专家参与行政决策的角色定位及功能优化

文/（中共梅州市委党校，广东梅州 514071）

内容提要：《重大行政决策程序暂行条例》正式确立了专家论证制度，是重大行政决策科学化、民主化和法治化的象征。但这并不必然引起行政决策的科学化和民主化，也不必然提升行政决策的质量，实践中的相应调查活动和具体案例都已经证明了这种现象。要完成“不必须”到“必然”的转变，取决于专家论证制度的具体实施，要将实际工作中专家论证的异化行为通过建立制约机制、改变模式和细化规则来加以纠正，从而保障专家论证的独立性、权威性和权责一致性。

国务院于2019年4月20日公布的《重大行政决策程序暂行条例》，对推进行政决策的科学化、民主化和法治化具有重大意义。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议中指出，“规范重大行政决策程序，是依法治国的迫切需要”。［1］从该《条例》的具体内容来看，实现了将党的十八届四中全会提出的“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”要求制度化和法律化，明确和细化了五大法定程序的适应情形。其中，认为在行政决策草案的形成阶段，“对专业性、技术性较强的决策事项，决策承办单位应当组织专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性等，并提供必要保障”。［2］将专家论证作为行政决策的五大法定程序之一，是为了有效应对实践中出现的一些地方政府在决策过程中忽视专家的作用，不尊重专业知识和专业技能等问题。如中国政法大学法治政府研究院在2017年、2018年的《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告》都提到了行政决策法治化在专家论证制度方面还存在较大的问题，认为“重大决策专家论证制度虽然得到了普遍的建立，但是部分城市对于专家论证的具体程序以及专家库制度的规定较为原则，制度可操作性不强”。［3］现实中很多具体案例也可证实这一点，如安徽省合肥市打算兴建一个现代化的垃圾处理场，在经过“专家论证”后，计划修建一座具有先进的焚烧、堆肥工艺同时又和传统的卫生填埋相结合的垃圾场。但在试运行期间，却发现设备和工艺都存在严重问题，于是没有投入正式生产就停了下来。该项目之所以失败就在于决策论证的失误，主要有两方面，一方面是政府事先就确定了项目建设所采取的工艺标准，专家论证从一开始就已陷入了形式误区；另一方面论证承办方所邀请的专家其实大多数是职能部门的相关领导，而不是有丰富经验的技能专家，这种论证方式必然会导致不尽如人意的效果甚至造成巨大的损失。［4］

《重大行政决策程序暂行条例》对专家论证制度的确立，不只是表明我国在法治政府建设过程中开始注重通过制度的方式来促使行政决策主体更加重视发挥专家的作用，也是行政机构及其主体在国家治理过程中理念的一种转换和提升，近些年不可否认有大批的各界精英进入体制内，成为行政机构的一员，但这并不意味行政机构的决策就必然是高质量和科学的，也并不意味他们就代表了权威和有效，反而现实中的诸多事例时刻提醒行政决策主体要保持谨慎，要对风险保持敬畏。怎样避免出现风险，或最好不出现风险？尽可能多地获取正确有效的信息，并从各种不同专业的角度进行大量分析，是被证明可依赖的一种方法，这就需要利用好专业知识和具体经验的作用，通过制度的方式来规范和调整好行政决策主体与专家之间的关系，使双方为了行政决策有一个好的结果而能在各自的职责范围内发挥出最大的功效，只为追求科学和真相，以及在此基础之上的公益。显然，目前的情况与之相比还存在较大的差距，虽然在很多的行政决策事例中都能看到专家的身影，但专家在决策过程中的定位是什么，专家的作用和影响能有多大，专家的主观能动性能有多大，等等，这些问题都困扰着专家论证制度的真正落地。

一、专家论证制度的功能愿景

在行政决策特别是重大行政决策中安排专家论证是行政决策科学化和民主化的必然表现，也是国家治理水平和治理能力进入新阶段的必然要求。在国家经济社会发展到一定水平时，边界的效应便会在很多领域得以凸显，单纯依靠某一个体系的力量来建设一个项目或推动一项改革不再像以往那么容易，而“得分点”的项目或改革更是变得少之又少，行政决策所涉及的利益关系变得错综复杂，需要更多的视角触及、知识融合和技能支撑为行政决策提供认可度和信服度。由于长期受行政中心主义的影响，我国行政决策亦具有较强的从属性，多为行政控制的单一模式，这种模式和利益及诉求的多元化、高质量化趋势是格格不入的。人们越来越希望通过专业知识和技能的力量来为行政决策注入更高的品质、更少的风险和更公平正义的受益机制。理论上，专家参与行政决策的制度设计也被赋予了很大的期待。

