基层社会治理的“内卷化”与行政权运行逻辑

文/（中共沈阳市委党校，辽宁沈阳 110036）

内容提要：“内卷化”已经成为基层治理创新的重要障碍。“内卷化”具体表现在两个层面：一是基层自治培育的不断努力与自治性功能弱化之间的悖论；二是基层治理中权力的弥散化与权威弱化及功能性不足之间的悖论。“内卷化”微观运行的基础是权力共生网络，依凭权力共生网络可以建构三种权力行动逻辑。支配—适应、协同—合作治理理念下的权力运行逻辑虽然迎合了开放、互动、共生、民主的治理主旨，然而行政权的主导色彩与自治权的功能性不足导致其难以避免陷入“内卷化”的制度困境。基层治理中，亟须培育协调—整合的权力运行逻辑。

一、问题的提出

行政权运行逻辑是行政权力生态的直观映射，也是行政权运行规范与否的同一性检视。行政权运行体现了行政主体在既定情境中的行为选择，由于嵌入了组织和个体的双重利益驱动，合法性、合理性以及在此基础上的规范性和有效性，成为行政权良性运行的应然目标和检视标准。地方性、碎片性、权责利的不匹配性等诸多问题，在相互交错的权力运行路径下，嵌入了不同的利益主体。不同主体支配下的权力运行又彰显各自的逻辑。近些年基层社会治理中存在着两种较为典型的现象悖论。一方面，社会自治呈现多样化发展趋势，自组织形式多种多样。基层群众通过“自组织”方式参与公共事务、表达诉求的倾向越来越明显。另一方面，社会自治性的“发育和发展相对落后”，自治功能较弱，“无法适应治理现代化的需要”；在“总体性社会”的历史时代条件下，行政权仍难以摆脱“全能主义”的制度锁定。［1］随着国家与经济领域和社会领域的分离，行政权正在有意识地厘清自身与社会和市场的边界，而另一个层面上，行政权的扩张与渐变并没有带来权威的增长，行政效能呈“低水平均衡”状态。两类悖论组合在一起，构成基层治理中基层自组织自我发育，行政权隐性延伸，但是行政权威弱化、运行效果不佳，基层自治性并没有得到增强的基层治理“内卷化”现象。

“内卷化”作为成熟开放的理论系统，被用于解释社会生活不同领域中存在的“内部精细化和复杂化”现象。“内卷化”理论最初由美国人类学家格尔茨用于农业生产中劳动力过密化现象的探讨。格尔茨认为，在土地面积有限的情况下，基于资本缺乏和行政性的阻碍，这些障碍导致增长的劳动力不断地被投入农业生产中，这种“内部过密化”使农业难以摆脱集约化生产方式。“内卷化”理论的应用须具备两个前提：一是存在既定的外部约束，这些约束条件作为刚性存在，是无法逾越的；二是外部约束导致事物既无法冲破现有的约束，也没有办法找到一种新的形态，只得不断地内化重复，导致内部状态复杂化。“内卷化”造成内部的精细化和复杂化并没有实现事物在更高层级的全新发展和衍生更替，或者出现“无发展的增长”状态。美国学者杜赞奇将“内卷化”理论应用于政治领域，分析了国家职能的扩展、权力的扩张并没有带来相应的效益的提升，导致出现国家权力的“内卷化”。［2］“内卷化”真实地反映了基层治理存在的内在困境，沿循这一理论分析框架，许多学者将“内卷化”理论应用于治理的分析中，探讨政权与国家建设、基层社会、社区、乡村治理等不同领域中存在的“有变革无发展”的状态。关于基层治理“内卷化”的研究，侧重于描述分析成因，较少探讨“内卷化”的内在机理。“内卷化”治理困境揭示了基层治理中权力运行逻辑出现了某些症状，只有深入探析基层治理中权力运行的内在逻辑，才能把握“内卷化”的微观机理，同时找到去“内卷化”的治理之道。

