人民政协对协商工作的制度安排。《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中指出，人民政协是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，人民政协对协商民主的价值体现在为协商参与主体提供实现民主和团结的物理空间。人民政协开展的各项工作与协商民主紧密相连，协商民主要求通过民主的协商参与促进协商主体间的共识，人民政协在提供协商民主渠道和平台的过程中实现了民主和团结的目标。通过人民政协的协商议政，党委和政府对即将施行的政策进行充分解释，政协委员代表各自界别和群众表达意见和建议，双方在同一场合平等发声、公平讨论、换位思考，共同促成议题的民主化解决，凝聚起思想共识和行动合力。

二、人民政协的性质任务构成“双向发力”的经验形式

（一）人民政协的厚重历史累积凝聚共识的经验

人民政协长期的统一战线实践产生了建言资政和凝聚共识的经验形态。人民政协作为最广泛的爱国统一战线组织，拥有深厚的统一战线传统，担负着连接权力机关与民主党派、社会各界和普通群众的使命。中国共产党历来高度重视统一战线工作，统一战线发挥着凝聚人心、汇聚正能量、绘就改革发展事业同心圆的作用，人民政协则是从革命到建设的政治逻辑转变过程中发展起来的成熟的统一战线组织。人民政协的诞生和发展都始终担负着历史的使命，在新民主主义革命时期，中国共产党与各民主党派、无党派人士在人民政协框架内凝聚力量、团结一致、协商建国。1949年9月7日，周恩来在《关于人民政协的几个问题》一文中指出：“政协组织所包含的成分，是非常广泛的。它的任务是团结工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级以及一切爱国民主人士、国内少数民族和海外华侨，共同反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，建设新民主主义新中国。”[4](P35)人民政协在解放初期的任务是建立新中国，采取的手段是团结最广大的爱国主义者投身到建设新中国的事业当中。“中国人民政治协商会议是负有伟大的建国责任的。建设新中国，必须经过参加人民政治协商会议的各民主党派、各人民团体、国内少数民族、海外华侨和一切爱国人士共同努力，必须动员全国人民共同参加。我们要很好地组织起来，团结起来，团结一切人民力量，来完成这一伟大使命。”[4](P36)人民政协在新中国创建过程中，起到了团结群众、动员力量和凝聚人心的作用。毛泽东指出，人民政协在建国初期的中心任务是巩固统一战线，凝聚各方共识，实现革命和建设的目标。“人民政治协商会议及其选出的全国委员会，是团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体及各界民主人士的伟大的统一战线的政治组织，在全国人民中有很高的威信。我们必须巩固这种团结，巩固我们的统一战线，领导全国人民稳步地达到自己的目的。”[4](P117)由此可见，团结是人民政协的优良传统，自其诞生伊始便承担着团结最广大人民的任务，凝聚各方共识的传统已深深地嵌入到人民政协的“基因”当中。

（二）人民政协以共同事业搭建建言资政的舞台

人民政协在不同历史时期围绕社会主义发展的共同事业搭建起建言资政的平台。在社会主义建设和改革开放时期，人民政协调动起一切积极要素，为社会发展服务。邓小平在《新时期的统一战线和人民政协的任务》一文中指出，人民政协在改革开放新时期的性质和任务是调动一切积极力量为现代化建设服务，“团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。”[5](P353-354)人民政协通过吸纳各界的意见建议来为国家的现代化建设服务，社会主义建设的积极力量通过人民政协搭建的建言资政平台出谋划策。协商各方在参与政协协商中增进了共识，共同把各项事业推向前进，实现国家的繁荣、富强和统一。人民政协通过搭建建言资政的平台完成时代赋予的使命任务，“由邓小平、邓颖超同志相继担任主席的五届和六届全国政协，在拨乱反正、巩固和发展安定团结的政治局面中，在推进改革开放和两个文明建设中，在发扬社会主义民主、健全社会主义法制中，在发展爱国统一战线、促进祖国统一和对外友好活动中，都做出了重大的贡献。”[5](P455-456)

新时代对人民政协提出了更高的履职要求，人民政协的工作密切结合新的任务使命，为协商参与主体搭建更广泛的建言资政平台。习近平总书记指出，人民政协应完善工作机制，“为民主党派和无党派人士在政协更好发挥作用创造条件”[1]。人民政协结合新的历史使命，引导社会各界有序协商参与，通过协商谋求最大公约数。人民政协利用联系群众方面的传统优势，强化自身的政治功能，在政治认同、祖国统一、民族团结、宗教和谐、对外交往等方面搭建协商主体参与的平台。由此可见，人民政协作为统一战线组织具有搭建建言资政舞台的天然优势。人民政协是统一战线内部建言资政力量的汇聚点，人民政协与统一战线各组织间的网络连接完整、历史根基深厚，相互间联系和沟通的渠道畅通便捷。人民政协委员能够利用人民政协平台为民生发声、为发展建言，最大限度地团结其代表的界别群众，实现民主和团结两大目标。