一是为行政决策提供程序正当化功能。传统意义上，行政决策的正当性来源于“传送带”理论。该理论将行政机关看作是立法机关的“传送机”，如此行政机关的任何执法行为抑或决策行为，都是为执行立法机关的指令，故行政决策的作出便已体现了民意。这一理论因将行政机关的法定职责代替行政程序和正当参与而遭受诟病，正当性明显不被接受。行政决策作为一种行政过程，而不只是行政机关的一个指令，需要以过程和程序的方式被人们感知，需要参与的力量来寻求科学和民主的支撑，通过参与的力量以符合“专业权威”与“专业难题”这种“位与位的契合”，而不是“借位或错位”的粗糙。专家论证制度便是如此一种方式，基于行政决策中相关专业知识的需要，专家就其熟知和擅长的领域对某一专业问题提供方案，实现“位与位”的有效对接，并给予决策的程序性和正当性。

二是为行政决策提供智力支撑功能。从某方面来说，行政机关内部也有很多相关领域的专家，他们大多数经验丰富且善于作决策，视为体制内专家。此类也存在很多的不足，如决策利益的关联性较高，经验的依赖性较高，考虑问题的视角较单一等问题。而决策的科学性不仅仅是依靠经验的问题，况且在面对重大行政决策上，体制内的专家所能获得的经验较体制外的专家而言，就累积吸收和转化运用上并不一定占优势，体制外的专家通过“智囊团”的形式已大大提升了自身的综合能力，尤其是在提供解决问题的方案上有了较大的提升。哈特对专家的定义有一个较为形象的说法，认为专家是“信息的提供者、问题的解释者和解决者”。［5］随着互联网的发展，当前获取信息的渠道远非昔日所比，人们对信息的要求也越来越高，要求更加准确，更加具有理论高度和实践说服力，从知识的面聚焦到知识的点，这也就给行政决策带来了新的挑战。行政机关在信息的拥有上，也不完全占优势，甚至从“信息的垄断者”变为“信息的消费者”或“信息的购买者”。专家的优势是，可将信息有效转化为方案，其拥有的专业知识或技能以及分析转化的能力可以较好化解行政决策上的新挑战，可以在重大行政决策过程中承担起政策的分析者、论证者、方案提供者等多种角色，为行政决策主体尽可能提供多种选择，可在比较中减少风险和提高决策的科学性。

三是对行政决策的监督功能。行政决策的随意性大多来自决策权力不受限制，也来自于“官僚权威”。很多行政决策主体认为，作为社会治理的主导性主体，其提供的方案应该得到尊重，其所代表的权威不应当受到质疑。有这种想法的行政机关并不是少数，这种想法本身就是一种任性和随意性，对行政决策的质疑并不意味着是对行政机关本身的质疑，而是对事物方案的质疑，其目的是让行政决策有更好的结果或对社会有更公平正义的结果。公共选择理论认为，政治行为中的政府官员同样适用于“经济人”假设，政府机构和政府官员行为的出发点和目标既不是公共利益，也不是所谓的政治家提出的政治目标，而是个人行为的以经济自我的满足程度为衡量标准。换句话说，政府官僚系统是以自己是否能够并且多大程度获得利益的理性考量作为提供公共服务的依据。［6］鉴于此，公共选择理论给出了对行政决策行为进行监督的必要性，为了防止行政决策主体对决策目的的偏离，让专家以独立的、中立的身份参与到行政决策中，能给决策主体一种必要的压力，抑制决策的恣意性和专制性，从而实现行政决策中的民主理念，提升决策的可接受性。

四是实现利益平衡的功能。行政机关作决策的过程本质上也是对利益进行分配和调整的过程，这便会引起决策项目当事人对决策事项的关心和博弈。所以也有一种理论认为，政府制定的政策是为数众多的利益集团之间不断斗争的产物，是政府在权衡各方利益和要求基础上妥协平衡的结果。［7］专家参与到行政决策当中，势必会影响到利益的博弈趋势；专家作为知识的权威者，以事实和专业为根据对行政决策做出判断，这种判断一定程度上能压制长官意识和逐利意识，对弱势一方能起到保护作用。同时，专家还有另一身份，即普通参与人的身份，可以将普通人的一般想法和感受带到决策中来，是对公众参与的一种收集更广泛信息的补充，让行政决策主体能更全面考虑到社会的诉求。而专家还可以将行政决策主体的想法传送给社会，能有效充当当事人之间的“桥梁”作用，而尽可能缓解当事人之间的冲突。

