中国企业民主管理制度的实践领域与发展策略

汪 仕 凯

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中要求健全充满活力的基层群众自治制度，特别是要“全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，探索企业职工参与管理的有效方式，保障职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权，维护职工合法权益”。企业民主管理制度是基层群众自治的基本构成，也是人民当家作主制度体系的重要组成部分，因此在中国特色社会主义新时代，健全充满活力的企业民主管理制度，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要议题。

企业民主管理制度是在工业生产领域中实现劳动者的政治权利，并且在劳动者行使政治权利的基础上维护和改善劳动者的社会与经济权利而创设的一系列规则、程序和机构的总和。企业民主管理制度的具体形态有国家颁布的法律、政府制定的法规等。企业民主管理制度的核心要件是劳动者的政治权利，实际上也就是作为工业公民的劳动者的集体权利，其主要内容包括组织起来的权利即结社权、以集体形式进行讨价还价的权利即集体谈判权、联合起来组成集体力量进行威慑的权利即罢工权。在中国的政治语境里面，劳动者的政治权利被转化为民主管理权，即通过企业工会组织起来从而借助职工代表大会等组织形式参与企业管理、维护劳动者合法利益的权利。

企业民主管理制度是在工业生产领域实践的国家制度，承担着整合工人阶级的政治职能和调控劳资冲突、维持劳资和平的社会职能，因而在现代国家治理的过程中占据重要位置。企业民主管理制度是现代国家回应工人阶级挑战的产物，根据现代国家建设的一般经验，工人阶级在组织化团结的基础上结成集体性力量进而调整政治秩序，是现代国家建设进程中自然发生的重大事件，为了缓解工人阶级的挑战，将工人阶级纳入现有政治秩序，统治精英在不同程度上将民主引入生产领域，最终形成了一套能够在生产领域中保障劳动者的公民权利的企业民主管理制度。企业民主管理制度的实践起到了将劳资冲突从公共政治领域送回到生产领域的效果，从而能够将劳资冲突限制在生产领域，并且保障了工业公共政治领域的和平秩序。换句话说，企业民主管理制度在现代国家治理过程中充当了衔接公共政治领域和工业生产领域的安全阀门。

以职工代表大会和企业工会为基本内容的中国企业民主管理制度，虽然已经实践了超过了半个世纪的时间，并历经多次重大调整，但其现状远远不能满足中国工业生产领域劳资冲突对企业民主的需求，也没有实现党和政府为企业民主制度设定的政治和社会目标，所以健全中国企业民主管理制度十分迫切。作为现代国家治理过程中的一个关键环节，企业民主管理制度虽然以工业生产领域为具体的实践场所，但是企业民主管理制度所产生的影响却远非工业生产领域所能概括，同样支持企业民主管理制度有效运转的条件也绝非局限在工业生产领域之内。工人阶级当然是推动企业民主管理制度发展的重要动力，但是企业民主管理制度从一种设想转化成为国家制度，再从一种国家制度转化成为积极的实践效果，是多种因素在多重领域共同作用的结果，因此企业民主管理制度的发展需要从多个领域共同推行。中国企业民主管理制度的问题正在于党和政府未能从系统的角度来发展企业民主管理制度，而要想建立完善、成熟的企业民主管理制度，就必须首先厘清健全企业民主管理制度的领域，从系统的角度来推进企业民主管理制度的发展。

企业民主管理制度的实践同分配领域、生产领域、市场领域关系密切，推进企业民主管理制度的发展需要在不同的领域中落实不同的策略，只有当不同领域中的发展策略具有内在的统一性，在实践效果上形成合力时，中国企业民主管理制度才能实现重大的发展和关键的进步。分配领域的健全策略指涉劳动者的物质收入和福利水平，就是要从改善劳动者的社会与经济权利的角度来重新界定劳动者的利益。生产领域的健全策略指涉劳动者的政治权利即民主管理权，就是以制度重组的方式重构“内部国家”，从而将公民的政治权利在生产领域中确立下来，并转化为劳动者的民主管理权。市场领域主要是指劳动力市场的竞争问题，而市场领域的健全策略就是推进福利制度建设，在为劳动者提供基本生计的基础上实现劳动力在一定程度上的去商品化。