二、基层治理的“内卷化”表现及成因

改革开放至今，中国基层治理的探索不断深入，基层自治的实践不断丰富，政策的导向功能不断强化。各地的丰富实践与理论的推陈出新相契合，总体上形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”五位一体的基层治理模式和共建共治、共商共决的多元协同网络治理体系，构成了政府、市场、社会、群众交融互动的治理机制，基层自治能力不断提升。部分学者认为“清末民初的中国”已经出现了类似于西方的“市民社会或是公共领域”［3］，诸如士绅精英、社团政治，以及普济堂、育婴堂等非官方机构，它们日益成长壮大的同时，却没有出现西方公民社会式的社会与国家的分立。中国市民社会的成长与国家的成长相伴，出现了哈贝马斯国家社会二元对立的逻辑悖论。“虽然从1900年起公众领域一直在不断扩大，但是在中国并没有出现如通常所断言的那种民权与国家相对立的局面。相反，国家则在不断成长”，“大多数中国公民似乎主要从义务和互相依赖而非权利和责任的角度来看待社会的存在”［4］。在晚近市民社会的实践中，中国基层社会的民众更多地遵从了自身对于社会的义务与奉献，生成了包括国家（皇权政治）在内的社会共同体，在日常生活和危难救助中相互依赖。

现代社会中的基层组织发育存在三条路径：一是政府让渡生成的自组织空间，它是政府职能转变的伴生物；二是市场空间内孕育的自我生发型组织；三是政府引导基础上形成的自治组织。目前主要是社区、行业协会、志愿团体、中介组织等。其中与群众联系最密切的是城市社区。单位制到街区制的变迁将城市社区作为公民生活的核心场域毫无保留地裸露在现代社会的全部角落，使社区被赋予了生活和文化共同体的历史使命。经过多年的发展，基层社区的自治功能并没有得到应有的发挥，公民自治的发展仍相当有限。社区自治和社区参与的不足仍然是制约我国社区发展水平的关键性因素。［5］基层治理“内卷化”，使得社会行动者等基层组织没有获得自治增益，基层权力的建构路径依然凭借复制或扩大传统社会中的国家与社会关系，造成有增长没发展、有改变无提高的状态。

（一）基层自治的培育与自治功能弱化

1.城市治理现代化的紧迫需求和内在要求。城市发展水平是衡量现代化的重要尺度，城市治理须是现代化的治理。作为现代化场域，城市基层自治的探索与努力始终在进行，也取得了较长足的进步。基层治理的现代化不仅仅是一个制度变迁与制度转轨的阶段性过程，更是一种植根于文明进程的内生调适与进步的渐变过程。可以说，现代化蕴含在倡导“主体性、理性与自由”的现代性话语中，形成了具备普世价值的理性形式，诸如“自由、平等、法治”的普世理念，以及“科学、法治与人文”的普世精神。现代化的基层治理内在地要求国家与社会关系的充分诠释、民主法治的治理理念、多元有序的参与式治理等等。

徐勇通过长期调研、理论探索，系统地描述剖析了乡村和城市社会自治性的发育、建构中的大量问题，从五个层面剖析了基层群众自治的内在蕴意。［6］一是基层群众自主性的获得与建构处于不断的尝试中。“自主性”是法律关于“自我管理”“自我服务”公民自治精神的浓缩，是基层群众基于个体的主动性获得关于生存发展等事务的自主决定能力和特性。二是基层群众自立性的培育也始终没有间断。这种自立性体现在依靠自己，凭一己之力处理与自己相关的街区事务的能力。三是自律性的培育，“作为根植于日常生活的自治规则”，体现在自我管理、自我约束、自我规范、自我教育等自组织行为中。四是公共精神的培育。基层自治空间的不断扩大，以及价值日益多元化，增加了人们对公共精神的渴求，“公共精神的塑造体现为和取决于一定秩序框架中公民在对待个体与共同体关系上的利益和价值判断”。公共精神的培育，有助于增强基层组织的凝聚力和基层群众的街区归属感。五是公民参与意识的激发。公民参与街区事务，表达政策意愿，是衡量基层自治程度的重要标志，又营造了良好的基层政治生态。公民有效参与街区事务的治理，体现了其与所在的街区政府之间基于信任的双向互动合作关系。