二、专家在行政决策中的角色定位及其异化

（一）角色定位及其异化

无论是从以上对专家参与行政决策的功能来看，还是从理论上来讲，专家在行政决策中的地位应该是独立于决策当事人的，应该保持价值的中立性。既不能作为行政决策主体的代表方，也不能脱离于专业知识和操守而倾向于决策的另一方，而是基于事实和专业作出只为决策本身符合科学、合理要求的判断。另外，从《重大行政决策程序暂行条例》关于对专家论证的相关规定来看，其第十九条第二款的具体规定也对专家在行政决策中的定位给予了“独立开展论证工作”的评价，要求论证意见应当具备客观、公正、科学等特性。但实践中有另一面的存在，专家在行政决策中的定位和作用并没有得到相应的体现，甚至屡屡出现专家为行政决策“背书”的情况。专家论证在实践中的诸如种种异化，如同市场在资源配置中的失灵现象一样，故也被称为“专家失灵”。总的来说，现实中主要的专家失灵情况表现为：

一是专家存在被俘虏的现象。根据规定，专家应当是以独立第三方的角色进入行政决策并发挥其自身的作用，并不会存在委托与被委托、雇佣与被雇佣的关系。即便存在一种委托关系，也不应当是行政决策主体与专家之间的委托关系，而是法律规定的行政决策与专家之间的委托关系。然而在实际操作过程中，专家在很多情况下却变成了行政决策主体的一方代言人，专家角色遭受了严重的错位，主要体现在两点：第一点是专家成了行政决策主体的受雇佣方。由于专家参与行政决策通常为行政决策主体所邀请，行政决策主体与专家之间的关系很容易变成委托与被委托、雇佣与被雇佣的关系，在这种情景下，专家容易丧失中立立场，而成为行政决策主体的利益捆绑人。此时的专家论证也就变成了为行政决策主体所提供的方案进行“背书”。第二点是专家出现“逐利失语”情况。专家始终保持独立是一种应然情况，但专家也会受外在环境的影响。尤其越是人事复杂的小范围内，越可能会受到环境的影响，出现逐利的现象。比如受人际圈的限制而无法绕开情面进行独立论证，还比如为了追求专家的光环或由此而带来的利益而与行政决策主体之间保持一种模糊的关系。更何况，现有的规定还未建立专家回避制度，这也给专家被俘虏带来了可能。

二是专家存在知识局限的情况。知识的有限性在行政决策中通常也被称为“专家管见”现象，即受到个人能力和精力的影响，专家通常只会精于某一方面的知识，所提的意见或方案不可避免地具有片面性，虽然社会上也存在具有强大力量的咨询机构，但在行政决策中购买的成本又是行政决策主体不能不考虑的问题。因此，专家参与行政决策并不能代表能全面性地提供意见或解决问题，也会受到知识结构、专业背景的影响而发挥不了期待的作用。还有就是，就参与行政决策的专家的知识背景而言，也会受到行政决策主体邀请偏好的影响，有些行政决策主体喜欢邀请经济学背景的专家，也有些行政决策主体可能偏好选择管理学、法学或社会学的专家，这就导致知识的重叠而影响到意见的广度或其他可能性。对于这种论证结构失衡、背景单一的意见，难以达到科学合理的程度。

三是专家论证存在越位的情况。专家在行政决策中的越位，有的是行政决策主体所造成的，也有的是专家自身所造成的。在实践中，由于选择专家方式或机制的原因，如以邀请为主的，会出现邀请的专家中，有一些会是参与论证的“常客”，作为文化研究的专家，通常出现在涉及经济、社会治理、环保等领域的行政决策论证中。还如以专家库随机选取的，也会出现选取到与行政决策领域不相干的专家，若出现这些现象，邀请到或选取到的专家其实并不是该领域的专家，因为他们所发表的针对性意见或提供的针对性方案并不是专业性的意见，而只是一个普通社会大众的一般性想法，并不具有区别于其他意见的专业特征或结构性优势。若将其作为行政决策的论证意见便失去了应有的科学性和合理性，正当性亦显不足。另外的一种专家越位是，专家参与行政决策，只就行政决策的相关事实作出专业判断，这种专业判断通常为事实判断，而不涉及价值判断。而现实也存在一些专家逾越界限，对不应当涉及的价值判断作出选择，甚至歪曲价值标准进行评判，这种专家的行为使得专家不“专”，丧失了专业性。［8］