一、在分配领域中重新界定劳动者的利益

企业民主管理制度实践的实质内容是劳动者在行使民主管理权的基础上，实现和维护自身的社会与经济权利。也就是说，劳动者的社会与经济权利才是企业民主管理制度的最终目的，劳动者获得的社会与经济权利的具体情况是检验企业民主管理制度的基本尺度。劳动者的社会与经济权利同政治权利虽然都是公民权利的构成要素，但是政治权利更多的属于抽象的层次，政治权利是实现其他公民权利的基石，而社会与经济权利则属于具体的范畴，集中表现为一系列的物质利益，或者至少是以物质为基础的。既然劳动者的社会与经济权利必须以一定的物质条件为基础，那么社会与经济权利就必须同特定的国民经济发展水平相适应，超越特定的国民经济发展水平的社会与经济权利是难以想象的，故而也是难以长期维持的。当劳动者借助企业民主制度实现自身的社会与经济权利时，应当将实现切实可行的社会与经济权利确立为目标，只有如此才能持续不断地改善权利，并且不会由于追求社会与经济权利的改善而导致企业破产甚至经济发展受阻的不利后果。

对于中国而言，经济持续发展，社会也在逐渐转型，劳动者的社会与经济权利就存在一个伴随经济发展和社会转型而重新界定的问题。长期以来，劳动者的收入水平一直处在比较低的水平，劳动者的工资总额在整个国民收入分配中的份额相对较低，在企业生产成本中的比重也比较低，可以说劳动者并没有切实地享受到中国经济持续发展带来的成果。伴随着国民经济发展水平的提高，劳动者对于社会与经济权利的要求也会逐渐增加，而且由于劳动者对于自身收入水平过低形成了强烈的不公平感，所以当劳动者提出改善社会与经济权利、增加收入水平时，劳动者与资本家往往会陷入激烈的冲突之中，近年来中国工业生产领域不断涌现的劳资冲突就是劳动者为了提高收入水平而引发的。蔡禾的分析就指出，中国劳工抗争在过去几年中发生了转型，其要义在于劳工抗争的目标已经从争取“底线型利益”转变成争取“增长性利益”。[1]换言之，在劳动者之中已经形成了分享经济发展成果的普遍诉求，因此当我们分析企业民主制度的发展策略时，必须首先将劳动者的利益界定放到基础性位置，根据国民经济发展水平重新界定劳动者的利益或者社会与经济权利，是健全企业民主制度的基础性策略。

增加劳动者在国民收入分配中的份额，改善劳动者的社会与经济权利，是当前中国重新界定劳动者利益的基本方向，但是劳动者的社会与经济权利的改善也必须同中国国民经济发展水平相适应，劳动者利益的增加必然存在一个限度。劳动者社会与经济权利改善的物质来源主要有两个：一个来源是企业利润，也就是将企业利润的一部分转换为劳动者的收入；另一个来源是国家税收，也就是通过国家税收为劳动者提供社会福利。当然，国家税收本身也来自从事经济活动的企业，所以当劳动者的社会与经济权利得到改善时，企业的生产成本就随之上升，而企业的利润率水平也就相应地下降了。如果企业的利润率水平下降了，那么资本家进一步投资的动力就会不足，于是经济发展的速度将会下降，劳动者就业率就会下降。埃里克·欧林·赖特就深刻地分析到：工人阶级与资本家之间的利益关系是一种“对立性相互依赖”[2]2，无论是劳动者还是资本家，他们利益的实现都必须以对方为前提条件，但是在利益总量固定的情况之下，劳动者的利益与资本家的利益又会存在此消彼长的关系。

