深化供给侧结构性改革的规制政策变革路径

黄 新 华

(厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005)

党的十九大报告指出，建设现代化经济体系，必须深化供给侧结构性改革，把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。2019年3月，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中强调，要坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，加快建设现代化经济体系。[1]供给侧结构性改革的最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革，“就是要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制，深化行政管理体制改革，打破垄断，健全要素市场，使价格机制真正引导资源配置。”[2]换言之，供给侧结构性改革的本质是处理好政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，而满足市场需求的规制政策变革是其成功的必要条件。深化供给侧结构性改革，既要遵循市场规律，通过放松规制引入市场竞争，也要通过强化规制维护公平竞争环境，通过激励规制改善产品和服务的供给质量。

一、通过放松规制深化供给侧结构性改革

供给侧结构性改革是对需求管理政策的纠偏，在需求管理政策中，政府倾向于刺激性政策和对微观经济行为的直接干预，而供给侧结构性改革则强调充分发挥市场主体的内生活力，落实简政放权和放松规制，通过新制度的供给提高潜在经济增速。规制是市场经济条件下为实现公共政策目标，由具有法律地位的政府机构依照法规对被规制者(主要是企业)所采取的行政管理与监督行为。保罗·萨缪尔森认为，“规制的基本是制定政府条例和设计市场激励机制，以控制厂商的价格、销售或生产等决策。”[3]279从规制政策变革的角度上看，深化供给侧结构性改革必须放松规制让市场竞争发挥实质作用，因为规制过度和规制失灵导致市场在资源配置中不能起决定性作用。

规制过度源于规制部门的内在扩张性。帕金森定律早已表明，政府机构自身具有扩张的本性。规制机构的内在扩张会推动规制膨胀，进而引致过度规制，而一旦政府对市场的规制超过纠正市场失灵的范围，挤占了市场机制运行空间，市场机制就难以在经济增长中发挥积极作用。企业经营活动中高昂的制度性交易成本就与规制过度密切相关。过度规制不仅提高了企业生产经营成本，导致市场竞争活力不足，更重要的是，受到规制保护的企业，可以凭借垄断优势获取稳定收益，从而丧失成本最小化、利润最大化的动力。规制失灵则源于寻租行为，它是政府失灵的特殊表现形式，是指规制无益于政策预期目标的实现，造成市场效率和公共利益的净损失。这是因为寻租行为会导致规制者被规制者“俘虏”。乔治·斯蒂格勒的研究表明，促使政府进行规制的，或者是规制对象本身，或者是其他可能从中获益的人，规制与其说是为了社会公共利益，毋宁说是特殊的利益集团寻租的结果。[4]

放松规制意味着放松或者取消诸多规制条款，包括市场准入、退出、价格、投资、财务和会计等规制的一部分或者全部，目的是引入竞争机制，释放企业活力，清理、废除与市场机制背道而驰的规制政策，降低制度性交易成本，发挥市场在资源配置中的决定性作用。放松规制主要集中在具有规模经济与范围经济特点的自然垄断产业，如铁路、航空、电信、邮政、煤气、供水、电力、供暖等。20世纪80年代以来，我国自然垄断产业的改革在引进民间资本和政企分开等方面取得了显著效果，但与竞争性产业相比，生产效率及配置效率仍旧低下，必须通过放松规制改革，引入市场竞争以刺激生产技术与管理手段的创新。引入竞争可从市场结构重组和政府职能转变两方面着手，政府职能转变是市场结构重组的前提和基础，市场结构重组是政府职能转变的重要内容和手段，二者缺一不可。

一是重组市场结构以扩大市场空间。深化供给侧结构性改革应着力推进自然垄断企业的混合所有制改革，充分调动市场力量介入企业治理。国家发展和改革委员会2018年9月18日发布的《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》，为推进自然垄断产业的混合所有制改革提供了政策指引。混合所有制改革的主要目的是实现不同所有制资本间的共同发展和有效制衡，核心是国有企业经营机制的转换，通过发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。与此同时，深化供给侧结构性改革应着力将自然垄断行业里的“僵尸企业”清除出市场，清理“僵尸企业”是去除过剩产能、推动产业转型升级的突破口。《中华人民共和国企业破产法》规定了处置“僵尸企业”的程序，明确了企业在符合条件的情况下可以重整或者直接进行破产清算。然而，市场中仍然存在着不少的“僵尸企业”。深化供给侧结构性改革必须彻底清理“僵尸企业”，为引入竞争提供市场空间。

