新形势下对公证体制有关问题的探讨

邝志强

（广东省广州市海珠公证处，广东 广州510220）

一、公证体制改革中值得探讨的问题

2017年，司法部出台关于推进公证体制改革机制创新工作的意见，要求推进公证体制改革，并且对推进合作制公证机构试点工作作出了一系列部署。至此，我国公证体制改革向前迈进了一大步。经过近几年的探索与实践，合作制试点公证处迅速发展并取得了明显的工作成效，扩大试点的工作正在稳步推进。[1-2]体制改革并不乏顶层设计及要求，但多年来公证体制改革在总体上发展比较缓慢。

（一）有待真正达成共识

公证处在体制改革的过程中，会使得人们根深蒂固的观念与新形势发展的现实会产生冲突。而在公证机构适应时代变化及市场经济发展需要调整社会结构中的定位，由事业体制向其他体制再转变时，也容易引发争议。去掉“公”字以后，公证机构代表谁、是否还有公信力？能否得到社会的认可……诸如此类的问题不断产生且未形成共识。[3]正因为思想观念存在偏差，出现了上面想改下面不改、上有政策下有对策、上面很通下面变通的局面。

（二）改革能动性有待提高

随着社会经济的发展，公证需求逐年增长，对公证的要求也越来越高。但纵观公证行业发展活力不足，与其他行业相比体制改革速度较为缓慢，公证员群体的项目创新、业务拓展、服务意识缺乏应有的主动性，不能满足全方位、综合性、多样化的社会需求，与人民群众的期盼、时代发展的要求还有一定距离。其实，不合适的公证体制引发了一系列问题影响事业发展，这在行业内已不具争议。但因改革能动性不足，部分从业人员认为体制内的“铁饭碗”更有保障，而有关部门则认为公证处离开体制不好管，且由于公证员群体没有广泛参与，使得某些体制新模式历经多年还停留在试点阶段。

（三）改革方向不够明确

公证体制改革步伐缓慢，不适应社会的发展要求，究其原因是没有明确的方向，导致改革前景不够明朗。因公证机构性质问题不明确，行业内对此存在各种争论，缺乏统一的认识。社会公众的认知含糊，认为公证处仍是国家机关。固有的行政思维使部分公证处自身定位与社会经济发展要求不相符，使公证机构处于一个比较尴尬的境地。另外，公证员群体人数偏少，学术界介入公证体制问题进行系统深入研究得不多，导致改革缺乏足够的理论支撑。因此，公证机构的作用受到制约，创新发展的能动性没有激活。[4-5]公证体制改革的方向及目标，由于改革缺乏内因和外因的相互作用而没有产生质的飞跃。

二、深化公证体制改革的迫切性

张军看到了行业的短板认为公证机构要尽早改革。①因为这是时代之需，深化公证体制改革具有迫切性。

（一）公证行政化不适应时代发展需求

当前，我国公证制度建设已经取得一定成效，但在公证机构的性质定位、综合服务能力等方面仍存在有待解决的问题。事实证明，公证行政化模式导致一些问题：一是公证人员摆脱不了“行政思维”，缺乏应有的服务观念，这是造成群众“办证难”的根源。二是容易形成惰性，使公证机构整体效率低下，导致“公证不容易，办证等很久”的现象。三是与市场经济发展要求不相符，服务与社会需求脱节。

（二）新形势下深化体制改革的迫切性

十九大报告强调了坚持以人民为中心的发展思想，对此应积极贯彻落实到体制改革中，让公证在新时代发挥更重要的作用。我国公证机构的性质、公证员概念不清，体制问题悬而未决。公证体制改革一直徘徊找不到明确方向，影响了公证员积极性的充分发挥，既不能适应社会经济的发展，也不能满足社会和人民群众对公证的需求，存在的一些问题与新形势的发展要求不相适应。