劳动者社会与经济权利的改善，不仅意味着企业生产成本的增加，而且意味着企业利润的减少，因此劳动者的权利改善与资本家的利益之间呈现出零和状态，但是零和状态绝非是劳动者的权利改善和资本家的利益之间关系的唯一状态。如果劳动者的权利改善是适度的，并且能够实现劳动者与资本家之间的积极合作，在不断增强企业竞争优势、节约管理成本的基础上实现企业利润总量扩大的效果，那么劳动者的权利改善与资本家的利益之间的关系就会呈现正和状态。劳动者与资本家在工业生产领域中的合作是以国家制度为基础的，也就是以企业民主管理制度为基础的，企业民主管理制度不仅从改善劳动者权利的方向重新界定劳动者的社会与经济权利，而且通过制造劳动者与资本家之间的合作关系推动两者之间的利益妥协趋向正和状态。企业民主管理制度作为在生产领域中维护公民的政治权利进而实现公民的社会与经济权利的国家制度，其现实基础并不在于企业的产权性质和国家体制的阶级性质，而在于企业民主管理制度的效果是否对劳动者和资本家都有利。因此，企业民主管理制度实践的过程基本上就是一个国家制度调控劳动者和资本家各自利益的过程。

二、在生产领域中重构“内部国家”

企业民主管理制度的实践要以改善劳动者的社会与经济权利为核心目标，但是并非所有的企业民主管理制度都能够改善劳动者的社会与经济权利，企业民主制度有多种类型，以咨询和参与为基本内容的企业民主制度难以实现改善劳动者的社会与经济权利的目的，只有以共同决策为基本内容的企业民主管理制度才能切实改善劳动者的社会与经济权利。共同决策意味着劳动者能够分享企业的决策权，在中国的国家体制中也称为民主管理权，现有法律对于劳动者在企业中的民主管理权的规定主要包括两个方面：一是劳动者对于涉及自身切身的事务享有决定的权力，二是劳动者对于牵涉到自身重大利益的重大决策享有共同决定的权力。劳动者在企业之中行使民主管理权不能以个人方式进行，而是必须以集体的形式进行，所谓以集体的形式行使民主管理权就是指劳动者团结起来的组织成为民主管理权的实际行使主体。

在健全企业民主管理制度的过程中存在一个关键性的问题，这就是应该建立怎样的组织形式才能有效地行使民主管理权，而建立恰当的组织形式的问题就是重构“内部国家”。虽然中国的企业民主管理制度已经将劳动者的民主管理权确立在生产领域，但是民主管理权并没有以整体的形式完整地授予某个单一的劳动者代表性组织，而是以局部的形式分散地授予了多个劳动者的代表性组织，这就存在如何协调不同的劳动者的代表性组织从而塑造完整统一的民主管理权的问题。劳动者在企业之中的民主管理权自然是由国家法律规定的，但是民主管理权在企业管理过程中的兑现仅靠国家法律的保障是行不通的，劳动者的民主管理权在实践中的兑现必须以劳动者自身的集体力量为后盾，也就是说劳动者能否在工业生产领域结成集体性力量，并且在关键时刻可以使用集体性力量对资本家和企业管理层进行施压，是民主管理权能否在实践中得到贯彻的至关重要的基础。劳动者的代表性组织都能够在不同程度上起到促进劳动者之间的团结、凝结劳动者的集体性力量的作用，但是劳动者的集体性力量的使用则局限在特定的渠道。因此，必须通过重构“内部国家”从而有限衔接不同的组织形式，进而在企业之中开辟出劳动者的集体性力量的使用空间。