（二）专家角色异化的原因分析

结合上文对专家参与行政决策的功能和角色异化的分析，可以发现专家论证制度的构建和执行存在着较大的反差，在专家参与行政决策的功能愿景中包含着专家的“独特三性”，即人格独立性、专业权威性和价值中立性，这是在行政决策中引进专家论证的根本原因，希望借此来达到决策程序的正当性要求，并保证行政决策本身的科学性和合理性。然而这种愿景在实践中却陷入了独特的“三越”陷阱，即“越格、越界、越位”。从“独特三性”到“独特三越”，既有内在的原因，也有外在的缘由，其关键性因素还在于：

一是家长权威和家长意志观念作祟。将专家论证作为重大行政决策的法定程序，一方面来自于党和政府的主动变革，在社会的不断变化过程中，需要不断提升自身的治理理念和水平，加强政府和社会的协作能力；另一方面来自于对知识和专业的推崇，遵循知识就是力量的古训，要用好的知识来汇聚力量，推动社会的进步和国家的发展。但一些行政决策主体并没有较好理解主动变革的初衷，习惯家长思维，习惯将与自己不同的意见视为“敌对”意见，甚至将行政决策权视为专属性、独占性的权力，而排斥专家的意见建议。在缺乏有力保障机制的情况下，单靠行政决策主体的自律，难以达到设立专家论证制度的目的。二是专家的遴选机制不合理。在我国具体运用中，遴选专家的方式主要有三种，其一是邀请制，这也是目前最主要的一种遴选方式，其二是专家库随机抽取制，其三是专家库随机抽取和补充邀请相结合的方式。三种方式中最后一种更为合理，解决了避嫌和专业背景结构单一的问题。但比较遗憾的是，第三种方式却是运用极少的方式。大多数情况下，还是偏好邀请所熟悉的、合作印象较好的专家，而不是依据专业背景和能力选取，这就很容易出现专家被俘获和专业越位的现象。三是专家论证制度的规定过于原则，尤其是缺失对程序性制度的规定。专家论证的程序性规定，既能明确行政决策主体与专家之间的关系，又能明确专家在行政决策中的具体权利义务，对专家独立开展工作和发挥专业优势具有积极意义，但目前无论是《重大行政决策程序暂行条例》还是地方性的涉及行政决策的法规或规章都未提及这一方面的内容，模糊不清的状态便阻碍了专家论证工作的有效开展。诚如学者所言：“国内论证程序的不明确导致论证制度的随意性。尤其在论证中专家各持己见时，决策结果往往取决于专家的知名度的高低、对专家的认同度和官员的固有倾向，使得专家论证形式化。”［9］四是论证制度中专家权利义务不对等，缺乏对专家责任的追究。虽然专家在论证过程中的权利性规定不明确也不规范，如能获取的关键信息不充分、对行政决策主体决策权的约束不充分、决策主体的反馈行为不充分等问题，但专家所参与的决策事项毕竟通常是关乎众多老百姓利益的重大行为，也确实履行了相关职责，然而在义务承担上，当前专家论证的责任追究在制度上仍然处于空白，这便使得专家可以罔顾专业知识和相关事实作出判断，影响了行政决策的科学性。

三、专家论证功能的本色归位及其优化

（一）通过设立制约机制保障专家论证的独立性

现行的专家论证制度及其运行表面上看起来顺畅有序，实际存在不少脱离正常轨道的现象，无法实现应有的目的，极为重要的一点就是专家缺乏论证的独立性。《重大行政决策程序暂行条例》虽然有关于专家论证的规定，然而一方面属于新法，实施时间不长，很难有效果，另一方面只有原则性的三个条款，如何具体操作，来保障专家的独立地位，是亟需解决的问题。针对实践中的短板而言，加强对行政决策主体和专家双方的制约都至关重要。