（三）有助于证明人向法律职业人转型

社会需求是公证行业存在的基础，公证员在其中扮演的角色能否符合社会经济发展要求，需要发挥主观能动性。社会对公证日益增长的需求以及综合性、多元化的服务要求，促使公证员的身份从单纯的证明人向法律职业人转型。同时，公证员也希望发挥主观能动性，服务社会经济发展以实现自身价值，这就促使公证行业要适应社会要求，推动体制改革。在新形势下，公证员必须重视社会需求，由证明人向法律职业人转型，实现身份角色的转变。公证行业正进入新的发展时期面临巨大变革，公证机构应在内部管理上及时调整以适应新形势发展，外部管理上也应同频共振，改变将公证处混同于行政单位、将公证员简单等同于机关工作人员的固有思维和管理模式，充分激发调动公证行业的积极性。

三、对公证体制改革路径的思考

“公证往何处去”是每一个公证员都关心的问题。目前，公证机构总体上处于事业体制调整发展阶段，大部分将以事业体制形式运行相当长的一段时间。笔者认为，探索体制改革路径应关注以下要点：

（一）公证机构的坐标定位

中国公证员协会在2003年3月14日加入国际拉丁公证联盟，这对我国公证事业发展产生了重大而深远的积极影响，该联盟的原则值得我们关注。其中，中立原则的主要内容是公证员独立地开展工作，与国家公务员有着本质上的不同，即要求公证员保持居中的地位。笔者认为这个原则既是对公证员执业的要求，也是公证机构坐标定位的参照。

1.打破固有的思维定式

体制改革的困难很多，因为存在问题已久，需要打破固有的思维定式和冲破重重阻力去破解。一是社会对公证制度缺乏深入理解，普遍认为公证处与行政机关无异，行使的是国家公权力，体制应采用最接近行政体制的模式。二是有关部门认为公证机构体制改革有难度。三是公证机构“不以营利为目的”与开展业务和市场经济接轨相矛盾，处于比较尴尬的境地。四是体制内的公证机构被戴上“紧箍咒”，机制不顺、活力不足。五是有的地方改革中有走“回头路”的趋势……各种错位现象，影响了公证员的积极性，不利于公证事业发展。

2.置身于服务市场

公证机构只能定性为行政、事业单位的观点，忽略了公证的起源、本质和发展等因素，认为公证处作为行政、事业单位是便于管理、行之有效的一贯做法，只有上述体制才能确保公证的公信力。但是，公证不是公权力。早在27年前，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》已经把公证定性为市场中介组织，表明国家有意向将公证处从国家机关向中介组织过渡。但当时业内对此类问题研究不透，难以在思想上接受从国家机关到社会中介组织这种身份的转变，在理解上存在偏差。其实，从公证机构的实质来看，它没有行政权力，不是行政机构，固有本质要求具有独立性；而且，根据公证法规定它是承担民事责任的证明机构，定位应与承担民事责任的主体相适应。公证机构实质上是置身于法律服务市场，以专业技术，通过公证证明和法律服务（包括延伸服务）等方式，为各方搭建沟通、联系桥梁的中介组织。

3.公证机构应定位为新型社会组织

由于公证体制问题涉及面广、情况复杂，与公证机构相匹配的体制形式众说纷纭争议很多。综合分析，笔者认为公证机构定位在新型的社会组织较为合适。合作制成了近年来行业内外关注的热门话题，但值得探讨的是，合作制、合伙制等并不是公证机构的体制形式，只是组织形式，是一种内部运行方式。其实，合作制公证机构具有社会组织的特征，例如由若干公证员自由组合和出资、不要国家编制和经费、制定合作章程和分配方案以及自收自支自负盈亏自担风险等。目前，很多人认为合作制是公证体制的发展方向，笔者认为将公证机构定位在新型的社会组织较为合适，在此框架下有各种运行模式，包括合作制、合伙制……需明确的是，合作制公证机构既要充分发挥公证职能为社会提供服务，又要根据业务需求按照市场规律运行；既要承担民事责任、经营风险，又要主动接受相关部门的监管；既可办理自愿公证与法定公证事项以及相关法律事务，又接受政府的授权或有关部门的委托行使公共服务职能；具有购买政府服务能力和承担赔偿风险的财产能力，服务空间、领域随着社会经济发展不断拓展深化，是新型的社会经济服务组织。