“内部国家”是由社会学家迈克尔·布洛维在分析工业生产领域中的权力体制、控制机制、劳动者组织时提出的概念，之所以使用“内部国家”这种术语，基本的原因在于布洛维认定生产领域之中也存在履行控制功能的政治和意识形态机构，并且这些政治和意识形态机构也确实产生了如同国家一样的效果。[3]7—8“内部国家”是由一套在企业中“组织、改造或压制生产中的关系与生产关系所引起的斗争的制度”所组成，在自由资本主义时期，“内部国家”服务于资本对劳动过程的专制统治，在垄断资本主义时期，“内部国家”开始与资本对劳动过程的专制指令相脱离，从而获得一定程度上的自主性。一方面“内部国家”通过限制管理者的任意决断来“赋予工人权利和义务”，另一方面“内部国家”又保障了管理者“塑造和引导劳动过程的特权”。[4]从布洛维对“内部国家”的阐述就可以发现，“内部国家”并非一开始就是保护劳动者权利的企业民主制度的组成部分，在自由资本主义时期它反而是资本家剥削和压制劳动者的工具，只有当“内部国家”经过重构之后，它才成为维护劳动者权利的企业民主制度的组成部分，集中体现在一系列代表劳动者利益的组织和程序建立以及一系列限制资本家独断权力的制度规则的形成等方面。由此可见，企业民主管理制度的建立和完善必须进行“内部国家”的重构。

劳动者的民主管理权是中国国家体制不可或缺的组成部分，是作为领导阶级的工人阶级在国家体制中的政治地位的重要体现。在《中华人民共和国劳动合同法》实施以前，劳动者的民主管理权以及企业民主制度在具体法律上虽然有明确的规定，但是都将它们限制在公有制企业范围内，伴随着非公有制企业的发展和在非公有制企业就业的劳动者规模的剧增，中国大部分劳动者在事实上没有获得民主管理权。《中华人民共和国劳动合同法》的实施改变了此种不利于企业民主制度发展的局面，该法第四条明确规定，用人单位无论产权性质如何，但凡涉及劳动者切身利益的重大事项都必须由劳动者共同决策，也就是要进行企业职工民主管理。虽然落实劳动者在生产领域中的民主管理权的企业民主制度几经变革，但是职工代表大会和企业工会作为企业职工的代表性组织，成为劳动者行使民主管理权的组织形式的局面始终没有发生改变，可以说，职工代表大会和企业工会是中国生产领域中的“内部国家”的基本组成部分，而“内部国家”的重组过程实际上就是要理顺职工代表大会与企业工会之间的关系，构建职工代表大会与企业工会有限衔接的运行机制。

职工代表大会是企业职工行使民主管理权进行企业民主管理的基本组织形式。依照党和政府对企业民主制度的设计，职工代表大会是在基层领域进行群众自治的政治组织形式，因此职工代表大会制度也就是基层群众自治制度的重要组成部分。企业职工根据职工代表大会制度的规定，以直接选举的方式选举代表组成职工代表大会，职工代表大会代表劳动者行使民主管理权，维护劳动者的社会与经济权利，当劳动者的社会与经济权利通过职工代表大会行使民主管理权得到了保障和改善时，劳动者将更加积极地支持职工代表大会。然而，在职工代表大会的实践过程中，上述局面并没有普遍地出现在中国生产领域中，现实中更常见的局面是职工代表大会流于形式，难以发挥维护劳动者的社会与经济权利的效果，广大劳动者对于职工代表大会抱有不同程度的怀疑。职工代表大会在实践中遭遇的困境不仅彰显了职工代表大会的弱势地位，而且说明企业民主制度并没有为自身的实践提供充足的动力。其实，企业民主制度实践的动力源泉就是劳动者，职工代表大会需要借助某种机制将组织起来的企业职工纳入企业民主的轨道。

企业工会是劳动者在企业中组织起来的典型形态，是劳动者行使公民结社权的重要体现。根据中国法律的规定，劳动者享有组建工会的权利，但是劳动者组建的工会必须是中华全国总工会的组织体系的一部分。换句话说，劳动者组建工会只能以加入中华全国总工会的方式实现，中华全国总工会是国家认可的劳动者的结社权利的垄断者。中国工会的性质是双重的，一方面是广大工人阶级的群众组织，另一方面也是履行政治和行政职能的准政府机构，海外学者将中国工会称为“国家法团”。[5]中国工会是工人阶级结社权利的集中体现，是工人阶级得以使用集体性力量的枢纽，但是中国工会在维护劳动者权利的过程受制于“国家法团”的地位，不可能动员和组织工人阶级形成集体性力量，而是借助自身的资源和行动代替劳动者的维权行动。问题在于中国工会的维权行动存在非常大的差异，工会行政层级的差别决定了工会资源和能力的差别，行政层级越高的工会组织能够利用的国家体制内部的资源越多，于是在维护劳动者权利的行动就能够有所作为，而行政层级越低的工会组织就越是缺乏有效维权的资源和能力，所以作为基层工会的企业工会实际上缺乏维护劳动者权利的资源和能力。由此可见，要想企业工会能够发挥维护劳动者权利的作用，就必须为企业工会提供必不可少的组织资源。