三、人民政协的协商优势确立“双向发力”的规范形式

党的十八大以来，人民政协协商民主的制度化、规范化、程序化建设取得积极成效。建言资政和凝聚共识两方面工作双向发力依托人民政协在协商民主中的优势地位确立起规范的工作方式。

（一）协商民主的规范化建设提供“双向发力”的制度依据

人民政协协商民主的规范化建设形成“双向发力”的制度规范。协商民主的真谛是“有事好商量，众人的事情由众人商量”，人民政协的规范化建设围绕协商民主的具体要求展开，保障“众人商量”的施行和成效。党的十八大以来，中共中央对人民政协协商民主的定义作出了清晰的界定，阐释了人民政协协商民主的发展历程和优势作用，细化了人民政协协商民主的内容和形式。《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中指出：“人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。”[2](P2)人民政协协商民主的原则是坚持中国共产党的领导，主体是参加人民政协的各党派团体、各族各界人士，实质是围绕问题经过协商后取得共识。人民政协协商民主在革命、社会主义建设、改革开放过程中发挥着多党合作和政治协商的作用，“有利于广纳群言、广谋良策、广聚共识，有利于促进党和政府决策科学化、民主化，有利于更好实现人民当家作主，有利于化解矛盾、促进社会和谐稳定，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。”[2](P3)因此，人民政协协商民主的规范化建设为其在建言资政和凝聚共识两方面双向发力提供了制度依据。人民政协在建言资政中充分利用其在国家、社会、公民三个层面协商民主中的优势地位，通过协商、监督、参与、合作等制度化形式，更好地建言献策、服务大局。在凝聚共识方面，人民政协充分发挥协商民主的平台作用，在人民政协的协商民主制度框架内协调关系、汇聚力量，通过在政协办好协商来促进团结。

（二）协商民主形式的具体化构成“双向发力”的行动指南

人民政协在民主协商中的实践优势体现在协商的制度规范性强，协商的形式完备齐全，协商的保障机制相对完善。作为专门性协商机构，人民政协拥有深厚的协商实践基础和日趋完备的协商理论体系，通过不断将协商民主的形式具体化，实现人民政协在社会主义协商民主中的角色精准定位。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确了“协商民主的内容”是国家和地方的大政方针，政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，爱国统一战线的其他重要问题。具体到人民政协层面，“政协会议及其他协商形式”包括政协通过会议进行协商的形式，即专题议政性常委会议、专题协商会、协商座谈会，以及其他协商形式如专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、网络议政、远程协商等新形式。人民政协协商民主形式的具体化凸显了其在中国特色社会主义协商民主中的不可替代性，使人民政协在民意表达和维护团结方面拥有了可靠的制度保障，人民政协民主协商的内容更加完善、清晰、可操作。规范化协商为人民政协在建言资政和凝聚共识两方面的双向发力提供了行动的指南。在建言资政过程中，人民政协能够依据中央文件和政协章程不断丰富协商形式，拓展协商的渠道，创造良好的协商氛围，完善协商的保障机制，为协商主体提供献计献策的理性交流平台，维护最广泛统一战线的团结。在凝聚共识方面，人民政协民主协商的过程即是通过吸纳不同意见、听取少数派诉求、调节社会矛盾，在广泛协商中围绕中心、突出重点、商议实际问题，使协商民主得到充分有效的体现。

四、人民政协的职能建设确定“双向发力”的协调形式

参政议政是人民政协的基本职能，提案工作是政协委员履行职能的重要方式，提案工作质量决定职能建设的水平。人民政协履职能力建设的重点是提高通过提出提案解决实际问题的能力。建言资政和凝聚共识两方面工作应聚焦解决实际问题，以协调解决问题为载体汇聚资源凝聚共识。

（一）聚焦中心工作促进“双向发力”服务大局

参政议政是人民政协聚焦中心工作的基本职能。当前，改革和发展仍然是党和国家面临的中心任务。人民政协的使命正是围绕解放和发展生产力的中心任务，促进各项事业的全面发展，发挥智力密集和触角广泛的优势，为党和国家的发展事业献计献策。人民政协参政议政的核心目标是解决党委政府在发展中面临的问题。2018年3月15日中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》（修订）中指出，参政议政是对政治、经济、文化、社会生活和生态环境等方面的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。人民政协参政议政的独特性体现在政协委员针对社会发展存在的问题提出意见和建议，委员的调研报告、提案、建议案等形式均为解决问题这一目的服务。人民政协在建言资政和凝聚共识两方面均服务于改革发展的大局，一方面为改善和加强党的领导汇集民智，提真言、建新策，助推改革发展重大决策的出台和落地；另一方面凝聚改革的建设力量，增进相互间了解，化解彼此疑惑猜忌，加强工作配合，谋求社会和谐稳定的最大公约数。