二是转变政府职能以扩大制度空间。制度供给是深化供给侧结构性改革的重要组成部分，而以简政放权为主要内容的政府职能转变则是制度供给的关键。[5]转变政府职能应着力于减少或取消公共服务供给的垄断性，让私人部门更多地参与公共服务的供给，形成公共服务供给的竞争机制，以提高公共服务的有效供给和社会经济效益。换言之，转变政府职能强调的是政府要把政策制定和服务提供分开，由划桨型政府转向掌舵型政府。[6]9掌舵型政府侧重于市场基础的制度供给，通过放松规制为引进竞争机制提供制度空间。放松规制的主要路径是制度改革，重新设计准入机制，以消除或放松进入壁垒，通过对新进入企业和在位企业之间的价格竞争，降低交易成本促进技术革新，特别是在自来水、燃气、电力领域及邮政快递、航空运输等领域，创造公平竞争、平等准入的市场环境，取消国有资本和社会资本进入自然垄断产业的歧视性待遇，切实保障平等准入，从而减少权力寻租的空间，塑造公平竞争的环境，提高资源配置的效率。

二、通过强化规制深化供给侧结构性改革

不论是重组市场结构还是转变政府职能，放松规制都是为市场创新制度空间，激发市场主体的活力。但是，放松规制并不代表规制的终结[7]84，而是选择性地放松或取消阻碍供给侧结构性改革的规制，而那些弥补市场不足、有利于社会发展的规制应当强化，否则难以达到供给侧结构性改革所追求的公平竞争和供需两侧平衡的目标。换言之，深化供给侧结构性改革强调放松规制与强化规制并行，在放松(解除)限制经济发展不必要的规制的同时，必须强化市场竞争要求的间接规制和社会性规制。

间接规制是指政府通过反垄断法、民法、商法等法律法规，对阻碍市场机制发挥作用的行为进行制约，从而确保企业正常运行。[8]21自然垄断企业放松规制后面临的首要问题是如何确定接入价格，确定合理的接入价格，既可防止垄断企业损害新进入企业的利益，也可适度保障原在位企业的利益。其次是普遍服务问题，基于利润最大化的原则，新进入企业更多地涉入高利润的业务，而不是经营亏损的业务，结果必然导致高利润业务的利润受到挤压，高利润业务无法有效弥补亏损业务，难以实现普遍服务的目标。如果仍由原有企业承担易亏损的普遍服务，会加剧不公平竞争。更为严重的是，具有共同利益的垄断企业之间可能会达成某种合谋协议，利用业务优势采取歧视策略，排斥新进入企业占有自然垄断性业务经营企业的股份。因此放松规制并不意味着政府卸下所有责任，针对这些问题政府应强化规制，引导企业淘汰落后产能，提高产品的质量和档次，弥补有效供给的短板。

更进一步说，深化供给侧结构性改革并不是单纯地扩大供给，也不是简单地将宏观调控从需求侧转向供给侧，而是根据供给和需求之间结构失衡的具体情况，通过结构性调整，压缩过剩的产能，激发潜在的社会生产能力，提高市场的供给能力，使供给和需求在高水平上达到均衡。[9]但是，由于社会效用与个体效用之间、社会成本与个体成本之间存在差异，企业的经济性活动可能直接或间接地给消费者带来外部效应，依靠市场机制难以实现外部效应内部化，必须通过强化社会性规制才能将外部效应转化为企业的内部成本或收益。所谓社会性规制，是指政府以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随着它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。[10]社会性规制除了追求规制的经济效率，也强调保障社会的公平和正义，强调维护经济和社会的可持续发展。强化社会性规制能满足消费者的有效需求，实现供需结构的协同与优化。但是，深化供给侧结构性改革，在健康、安全、环境领域如何保持有效规制，在激发创新活力与防范安全风险之间取得平衡，是强化规制的一个难题。[11]解决问题的关键在于合理配置社会性规制的政策工具。