作为发展企业民主管理制度的关键性策略，重构“内部国家”的实质就是实现职工代表大会和企业工会之间的有效衔接，在“制度叠加”的基础上使职工代表大会和企业工会对接成为一个行使劳动者的民主管理权的整体。所谓“制度叠加”就是指在不改变原有制度内容的基础上，通过对接制度运转的过程，将一个制度的元素嵌入到另外一个稳定的制度框架中去，最终实现提升制度运转绩效的目的。[6]30通过对职工代表大会与企业工会进行“制度叠加”，从而构建能够切实有效地行使劳动者的民主管理权的组织，这是由中国企业民主制度的现实状况决定的。首先，企业民主制度明确规定企业工会是职工代表大会的常设工作机构，负责职工代表大会的召集、选举、议程，在职工代表大会休会期间承担落实职工代表大会决议的职责；其次，职工代表大会与企业工会各自分享了一部分劳动者的民主管理权，而制度叠加则将分散的民主管理权整合成为完整的民主管理权；最后，职工代表大会与企业工会的角色是互补的，企业工会是企业职工在基层领域中的结社形式，但是企业工会的维权行动必须通过明确的合法渠道进行，而职工代表大会是企业民主管理的基本组织形式，于是职工代表大会正好成为企业工会开展维权活动的合法渠道和有效空间。[7]

职工代表大会与企业工会实现制度叠加的目的是为了使两者整合为一个整体，因此必须积极构建职工代表大会和企业工会之间的对接机制。首先，企业民主制度是现代企业制度的重要部分，无论企业产权性质如何都必须建立职工代表大会和企业工会，将职工代表大会和企业工会普遍的建立起来是实现职工代表大会和企业工会有效对接的前提。其次，企业工会作为职工代表大会的常设工作机构，必须通过运作职工代表大会进行维权活动，劳资双方的集体谈判和订立集体劳动合同都必须由职工代表大会作出决议，同时企业工会要利用职工代表大会动员和组织劳动者结成集体性力量，并且使劳动者的集体性力量成为职工代表大会行使民主管理权的基石。再次，强化企业工会的监督职能和贯彻能力，对于职工代表大会形成的决议，企业工会在职工代表大会休会期间负责执行和监督，可以说这是企业工会运作职工代表大会的另一个重要的方面。最后，强化企业工会运作职工代表大会的责任，对于企业工会不尽责的行为要建立惩罚机制和救济机制，建立由职工代表大会弹劾企业工会工作人员的制度，同时要对企业工会的工作人员和职工代表大会的代表进行企业民主管理的培训，进而提高它们从事企业民主管理的能力和责任。

三、在市场领域中完善福利制度

西方发达工业国家在第二次世界大战之后纷纷推行福利制度，遂使福利国家成为战后三十年西方世界社会妥协的典型形态。福利制度是同劳工阶级密切联系在一起的，现代福利制度最初诞生于19世纪的德国，是德国统治精英为了分化和整合劳工阶级而采取的重要措施。由于劳工阶级在世界大战期间被广泛动员进了军队，战争结束之时西方发达工业国家的统治精英感受到了工人阶级革命的可能性，所以为了缓和劳工阶级对经济与社会不平等的不满，分化劳工阶级所形成的能够挑战现有统治秩序的集体性力量，就必须以福利制度的形式向劳工阶级让渡一部分剩余价值，进而换取劳工阶级对于资本主义政治经济秩序的认可。福利制度是以国家力量为中介的社会妥协的制造机制，当然同时也在一定程度上改变了国家袒护资本利益的立场，从而明确了国家在保护和改善劳动者权利方面的责任，于是劳工阶级的力量也随之被整合进现代国家体制之内。