（二）解决实际问题提升“双向发力”的工作质量

人民政协履职能力建设的重点是提高解决实际问题的能力。人民政协具有代表性强、联系群众广泛的内在优势，在履职过程中通过主动调查研究群众关心的问题和社会发展的瓶颈问题，提出解决实际问题的有效工作提案。习近平总书记指出：“要积极宣传改革发展的大政方针，引导所联系群众支持和参与改革发展，正确对待新形势下改革发展带来的利益格局调整，为改革发展添助力、增合力。要敢于讲真话、讲诤言，及时反映真实情况，勇于提出建议和批评，帮助查找不足、解决问题，推动各项改革发展举措落到实处。”[1]提升人民政协解决问题能力的实质就是提高提案工作的水平，在提案的研究、提出、论证和提案的处理、落地、反馈的两端共同发力。人民政协的提案工作依照委员发现问题、人民政协向党和政府反映问题、党和政府处理问题的发展过程，通过政府、人民政协、委员三方共同参与，制定有效的问题解决方案。因此，人民政协围绕提高以解决问题为核心的履职能力建设能够提升建言资政和凝聚共识两方面的工作质量，使建言资政和凝聚共识两方面工作集中在改革推进中遇到的棘手问题上来，集中到人民群众最关心最期盼的问题上来。在建言资政过程中重点提升协调解决问题的能力，将意见提到要点上，把实招出到关键处，通过协商议政过程协调解决问题的力量和资源。在凝聚共识中引导群众为改革发展出谋划策，通过群策群力形成共同解决问题的努力方向，在协商议政中凝聚共同观点的意见基础。

五、人民政协的民主参与强化“双向发力”的动力形式

人民政协牢牢把握“以人民为中心”的价值取向，积极扩大人民群众的有序政治参与，充分发挥民主监督职能吸纳人民群众政治参与的作用。人民政协民主监督程序的规范化建设增加了“双向发力”的内在动力，政协委员为民立言则敢发言提真言，群众的政治参与有序规范则公民的政治自信提升，利于形成社会共识。

（一）“以人民为中心”引领“双向发力”的工作导向

人民政协坚持以人民为中心的价值取向，促成了以提高群众参与为目标的工作导向。人民政协的民主监督是社会主义协商民主的实现手段，也是人民群众参与协商民主的重要形式。巩固人民群众民主监督的形式，就要加强人民政协的民主监督建设。党的十八大以来，中共中央不断丰富和完善人民政协民主监督的形式和程序，确立了人民政协民主监督的细则。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”[1]民主监督是社会主义民主的重要参与形式，人民政协的民主监督实践为社会公众提供了有序政治参与的平台，人民群众在人民政协参与民主监督是在党领导下实现人民民主的重要手段。“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”[1]人民政协的民主监督拓宽了人民群众参与民主监督的渠道，保障了人民群众参与民主监督的权利，实现了“人人监督、人人负责”的人民民主初衷。“以人民为中心”的价值取向引领着“双向发力”的工作导向，使建言资政和凝聚共识两方面工作向引导群众有序地民主监督聚焦。政协委员在民主监督中坚持公共利益最大化的建言方向，以人民利益为出发点大胆开展调研，则建言资政的公信力更强。政协委员在履行民主监督职责时为民生工程发声，为人民利益立言，则自身的代表性更强，与群众的联系更紧密，凝聚共识的群众基础更扎实。

（二）社会参与程序的规范催生“双向发力”新动能

人民政协民主监督程序的不断规范增加了“双向发力”的内在动力。党的十八大以来，人民政协民主监督的程序建设取得实质性进展，确定了人民政协民主监督的性质、方式和流程。人民政协民主监督是“通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意信息等形式提出意见和建议”[3](P11)，具体的方式包括“会议监督”、“视察监督”、“提案监督”、“专项监督”和“其他形式监督”，固定的流程为“确定监督议题”、“组织监督活动”、“报送监督意见”和“办理监督意见”。人民政协民主监督规范的确立标志着人民政协的民主监督作为一种中国共产党和各民主党派、各人民团体、各族各界人士团结合作和互相监督的制度得到落实，凸显了人民政协民主监督在党和国家政策、重大决策部署、职能机关转变作风和人民群众关心的实际问题等方面扮演着愈发重要的角色。人民政协通过在建言资政和凝聚共识两方面吸引社会大众有序地参与到民主监督中来，提高了政府日常工作的水平，增强了窗口人员的服务意识。将建言资政紧紧围绕民主监督展开，能够使委员对改革发展事业查漏补缺，提出有针对性的建议和批评。委员围绕民主监督凝聚公众的共识，让公众在民主监督中了解情况、群策群力，更有利于党委政府向社会阐明政策、答疑解惑。