社会性规制的政策工具主要包括五大类:一是标准规制。规制机构在产品、服务、劳动场所的安全和健康等有可能产生社会性危害的方面制定一系列标准，强制企业遵守。如制定和完善相关行业和产品的标准，特别是技术标准、安全标准、卫生标准等。二是许可证规制，规制机构颁发的许可、等级、证书、资格、批准、法律豁免或其他类型的许可证明。[12]96三是税费和财政补贴。征收环境污染税可以减少私人成本与社会成本之间的差异，通过税收的形式由排污者承担外部成本。财政补贴主要是指政府通过实物补贴、无息(贴息)贷款、价格补贴、税收减免等方式对外部效应的受益者或受损者(企业、消费者)给予的经济补偿。四是信息披露。规制机构通过制定行政法规、建立信息发布制度和扶持社会力量等手段向市场提供真实全面的信息。五是排污权交易。规制机构施行污染权交易制度，在保证环境质量的前提下确定污染权的出售数量，允许污染企业之间对污染权进行相互交易，以此利用市场机制来控制污染物的排放。

社会性规制涵盖安全、健康、卫生、环境保护、教育、劳动就业、自然灾害等各个方面，其终极目标是“服务于人民”[10]，政府规制不能只追求经济持续健康增长，也要兼顾国民健康、环境保护、社会公平等基本问题。深化供给侧结构性改革，满足人民对美好生活的需求，规制机构必须强化健康、安全、环境领域的规制。一是健康规制，必须统一食品、药品以及医疗卫生安全检测的标准，完善信用评级制度，建立覆盖生产、销售、售后服务等全过程的信用档案，完善食品、药品以及医疗卫生安全信息的披露制度，完善消费者保护的各项组织制度，大幅降低消费者的维权成本。二是安全规制，必须建立安全生产许可证制度和重大安全事故隐患公告制度，明确规定各级安全生产监督机构的设置和人员配置，使安全生产监督管理体制纳入规范化、标准化、法制化轨道，对安全生产执行好的企业采取税收优惠，对实现安全卫生相关的机器、设备和技术的投资给予税收减免，以鼓励、支持企业引进安全生产技术、设备及管理经验。三是环境规制，必须建立健全生态环境税，推广排污权交易制度，通过科学的办法确定最优环境税率以及解决环境污染权初始产权的分配问题，逐步推出和使用新的规制工具，如自愿协议、绿色标签等，以最小的成本取得最大的环境规制效果。

三、通过激励规制深化供给侧结构性改革

公用事业部门和自然垄断产业的经济和技术特征决定了它们不能完全市场化。由于规模经济和范围经济的存在，由一家企业提供产品或服务比多家企业提供相同数量的产品或服务具有更高的生产效率。然而，如果允许企业垄断经营，企业有可能通过垄断定价来获得垄断利润，扭曲社会分配效率的内在激励。政府规制因此一直被各国作为对市场作用的替代手段使用，其中价格规制起着核心作用。但是，作为一种政府行为，价格规制建立在一定的信息基础之上，在规制政策制定中，规制者难以获取企业生产成本、服务质量、技术和努力水平等完全信息，规制机构主要关注企业效率和社会福利最大化，企业则主要追求自身利润最大化。目标不一致会刺激企业故意隐瞒信息，从而会增加政府规制的信息租金，导致规制成本过高和企业内部的无效率问题。因此，深化供给侧结构性改革，引领经济高质量发展的规制变革还须满足以下两个要求：一是规制政策的设计必须考虑激励相容问题，这意味着应采用与被规制者(主要是企业)基本激励不相违背的控制技巧。[13]121二是规制政策过程中必须考虑到规制者与被规制者之间的信息不对称问题。一味强调权力机制或市场机制的单方面作用实际上都是不可取的，放松规制和强化规制解决的是“引入竞争”和“公平竞争与供需平衡”的问题，并不足以完全满足深化供给侧结构性改革的要求。换言之，深化供给侧结构性改革需要寻找更有效率的规制方式，在放松规制和强化规制的基础上，通过激励性规制克服信息不对称问题，从而在不影响普遍服务水平的条件下，最大限度提高企业的生产效率和供给体系的质量。