福利制度的核心内容是由国家为劳动者提供基本的生计保障，也就是说即使劳动者从劳动力市场退出，劳动者也能够依靠国家提供的物质保障生活下去，因此福利制度不仅是对劳动者基本权利的保障，而且也为劳动者争取更大的权利奠定了基础。在福利制度出现之前，劳动者必须进入劳动力市场寻找工作机会，只能通过出卖自己的劳动力才能赚取工资收入。劳动者究竟能够获得多少工资收入取决于两个条件：一个条件是劳动者的工作技能，工作技能水平越高的劳动者越是能够获得更高的工资；另一个条件则是劳动力的供求关系，劳动力的供给超过需求的程度越高，劳动者就越是获得较低的工资。一般而言，具有良好工作技能的劳动者之所以能够获得高工资，基本的原因就在于此类劳动者的供给不足，因此决定劳动者工资收入水平的还是劳动力的供求关系。资本家为了能够实现生产就必须雇佣劳动力，而为了获得更多的剩余价值就必须以尽可能低的价格雇佣劳动力，这就是说必须制造一个规模庞大的后备劳动力大军，从而形成竞争激烈的劳动力市场。因此，在市场法则支配下的劳动者为了获得工作机会而逐底竞争。

使劳动者完全受制于市场法则就是劳动力的商品化，在这样的情况下劳动者的权利很难得到保障，纵使国家制定了保障劳动者权利的法律也很难得到遵循，因为出于工作机会的考虑，劳动者自身也会默认资本侵害劳动者权利的行为。为了保障劳动者的权利就必须在一定程度上限制市场法则对劳动力市场的支配，具体而言，就是要推行福利制度从而实现劳动力的去商品化。由于福利制度为劳动者提供了基本的生计，因此劳动者的生活就不再完全依靠自己是否进入生产过程，换言之，在福利制度所提供的物质条件的支持下，劳动力的再生产过程同劳动过程相对分离了。[8]127当劳动者不再完全依赖劳动力市场而生存时，劳动力市场的竞争程度将会相应降低，劳动者在劳动力市场上的讨价还价能力也就得到了提高，于是劳动者不仅不必为了获得工作机会而逐底竞争，而且能够借助已经得到增强的讨价还价能力争取更大的利益和权利。由此可见，福利制度是保障和改进劳动者权利的基础性条件，是国家对劳动者基本权利的承认和保障，当然也是劳工阶级从挑战国家体制转换到认同国家体制的重要基础，因此要想推进企业民主制度就必须建立福利制度。

中国当前的福利制度建设之所以会严重滞后于经济与社会发展，甚至走上了以市场化为导向的发展路径，与政治精英对福利制度的严重曲解有着直接且密切的关系。根据郑功成的归纳，当前中国社会中流行着“福利恐惧症”“社会福利社会责任论”“社会福利可替代论”等观念，所谓“福利恐惧症”就是认为福利会滋生懒惰、加剧企业生产成本、阻碍经济发展，所谓“社会福利社会责任论”就是认为社会福利是社会自身的责任、依靠社会自身的力量维持和发展、国家在福利制度建设中并不存在不可推卸的责任，所谓“社会福利可替代论”则是认为市场机制可以替代社会福利。[9]其实，所有关于中国福利制度建设的误解都包含着一个共同的内容，这就是反对推进福利制度建设进而强化对于劳动者的社会与经济权利的保障。福利制度建设是现代国家建设进程中的一个复杂的内容，是牵涉到多个利益群体的重大制度创造，所以当国家建立福利制度时必定需要一定程度的政治共识，但是针对福利制度形成的误解实际上阻碍了福利制度的政治共识的形成，因而限制了国家对建立福利制度的责任的担负。