2.政治现代性建构过程中的自治缺失与断层。中国政治现代性的图景构建在国家与社会相互依存又彼此制约的张力之上，国家对社会的控制以及国家与社会关系强弱差序的渐变中。“皇权不下县”不仅是一种态度，也是一种社会实践。广大民众和国家政权之间的勾连互动须倚仗乡绅阶层得以完成，他们凭借所拥有的“非正式权力”和基于地缘血缘内生的“地方性知识”［7］，在政策疏解、民情民意上达、税赋缴纳与户籍登记等地方事务治理中，都扮演着至关重要的角色，成为国家社会间维持动态平衡的调和剂。这种有效的缓冲机制在许多学者看来被新中国强大的国家渗透所取代，“耕者有其田”的土地改革、“政社合一”的人民公社以及其后的乡镇组织，完成了中央集权对于基层社会的全面控制。［8］国家对社会的渗透与控制通过财税汲取、组织动员与整合等措施，消弭了基层社会的自组织力量。

传统政治文化的惯性效应在快速变化的现代社会中渐进衰微，而新时代人们需求的异质性与信息的多样化，使个体公民坚守的信念、价值感等愈发碎片。作为基层治理主体的公民，由于政治信任感的弱化，基于有限的政治认知，参与基层事务的热情不高，对于相关公共事务难以释放更多的热情。社区共同体治理中不可或缺、亟待建构的公共精神的缺失，导致基层治理中自治功能弱化。因为基层自治性的建构离不开公共精神的培育，公共精神所倡导的平等、责任、参与、信任、协作、宽容等价值理念，能够有效地促进公民彼此合作，增强相互间的交流，促进街区范围内互惠网络的生成。

（二）行政权的扩张与权威弱化

在社会自治建构的动态过程中，行政权是一股重要的外部介入力量，影响、形塑社会自治体系的发生发育。与此同时，行政权也由社会自组织的力量所形塑。行政权运行特征与轨迹的变化为我们提供了一个观察社会治理“内卷化”的窗口。

1.“全能主义”理念与“技术理性”范式的推崇。“全能主义”政府表明政府作为权力组织，拥有完整的资源转换权和资源支配权。作为双重授予的行政权，其本质上是一系列执行法律的权力组合，当社会关系日益复杂、社会事务急剧增加时，作为执行性和天然管制性存在的行政权，以一种扩张的本能来契合社会情境的需要，就成了客观必然。［9］正如塞缪尔·P·亨廷顿所言：“一个社会中权力的总量取决于该社会中相互影响关系——即一个人或集团的行为导致另一个人或集团的行为变化的那种关系——的数量和强度。”［10］中国改革开放的实践就是例证。在这场大规模的社会试验中，行政权力成为不同领域资本追逐的对象，甚至其本身也成为强有力的资本，行政权力全面渗透到社会不同角落，实践着“全能行政”。日益扩张的行政权在必要裁量的同时，也由于自身的优益性和强制性，对社会造成直接或潜在威胁与侵害。扩张逻辑支配下运转的行政权具有自我膨胀的基因，滋生权力中心主义和权力至上观念。不受监督的行政权往往导致权力运行失范。以社区自治为例，就目前而言，在涉及社保、医保等民生性事务上，社委会的自主性较强，来自于上面的行政权干预较少。而涉及社区换届选举、历史遗留问题等重大事项时，来自街道以及更上一级政权的干预与“指导”必不可少。从事前动员、事中监控到事后反馈矫正，“全能主义”理念支配下的行政权始终主导着基层社会的运转，并且根据法律赋予的职能行使着指导、许可、处罚等权限，全面演绎着“纵向到底，横向到边”的功能角色。基层治理中行政权限的干预成为自治权的替代，导致自治权的弱化，造成法理上“自我管理、自我教育、自我服务”的自治权在现实中空置。基层自治权力不足的尴尬也由法理上权力设置导致。目前指导基层社区运转的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》是唯一一部基层自治的正式法律，其施行时间为1990年，其规定的内容与现实诸多情况不相适应，法律的运转缺少地方的配套政策。正是由于先天的法理授权不足，基层社会的行动能力受限，在涉及街区重大事项的应对与处置过程中，更多地需要上级行政权力的支持。