对行政决策主体的制约上，一是科学合理建设专家库。既要有专业的要求，也要有道德品格的要求；既要有学术理论的要求，也要有实践能力的要求。在选择专家入库时，要保障专家来源的广泛性，既要有来自实务部门的，也要有来自研究机构的，还要有高等院校的。在地域上要保障专家既有本土的，还要有外来的专家。在专业领域上要保障专家来自不同的领域，要具有广泛的专业背景，还要至少两名以上的同一专业背景的专家。二是对行政决策进行是否强制论证的区分。以《重大行政决策程序暂行条例》的相关规定来看，并没有对此进行区分，也没有将专家论证作为重大行政决策的必经程序，只是其第十九条原则性规定“专业性、技术性较强的决策事项”应当进行论证，但怎么界定“专业性、技术性较强”这种概念以及由谁来界定，其实又陷入了模糊不清且纠缠不清的困境。对此，应当要明确强制进行专家论证的决策事项和范围，强制进行而未进行的，不得进入下一轮程序。三是对影响大、关注程度高的决策事项要进行反向论证，即进行不可行性论证，对不可行性论证进行全面合理评估，综合正向论证作出更为理想的决定。

对专家的制约上，一是采用专家库的随机选择机制。要综合专业背景、行业背景和地域背景进行随机选择，尽量保障专家具有代表性、广泛性和专业素养。二是建立专家回避制度。于专家库中随机选取的专家也并不意味着就能参与到行政决策中，还要考虑到专家与决策事项是否存在利益关系，存在利益关系的则应当回避。三是建立专家声明机制。进入到决策论证中的专家应当声明自身的中立性立场，不会对具体的行政决策事项有明显的倾向性态度，也要作出不存在与决策事项有利害关系的声明。

（二）通过改变模式保障专家论证的权威性

专家论证的权威性直接表现为行政决策主体对于专家论证意见的态度，也表现为论证意见的有效性。专家参与行政决策履行自身的职责，付出了一定的努力，提出了具有专业性的意见建议，这种努力应当得到尊重，而不能只是根据法律的规定“依葫芦画瓢”，将其形式化。专家交出了成果，应当有权知道这个成果的命运，即要清楚这个成果是否得以采用，或部分得以采用，或不予采用。专家在了解这些信息的基础上才能更好吸取经验或教训，才有助于提升专家的决策论证能力，并保障专家论证的权威性。要实现这样的目的，必须改变以往行政主导的“单一模式”为专家参与的“双向模式”。

一是在专家论证的意见建议的评价上，要改变由行政决策主体单独评价的模式，应当实施行政决策主体和专家同行双主体评价的方式，专家同行的评价在理论原理及其转化运用的可行性上具有更大的优势，可保证专家意见的科学性。二是强制行政决策主体对专家论证的意见建议作出反馈意见。决策主体要履行对专家的告知义务，即专家的论证意见有无得到采用及未采用的具体理由。三是在行政决策论证程序结束后，由专家对行政决策主体组织的论证活动进行评价，如对行政决策主体在信息提供、意见反馈、依法办事能力等方面进行评价，并将专家的评价结果纳入行政机关的绩效体系。

（三）通过细化规则保障专家权责的一致性

鉴于目前我国与重大行政决策相关的法规或规章对于专家论证的规定过于原则或尚处于空白状态，致使专家在论证过程中的权利不清晰且保障不足，难以充分发挥专家的水平和能力。另外，对专家责任的追究也处于虚化状态，专家对参与行政决策的行为不用负责任，则很容易导致专家滥用专业知识和技能，违背设计专家论证制度的初衷。因此，必须要明确专家在决策论证过程中的权责关系，规范好专家的论证行为，实现其应有的价值。

一是赋予专家履行职责所需的必要权利和条件。充分条件的保障是专家做好论证工作的基本前提。论证活动的进行需要信息和资金的保证，要强化行政决策主体向专家提供信息的力度，无特殊情况，应当公开与行政决策相关的一切资料和信息。还要保障好专家获得必要的报酬的权利，“只有肯定专家获得报酬的正当权益，才能够保障专家投入足够的时间和精力来展开调查研究，并且提供高质量的专家意见”。［10］二是建立健全专家论证程序性规定，保障专家论证有明确的工作程序、工作职责，以及明确决策主体和专家之间如何互动，确保双方行为的一致性，即为实现行政决策的具体目标。这点上可借鉴美国《联邦咨询委员会法》中的相关规定，结合我国实际做出适用性规定。三是建立健全对专家论证行为的责任追究制度。当前我国也未建立这方面的责任追究制度，国外也鲜有专门性的规定，但一些国家的诉讼法领域设立了专家责任追究的制度，可沿着这条逻辑，在我国构建一套包括行政责任、民事责任的责任体系以规范专家的论证行为，保障专家论证功能和自身权责一致性的实现。［11］由此，通过以上“机制、模式、规则”这种“三手联弹”的方式使得专家论证的“独特三性”得以巩固和优化，专家论证的功能得以回归正常，其制度构建的初衷便得以实现。