尽管中国推进福利制度存在一系列严重的困难，但是要想推进中国企业民主管理制度，就必须着力解决福利制度的问题，因为福利制度是完善的企业民主制度不可或缺的基础。建立福利制度首先要明确国家在此过程中的基础性作用，为广大劳动者提供福利不是国家之外的其他主体的责任，而是国家不可推卸的责任，福利制度不仅要以国家法律的形式确定下来，而且需要公共财政为福利制度提供物质基础。推进福利制度建设的实质还是从增长劳动者利益的角度进一步改善劳动者的社会与经济权利，所以福利制度涉及的内容不能局限于失业救济等狭小的范围内，而是应该扩大到养老、医疗、失业、工伤、技能培训、家庭服务、未成年补贴等领域。也就是说，福利制度建设是一个涉及劳动者的社会与经济权利方方面面的系统性工程。福利制度需要巨大的财政投入，所以推进福利制度建设必须同我国经济与社会发展的总体水平相适应，劳动者的社会与经济权利必须通过福利制度实现进一步改善，但是劳动者的福利水平则不能超过公共财政所能承受的限度。福利制度建设不能停滞不前，也不能发展过快，而是应该保持持续改进的状态，因此福利制度建设将会是一个长期的过程。

福利制度建设过程中必须处理好一致性与差异性之间关系。所谓一致性就是国家必须以法律的形式确定劳动者所能获得最低限度的福利，而所谓差异性则是允许不同的地区、行业之间在福利水平上存在差异。一致性是推进福利制度建设的首要原则，也是国家为劳动者提供基本福利的责任的集中体现，它意味着劳动者不管来自何地、工作于何种企业，毫无例外都享有国家以公共财政提供的基本福利。将一致性确立为福利制度建设的首要原则并不意味着排斥差异性，由于中国国家规模过大、地区发展水平不一致程度很高、不同产业的竞争水平也不相同，因而福利制度建设需要尊重差异性原则。在推进福利制度建设的过程中落实差异性原则，需要发挥劳动者就业的企业和地方政府的作用，一方面需要经济发达地区的地方政府为福利制度建设提供财政投入，另一方面鼓励竞争力强的企业为劳动者提供附加性福利。对于由企业提供的附加性福利，应该成为企业劳资协商的重点内容，并且以集体劳动合同的形式予以保证。

四、结语

虽然健全企业民主管理制度的策略在分配领域、生产领域、市场领域有着不同的具体内容，但是各种发展策略并不是相互分散的个体力量，而是围绕改善劳动者的社会与经济权利而相互联系在一起的整体。在分配领域中提高劳动者收入的份额，积极改善劳动者的社会与经济权利，是发展企业民主管理制度的基础性策略，只有当企业民主管理制度的实践不仅是简单地维护劳动者的权利，而是以改善劳动者的权利为核心目标时，企业民主管理制度才有坚实的现实基础和进一步发展完善的空间，对于中国企业民主管理制度而言尤其如此。为了能够在企业民主管理制度同劳动者权利的改善之间形成有机的关联，就需要存在于不同领域之中的多重条件的共同配合，一方面以制度重组的方式强化从事民主管理的机构，也就是生产领域中的内部国家；另一方面要建立福利制度，实现劳动力在一定程度上的去商品化。

总结而论，在健全企业民主管理制度的诸种策略中，从改善劳动者的社会与经济权利的角度重新界定劳动者的利益，是健全企业民主管理制度的基础性策略；以制度重组的方式重构生产领域中的“内部国家”，则是健全企业民主管理制度的关键性策略；而推进福利制度建设则是健全企业民主管理制度不可或缺的配套性策略，只有当此类策略存在的前提之下，利益重新界定和“内部国家”重构这两种策略才能发挥实效。由于健全企业民主管理制度是一个涉及多个领域、需要多种策略共同推进的系统性工程，因此健全企业民主管理制度必然是一个长期的过程。在此过程中制度建设、制度革新、制度重组都将成为企业民主管理制度发展的重要方式和基本形态，也就是说，中国企业民主管理制度的健全需要经过一个复杂的制度演化过程。