工具理性是指技术、手段上的合理性，通过精巧的规则设计实现合目的的行动。马克思《资本论》中关于人的异化的分析与韦伯的形式理性导致人忽视主体自身的追求，两者的论述是相同的，都从终极价值上批判技术取代人的主体地位。技术发展、经济进步使技术理性成为社会主流意识形态，人成为技术的附庸而异化。他们都认为功用理性的膨胀吞噬了价值理性，这是资本主义发展造成的必然后果。从政治和行政视角分析工具理性存在的意义，“现代官僚制作为工具理性的典型形式，把官僚体系中的人变成了官僚机器中的齿轮”，“工具化、技术化的官僚制排斥人的价值判断和道德自觉”。公共行政中的“技术扩张”导致其偏离了某种“精神”和价值。［11］

专注于“精细化、专业化和现代化”的技术理性促进了基层治理专业化体系的构建，提升了基层办事服务效率。这种形式理性的复杂化体现了基层治理环境的功能性改善，基于流程标准的硬服务对于资源节约、行政效率的提升起到了良好的作用。然而，对技术理性的过度关注会忽略行政服务本身的内涵和目的，忽视行政机构内在功能配合协同的办事规律以及对软性服务质量提升的内在要求。形式理性并不等同于价值合理性，基层治理中便民利民服务体系的功能越完善，越要求其内在的服务精神与服务理念与之相契合。

2.治理权威弱化与治理“低水平均衡”。行政权的扩张并没有同步带来权威的增长，反而在复杂的信息时代凸显了权威的式微。行政权越是肆无忌惮地扩张，越表明其所获得的认同度低、权力辐射的范围与其深层作用的效果不匹配。具体原因可以从时代环境、民众需求、文化认知等层面来分析。

扁平化格局下，信息无边界流动，国家和政府的权威已经不能依靠强制命令来获得。政府想要完全管控信息的传播越来越难。由于数字鸿沟的存在，不同阶层、不同群体，乃至不同个体之间掌握的信息是存在差异的，拥有信息的主体必然产生一种权力，可以影响甚至支配那些没有能力拥有信息的人，即获得“软实力”话语权。行政权的行政边界日益明晰、自治组织的自主性提升、复杂的内外环境等诸多因素决定了基层治理中多元权力主体应以一种网络式的方式共生，行政权扩张引发其他权力的抵触和消极对抗。基层政府的治理思维、治理方式与基层经济社会发展的多元化、多样性存在潜在冲突。治理主体间权限的冲突消长导致治理权威的内生性不足。

行政权的扩张并没有相应引致治理能力的提升，而是根据权力介入与扩张的程度形成了发育程度、组织化程度不均等的自治组织。迫切需要公民参与的领域，如失业与就业、社会保障、劳工权益保护等领域鲜有社会组织进入。自治组织虽有所发展，但尚未形成自我复制、自我扩张的运转机制，基层社会治理需要权力回归与权利重构，需要在社会自我运转的基础上形成自主与自治。单一的行政权力难以有效统合覆盖多元交错的利益关系，基层社会治理陷入“低水平均衡”状态。这种“低水平均衡”从某种程度上说，是一种多元权力混合下的自治权力空转，具体表现在基层治理中的空白地带上。由于对自治概念的理解与自治内涵的把握存在不同的视角，过度地推崇自治的“自主性”使其变成一种狭隘的“自主权自治”。基层自治权同行政权的协作协调，以及自治权限之间的协作协调问题在理论上被忽视。“仅仅强调行为主体的自主权，而忽视构建权力关系的协调机制”，“矛盾冲突不仅得不到抑制反而会愈演愈烈”。［12］当这种自治理念成为现实中权力运行的指导时，两个片区各自循环，互不衔接，或者基于同一事项存在有争议或冲突的解决模式，势必再要动用更高层级的行政权力进行协调与干预，形成事实上的自治权力空转。