所谓激励性规制，是指在保持原有规制框架的基础上，给予被规制企业市场竞争压力，以提高生产效率和经营效率，至于投资规模等问题则交由市场机制去发挥作用。这种规制意在融合权力机制和市场机制两方面的力量，以弥补政府失灵和市场失灵，从而减少由于信息不对称带来的道德风险、逆向选择和寻租等问题，并通过市场竞争，提高产品和服务的质量，缓解规制与竞争之间、企业私利与公共利益之间的问题，实现资源的优化配置，使社会总体福利达到最大化。

从理论上说，激励性规制是一个委托—代理问题，关键在于如何在信息不对称的规制者与被规制者之间进行激励机制设计，以达到激励相容的目标，从而改善产业效率与企业绩效。换言之，激励性规制的实质是给予企业一定的自由裁量权。[14]129根据激励强度的不同，激励性规制政策可以分为三种类型：一是高强度的固定价格规制(如价格上限规制)，企业拥有剩余索取权，具有高生产效率和高信息租金的特征；二是低强度的成本加成规制(如资本收益率规制)，政府或消费者拥有剩余索取权，具有低生产效率和低信息租金的特征；三是介于二者之间的中等强度(如特许投标制度、区域间比较竞争制度等)，政府与企业共享剩余索取权，具有中等生产效率和中等信息租金的特征。[15]9但是，在激励性规制的实现过程中，要找到与规制目标匹配的政策工具并非易事。每一种政策工具都有其功能优势和适用范围。通过激励性规制深化供给侧结构性改革需要研究不同行业的实际情况，灵活选择具体的规制政策。对于那些具有垄断合理性的强垄断产业，可采用低强度激励性规制；对于垄断性逐渐减弱的自然垄断产业及垄断性业务(如电信产业及其业务)，则可用高强度激励性的价格上限规制办法，给予企业更大的自由裁量权。在此基础上，再结合中等强度激励性规制，对于地区性垄断较强的产业(如自来水、燃气、煤气等)，采取区域间比较竞争规制办法；对于城市公用事业(如公共卫生、公共交通、市政建设等)，则可以采取特许投标竞争办法。但是，由于路径依赖现象的存在，深化供给侧结构性改革的激励性规制政策变革应采用渐进战略，以高强度激励性规制和低强度激励性规制相结合为主，并以中等强度激励性规制为辅，构建一个符合中国国情的多层次激励性规制政策体系。

一是主导型激励性规制政策。低强度激励的资本收益率规制适用于强垄断、具有资本密集型特征的垄断产业，其定价原则是补偿成本加合理利润。这类规制政策的主要优点在于，拥有剩余索取权的政府承担了企业的全部成本，可以保证企业无风险的回收成本，降低被规制企业吸纳资本的成本。但此类契约不能给企业提供降低成本的激励，容易导致垄断企业内部的低效率问题。由于深化供给侧结构性改革需要促进企业提高生产效率，规制政策需要给被规制企业一定的激励强度，对生产效率要求较高的、“棘轮效应”不明显的企业，可以施行价格上限规制，以克服投资回报率规制的缺陷。价格上限规制的改革阻力小，也有助于社会福利的改进。[16]这是因为价格上限规制属于高强度激励规制政策，是在给予企业提高内部效率刺激的基础上，试图节约行政成本的价格规制方式，其实质是一种固定价格机制和一种存在道德风险时的剩余索取合同。[8]22企业对成本节约具有剩余索取权，可自行选择定价并承担全部的经营风险和未来预期的不确定性等各种因素，政府不承担对企业成本的补偿，仅支付固定费用。价格上限规制的应用范围既适合垄断环节(如网络接入和其他垄断环节)，也符合已经发展到一定规模的、技术进步速度快、自然垄断特征不断弱化的产业(如电信业)。