（二）公证体制改革的路径与展望

笔者认为，改革路径应达到这样的效果：充分调动公证员的积极性，满足群众合理的公证需求，符合公证本质特点和社会发展要求，有利于公证行业长远发展。

1.多种体制并存的状况将延续

由于我国经济发展不均衡，在欠发达地区，如果选择自负盈亏、自收自支的事业体制模式或合作制模式，公证处可能连基本的生存问题都解决不了；如果改制为全额拨款的事业单位则有利于人员安定和公证处的稳定发展。对于经济发达地区，由于各类公证业务需求较多，证源相对稳定，并且有进一步拓展的空间，因此应积极探索公证体制新模式，加速推动公证事业发展。鉴于我国各地公证机构的情况不同，不能采取一刀切的体制模式，笔者认为在今后一段时期内，将继续同时存在多种体制的状况，例如事业体制（包括登记设立事业单位）、合作制、法定机构等。

2.深化公证改革，优化事业体制

2018年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求推进相关领域的改革，其中包括了事业单位和社会组织的改革，并要求社会组织去“行政化”。这意味着已经纳入事业体制的公证处将汇入国家机构改革大潮，参与深化事业单位改革，积极稳妥地推进公证体制改革，以健全完善公证体制机制，激活公证行业活力，充分调动公证员的积极性，最大限度地满足社会的需求。2020年，是深化事业单位体制改革的大限之年。根据有关要求和各地的实际情况，可以预见公证机构改革的几条路径：一是公证机构将作为公益二类的事业单位；二是改制为合作制公证机构；三是过渡到登记设立的事业单位；四是其他形式。在上述几种形式中，值得关注的是登记设立的事业单位。为了达到优化体制激发活力的效果，有部分原事业体制内的公证机构会采用这种模式——人员既没有编制也没有级别，这是我们较为陌生的。至于哪种体制更为符合公证的固有本质，更能激发机构的活力，更能充分调动公证员的积极性，相信不用很久就有答案，让我们拭目以待。

3.实现向社会组织的良性过渡

公证机构刚刚从行政体制改为事业体制，需要有一个磨合期、适应期、稳定期，这些公证处不可能短期内再向其他体制转型，需要理顺机制长远统筹。但对于已经实行事业体制多年、尤其是自收自支的公证处，应抓住全国事业单位改革的良机，尽快实现从事业体制到社会组织的过渡。笔者认为，公证机构的体制适合与否，关系到公证事业的长远发展。“开弓没有回头箭”，体制改革的集结号已经吹响，在新形势下必须改变思想观念，摒弃公证的权力思维，树立服务理念提升服务能力，把群众满意作为体制改革的目标，通过改革让群众得到优质的服务，使老百姓在公证服务领域有更多的获得感、幸福感。

4.积极推进试点，探索体制新模式

学习《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，可以领悟到推进社会组织改革、克服行政化倾向的有关精神，以及推动法律等公共服务提供主体多元化、提供方式多样化的要求，对于公证机构的改革和优化设置以及创新体制模式等有着重要的指导和引领作用。应该说，合作制公证机构是公证体制改革的试点，而不是体制改革的终点。②③在新的形势下，需要继续推进试点工作。我国公证机构改革无论采用哪一种体制形式，都要坚持改革的正确方向，坚持有法可依，能够为社会所接受并满足大众需求，要视各地实际情况进行。

四、结语

在新形势下，应积极探索公证体制新模式，最大限度满足群众对公证的需求，在确保正确的改革方向以及公证质量和队伍建设不出问题的前提下，扩大各种体制形式公证机构试点，使公证行业不断发展，迎来百花争艳的春天。

注释

①原司法部部长张军2017年7月17日在哈尔滨召开的全国公证工作会议上的讲话。

②原司法部部长傅政华于2019年6月26日在全国公证工作电视电话会议上的讲话。

③《民主与法制时报》2017年9月14日关于记者杜涛欣约访中国政法大学公证法学研究中心主任、中国法学会法律文书学研究会会长马宏俊教授的报道。