三、“内卷化”的微观运行机制

杜赞奇描述了1900-1942年中国华北农村国家政权向基层社会的渗透过程，他认为“赢利型经纪”对“保护型经纪”的替代，破坏了传统的“权力的文化网络”，导致国家政权基层治理的“内卷化”。借助杜赞奇的权力“内卷化”理论模型，本文提出“内卷化”的微观机制是权力的共生网络。权力内生于各种关系之中，共生的权力网络由基层政府内部条块关系网络、基层政府与社会中介组织关系网络构成。两类关系网络的共同特征是不同类型权力的交错融合。以街区治理为例，作为条条的职能部门拥有许可、监管、处罚等刚性权力，对权力的规范制约也只是保证此类权力的良性运转而非彻底取缔，“每一个权力都蕴含着相应的政府义务”，这些权力的存在表明政府需要为市场和社会的有序发展提供公平良好的环境。作为块块的街道拥有监督、协调、指导、配合等软性权力，以此保证条条在规范框架内行使权力。同样的逻辑也体现在政府与社会组织的关系网络中，社会组织拥有基于其专业和市场定位的刚性权力，这是其存在的基础，基层政府相关部门拥有指导、协调、监督、配合等软性权力，保证社会组织的规范良性运转。在权力的共生网络中，刚性权力被寓于软性权力之中，构成一组全新的权力运行链条，共生网络的持续发展需要不同权力链之间的咬合配套，通过政府与社会组织权力的双向互动，既增强行政权威，又赋予社会组织的合法性行动逻辑。这蕴含着有效行政与有效治理之间的内在转化与协同型构。

皮埃尔区分了“国家中心”与“社会中心”的不同治理范式，基本上概括了位于地方治理社会行动结构典型的两极形态。具体分为国家支配—适应、社会场域的协同—合作、民主化的协调—整合的社会行动结构。［13］根据这一理论，我们可以将刚性权力与软性权力之间的权力共生状态划分为不同的社会行动结构关系。从当下基层治理的情境出发，建构三类不同的权力关系类型：支配—适应、协同—合作、协调—整合。基层治理去“内卷化”的归宿是构建“协调—整合”型治理逻辑，以此实现治理的有效性和权力运行的有效性。

（一）支配—适应逻辑下的权力运行机制

街区治理中，社区作为事实上的街道办事机构“天然”地行使着确认、给付、登记、宣传等权力，再凭借其与街区群众“天然”地无缝隙的开放和交流互动，悄无声息地运行着。随着经济社会的发展，这种主导管控型的权力由于运行不规范，缺乏公开透明的机制和有效的监督制约机制，使行政权在不断扩张的同时也造成其自身异化，侵蚀着公众利益。“管控型权力”已不适应信息时代所要求的高效处置能力，社会自治能力的不断提升也要求由“全能行政”走向“有限行政”。有限行政指政府权能的有限性，是新公共管理理论时代政府权能的经典表述，也是世界不同国家在经历了经济社会危机后收获的最宝贵思想。在“有限行政”的价值理性支配下，行政权规范运行的抓手是制度、规则与程序。限权制度的确立确保行政权运行在既定的框架里，相应配套制度的设定，如民众参与的规则和程序等，可以引导民众的行政参与，在主动参与的过程中，获得对行政事项内涵的认知，进而生成对于行政权威的服从。面对着日益复杂的社会结构，行政权须不断地调整规范自身的权力边界，还权于市场和社会组织，以此寻求新的运行方式。这是一种分利型权力运行逻辑。

治理时代的到来表明多元主体作为理性的社会行动者自主地介入或参与到社会事务管理过程之中，垄断性的行政权力面对复杂的治理环境和治理技术的挑战，不得不调适自身的权力边界，通过自身功能与结构的变革，适应多元治理的“去中心化”逻辑，突破“压力型”体制，将权力向社会转移，改变支配管控的权力运行逻辑。然而政府的科层制权力结构仍然以公开或隐含的形式置身于公共治理过程的核心位置。这就构成了一种“支配—适应”型的治理逻辑。单纯的支配不足以满足与契合小型分权化、效率与服务的治理取向，政府必须让渡以及调适自身对权力的把控，这种适应的要求更多地来自于社会行动者强烈的利益认同与获得感，政府不能漠视这些诉求，必须释放一种姿态来回应。