二是辅助型激励性规制政策。相对于价格上限规制而言，由于适用范围和激励强度等因素的考虑，中等强度激励规制的成本分享机制(特许权投标制度、区域间比较竞争制度等)在深化供给侧结构性改革中，可以作为辅助型激励规制政策，根据产业、企业等有条件地选择使用。首先是特许权投标制度，这是在政府规制中引入竞争机制，通过拍卖的形式，让多家企业竞争在某产业或业务领域中的独家经营权(即特许经营权)，在一定的质量要求下，由报价最低的企业取得特许经营权。因此，特许经营权的授予是通过竞争性投标方式，投标采取对服务提出收取价格的形式，提出最低标价的潜在进入厂商(企业)获得特许经营权，特许经营权是对愿意以最低价格提供产品或服务的企业的一种奖励。特许经营权投标有利于引进民间资本参与公用事业部门和自然垄断行业，提高垄断性市场的可竞争性。其次是区域间比较竞争制度，这是在政府规制中以独立于本区域的其他区域中与本区域被规制企业生产技术相同、面临需求相似的垄断企业的生产成本为参照，制定本区域垄断厂商的价格和服务水准，以刺激垄断企业提高内部效率，降低成本，改善服务。区域间比较竞争制度具有引进竞争及打破价格完全依赖于厂商自身成本的优点，保留了特许经营投标及价格上限规制的优点，克服收益率规制的部分缺陷。如果不同地区的生产技术接近，在理论上就可以利用从其他地区的企业那里得到的信息对该企业进行规制，比如电力产业的某些环节(如区域性配电公司)就具备开展区域竞争的先决条件。但是，由于不同企业各自的供给结构、需求种类以及地理分布等各方面都存在差异，企业的成本可能因地理、气候、人口密度、本地工资率和税收等因素而有所差异，规制者需要充分考虑相关因素的影响。

简言之，深化供给侧结构性改革，化解政府规制因“委托—代理”而形成的信息不对称问题，即被规制的企业具有隐瞒市场需求、技术条件、运营成本以及产品成本等信息的内在激励，而政府作为规制者不能及时获得真实信息，导致规制容易出现较大程度的激励扭曲，必须通过激励性规制诱导和刺激企业提高内部效率，促使企业在规制契约的激励强度和超额利润之间进行权衡，从而促使资源有效配置和社会福利的最大化。

四、余论

基于规制政策变革的供给侧结构性改革，目的在于建立科学的规制体制以重新界定政府与市场的关系。这背后隐含着一个极为重要的问题是如何提升规制质量。为了保证政府规制发挥实质性作用，不仅需要放松规制、强化规制和激励规制，还需要“更好的规制”。作为规制变革的新趋势，“更好的规制”被定义为一种具有五项基本原则(透明性、责任性、比例性、一致性和目标性)的元规制[17]，强调规制设计、选择、采纳、实施、评估、调整和终止贯穿规制政策的整个生命周期。[18]其目标对象是政府规制过程的治理结构，意在通过巩固和简化现有政府规制结构，评估规制可能产生的影响，以提高规制质量。规制影响分析既是实现“更好的规制”的基本方式[19]，也是制定规制政策的一项主要工具，是为规制政策的颁布与调整提供信息和依据的制度安排，通过对已制定实施的规制政策的政策输入和政策效果进行评价，并对拟制定的规制政策进行效果估量和风险估量，以此分析规制政策的合理性和可行性。规制影响分析不仅可以提升政府规制的效益，也可以整合规制的多元目标，促进透明、协商与公众参与度，还可改善立法与规则制定过程。

通过放松规制、强化规制与激励规制政策变革深化供给侧结构性改革，最终目的是为了实现“更好的规制”，因此必须施行规制影响分析。然而，政府规制的产生与发展，有经济、政治与社会各方面的原因。[20]421放松规制、强化规制、激励性规制进而实现“更好的规制”，都需要建立在法律、规制机构以及监督基础之上。在法律层面上，规制者的行为和规制秩序必须建立在法律法规的基础上。[21]因此要完善规制的法律体系，尽快制定《行政程序法》《政府规制基本法》《信息公开法》等专门法律，明确规制机构的设置、职责、权力和执法程序等内容，减少规制过程中的交易成本，培育良好规制的法制环境，确保规制政策的合法性。在行政管理层面上，要设立相对独立的规制机构，加大执法力度，提高规制政策的执行效果，使规制政策发挥应有的作用。在政治层面上，需要完善社会监督体系，发挥社会监督的作用，保障规制政策的回应性和透明性。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，而经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。通过放松规制、激励规制和强化规制深化供给侧结构性改革，实现“有效市场”与“有为政府”的互相协调动态平衡过程是一个政策变迁的过程，政策变迁具有明显的路径依赖，为避免因路径依赖陷入政策失效的境地，必须化解政策变迁中的路径依赖，才能推进国家经济治理转型，通过深化供给侧结构性改革引领高质量经济发展。[22]