从我国目前法律法规的规定来看，城市管理方面的法律、法规和规章设定了各类行政处罚，但对违章者不履行行政处罚决定的后续监管措施，没有赋予城管行政执法部门任何有效手段。现实的执法情况是，违章者对执法人员的管理根本就不理睬，罚款没钱，责令清理、改正我不干。执法人员没有相应的法律依据来强制其交罚款或强制其清理，如此一来，除了做工作之外，就没有办法加以管理。更多的时候陷入一种“增强执法力度”—“暴力抗法”—“执法力度懈怠”—“街区城市环境混乱”—“加大执法力度”的权力“内卷化”乱圈。相较之前的条条单项整治，综合执法更多地行使了一种说服、教育的软权力，经常性的联合执法，看似权力治理的时空范围扩大了，然而由于违法情况反复经常发生，有限的执法资源与之形成拉锯之势，长期下来执法力量疲于应对，基层治理顽疾难以彻底根治，实际的治理效果不尽如人意。

（二）协同—合作逻辑下的权力运行机制

当下的时代背景决定了传统行政范式的必要调整与转换。基于强制命令获得某项公共事务的管理权威已经变得越发困难。职能部门的权力运行已不再是自上而下的单一路径。公共事务的复杂性超出了单一机构与部门的职能边界，需要多部门协作才得以完成。行政主体的职能边界问题，是指僵化刻板的“官僚制度”难以适应“超越组织界限的复杂问题”，因而必须依赖“各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络”来阻止治理的碎片化。传统治理手段与网络化治理的关键区分并不在于程序与命令，而在于治理的理念。多部门协作的规则与协议是网络时代下“多中心治理”的工具理性表征。基于工具理性支撑的标准、规则在网络化治理中更为珍贵，如果没有相应的制度规范来界定不同领域的功能边界，基于协议和伙伴关系的网络化治理就会因欠缺责任机制，以及“多中心”所导致的治理主体碎片化，犹如空中楼阁，治理效果无从谈起。

比如街区治理中的联合治理、联合专项行动等，权力遵循了更严谨的程序，被赋予更多的功能性色彩，剔除了权力执行过程中的不文明现象。然而更加规范的权力运行并没有带来相应的权力威慑，反而产生权力空转。其中的根源在于在不同主体的协同治理过程中，缺乏明晰的职能表述与功能边界，在“去中心化”的治理模式中缺乏权力主体的责任界定机制。街区治理中，各相关部门之间没有建立稳固的协作关系，大多是在需要联合执法时临时联系，导致在联合执法的过程中，各执法部门本应积极参与，可是一遇到以某个部门为主的事，其他执法部门就当起“配角”和“陪衬”了，致使各执法环节不能有效地衔接。

在基层综合治理与执法工作上，街区层面汇集了城管执法任务的70%，但条条管理的城管执法体制导致街区对城管执法队伍的指挥协调能力偏弱，同时基层城管执法力量严重不足的问题普遍比较突出。协同模式也存在着互相冲突的利益或价值，拥有资源配置和规制代理的公共行政机构不可避免地带有“世俗利益、私利以及多少有些狭隘的集体利益”。上海闸北区城管执法局实现综合执法部门与管理部门的适度分离，主要的执法力量下沉到街镇，赋予街镇更大的执法管理权。街道实行“区属、街管、街用”。由于街道办事处是区县政府的派出机构，无法行使相对集中行政处罚权，因此，街道城管中队仍由区城管执法局派驻，以区城管执法局名义执法。但在人、财、物管理和具体行政事务办理事项上由街道负责，城管执法中队负责人由街道商区城管执法局同意后共同任命。［14］综合执法实行条块结合、以块为主的管理体制，街道执法队的人事、财务由街道办事处管理，日常工作由各街道办事处指挥、调试和考核。这种格局下，街道坐实了基层执法的协调配置权力但无须承担法律上的责任，在忙于上级交办的重要党政工作中，街道对于街区城市管理的治理，更多的是一种运动式治理。综合执法增强了联动，但是执法效果并没有随之增强，诸如违规占道经营、人力车、牌匾乱象等，在时空、空间与性质上存在不确定性，违法行为反复发生，导致单次的联合行为往往起不到应有的震慑作用。

（三）协调—整合逻辑下的权力运行

从现代控权思想来看，行政权存在以及其被实施的前提不在于其强制性，而在于行政相对人的认可与接受，这种认可与接受的基础在于民众对于行政权行使的规律性认知，它是行政权合乎法理的硬性存在，同样在于舆论和习惯，它是行政权运行的软约束。政治现象是“深深贯穿在人们日常生活中的习惯和文化的产物”。行政权有效实施的关键在于行政相对人的参与、合作与服从。行政权的有界表明它不是万能无所不包的权力，仅仅针对特定领域的事务具有的配置权、调解权。有界表明任何行政权都具有功能边界，同时又保证了其作为特定领域公共事务调处配置的专属性权力，获得基于专业分工的垄断地位和权威性，这种专业权威是行政相对人基于以往的行政实践获得的规律性认知，是行政相对人服从与合作习惯生成的基础。比如针对基层社会中群体分化的速度加快问题，比如老龄群体、新生的市民群体、外来务工群体等，从前需求较为同质的群体间也出现了差异性需求，不同群体间社会结构的融合共生与相互间的冲突弥合，均对现存的治理模式提出了挑战。随着权利日益复杂增加而扩张的行政权力表明，政府的附随义务正是行政权力生成并得以扩张的前提基础。因而单纯限制行政权的运行并不利于权利的充分实现，理想的治理架构应是以政府为中心的行政领域、以公民为中心的私域、以社会组织为中心的公共领域三方共享共治格局。

“治理的结构涉及一系列领域的权力层级与权威运用的安排，诸如正式与非正式的制度体系，公共或私人的行动，调整性或规范性的运行机制等。”［15］支配—适应、协同—合作逻辑下，行政权力的运行仍体现了管控型和分利型取向，在政府—市场—社会三方互动的现实情境中，政府依然是强有力的推手，行政主导的权力冲动依然存在。我们期望行政权力在建构治理制度框架的基础上，通过合理的程序设置，培育和包容社会行动者的有序参与，协调社会行动，将纵向单链式的资源分配转变为横向多层弹性的资源调配模式，以此支撑基层治理创新的内生性需求，使行政权力的运行向着政府孕育并与社会组织合作的协调—整合逻辑转型。

借助精密的科技和现代化的理念，通过开放式决策、公示听证、协议、项目制、凭单制、保险等弹性灵活的手段，扩大社会行动者的有序自主参与，实现基层事务的多方共治。协调—整合逻辑强调不同治理主体之间的功能性分化与衔接，政府和社会组织相互孕育，互相汲养，彼此和谐共生，旨在重构政府与社会组织的功能性关系，在政府让渡的空间内，通过资源分配，使社会组织取得对公共事务治理的资源支配与转换的权力，在社会组织发育的过程中，政府通过培育、扶持，引导其良性发展，社会组织在自律基础上良性发展，也将政府从治理的困境中解救出来，最终发展为平等协作的共生体。

四、结语

社会经济的变化、政治发展的逻辑、新型政治文化的形成和全球化的冲击是基层治理的时代背景，时代的变迁必然要求与之适应的治理结构和模式出现，这是马克思主义辩证唯物观的体现。经济市场化的社会实验、分利化分众化的社会行动者通过基层选举、新兴媒体等寻求话语平台，这些都直接促进了基层民主的发育。通过培育、调动社会组织，使其成为制约与协调行政权力的外生力量，是基层治理去“内卷化”的核心。治理的“内卷化”的冲破必须以基层社会的共促共建来实现。协调—整合式的权力运行体现了行政权对于基层事务的回应和责任，通过社会行动者的嵌入参与，实现权力系统间的制约关系，这种张力的物化载体就表现为比例原则、流程标准、制度等操作模式，将之进行结构上的匹配，保证不同情境下各方权力的有效实施。