关于行政事业单位预算绩效评价指标的探析

■陈婧

（中国气象局广州热带海洋气象研究所）

引 言

改革开放推行已超过四十年，我国经济得到快速增长，2019年，全国GDP总量达到99.1万亿元，我国已成为全球第二大经济体，2019年财政收支相关数据显示：全国一般公共预算收入已达19.03万亿元， 同比增长3.8%，在三十多年财政收入超高速增长的背后，是我国市场经济的不断发展和公共财政框架的不断完善，与之同时，财政结构性矛盾也日趋尖锐。

近年来，社会公众普遍关心的“政府的钱花到哪里，效果怎么样”问题的声音也越来越高。公共财政层面来说，其作用是利用纳税人所缴纳的资金来进行公共建设，满足公共需求和促进公共发展。所以，如何提高公共财政功能利用率需要重点关注效益问题，而要想最大程度上进行财政支出效益的充分利用，则必须要对财政支出效益进行科学的衡量和有效的控制，控制管理的依据即为评价标准。因此，预算支出绩效评价是预算绩效管理的重要核心环节，同时也是促进资金使用率和提高资金使用效益的重要途径。

我国开始推行对行政事业单位使用财政资金进行支出绩效评价的公共预算改革。早在本世纪初的2003年，党的十六届三中全会就曾在报告中提到关于“建立预算绩效评价体系”的建议，并以此为基础在同年，财政部发布了《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》，用以规范和加强中央级行政经费项目支出管理，由此也预示着我国财政预算支出绩效考评工作开展逐渐进入规范化。并在2004年将广东省财政厅最为试点设立了绩效评价部门，负责进行省级财政绩效评价工作的统筹部署和组织开展。

1 完善行政事业单位预算绩效评价指标的必要性

预算支出绩效评价指标是绩效评价工作的考查工具和衡量手段，其整体的科学性和可执行性以及专业程度直接影响着后续绩效评价考核工作的效率和质量。所以，绩效指标的构建必然是进行预算绩效管理的关键核心环节。目前，我国的绩效评价指标尚未构建出科学完善的体系，各部门的指标设置横向不可比较，存在“各自为政”的情况，在纵向方面也缺乏统一的标准。

而要想切实保持公共财政相匹配和相契合的预算绩效评价指标，并借此增强政府管理职能以及财政资金使用效益构建出科学、规范化的预算支出绩效指标，将影响能否科学、客观、全面、公正地评价政府部门财政支出的经济性、效率性和有效性，因此，不断完善预算支出绩效评价指标有着很大的实际意义。

2 行政事业单位预算绩效评价相关问题分析

经过多年的发展，我国预算绩效管理改革取得了一定成效，绩效评价指标体系虽然已经初步建立，但在预算绩效评价方面的工作还存在很大不足，在《国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》里同样提到目前存在绩效目标设定不够科学，评价标准偏低、缺少关键因素、绩效信息公开比例较低问题等问题，具体表现为：

2.1 绩效评价指标与绩效评价目标脱离

绩效评价指标主要是进行预算绩效评价的重要工具，同时也是真实反映出预算执行质量与执行效果的基本依据，其能够将评价预算管理效率真实的显现出来，并且作为衡量绩效目标达成情况的有效方法来应用。因此，绩效评价指标的制定必须要围绕绩效目标为核心来进行制定。

目前，在我国事业单位绩效目标的设置，尚不能充分体现政府工作任务的要求，特别是由于政府工作计划下达较晚，部门职责和定位不够明确，致使绩效目标选定困难，再加上政府绩效目标的不明确，导致绩效评价指标“各自为政”，“各说各话”，指标无法真实反映目标，目标不能指挥指标，两者严重脱离，未能做到有机的统一。

2.2 绩效评价指标缺乏可比性

由于我国幅员辽阔，政府活动支出的范围广泛，各地经济社会发展不均衡，在全国缺乏统一的标准指标体系，因此同一个部门，从中央到省里再到市县，面对的情况不同，指标设置也不同，指标纵向不可比较。

而由于地区间经济发展的不平衡，行业间差异很大，绩效评价由于行业间的专业壁垒导致不同的行业所设定的专业性评价指标也不相同，导致指标横向不可比较。

面对如此复杂的情况，财政部对不同行业的绩效难以做出科学、合理的评价，因此，在财政资金的分配、使用方面，难以起到有效的监管作用，这极易导致财政资金使用的不科学、不合理、甚至产生浪费的现象。

2.3 定性指标偏多，定量指标偏少

以中央部门预算项目绩效文本为例，目前，项目需要填报的绩效指标主要分为三大块，包括“产出指标“、“效益指标”、“满意度指标”三个一级指标，仅仅有“产出指标”一个定量指标，且三级指标的填报方面缺乏正确的指导，结合笔者实际工作中的观察，发现在三级指标的编写方面，基层单位普遍缺乏统一的认识，制定出了很多难以考核的三级指标，严重降低了指标的“可操作性”；而“效益指标”构成中的各项经济效益、社会效益、环境效益，是一个部门无法在短期内可以预见的；“满意度指标”更是因为目前缺乏后续考核评估而明显较为空泛。

2.4 对项目的绩效评价指标较多，对基本经费评价指标较少

同样以中央部门预算为例，目前的绩效评价主要集中在项目考核方面，对于行政事业单位使用的基本经费评价较少，如此并不能很好的反映出财政资金的使用状况，无法体现评估预算编制的科学合理性，不利于健全绩效考评体系的发展。

2.5 指标编写人员缺乏统一的培训

要想实现绩效评价工作效率与准确性的提升，就必须要能够充分的理解和掌握绩效理论的相关知识，但目前很多行政事业单位严重缺乏科学化的培训体系和统一的培训标准，在宣传力度上也存在一定程度上的不足，关于预算支出绩效管理的理念理解上也没有做到深入。＂重投入轻产出＂、＂重分配轻管理＂、＂重数量轻质量＂的粗放式管理模式仍然存在，各部门对此重要性认识不足，在编制绩效指标的环节，没有很好的结合本部门的工作实际，没有较为系统地编制和可操作性、缺乏反映资金使用有效性的预算绩效指标，在一定程度上影响了绩效评价改革的推进。

3 完善行政事业单位预算评价指标的措施

从事业单位角度来分析，绩效评价指标是实现财政绩效评价体系构建的重要核心组成，其性质为技术工具，是为财政绩效评价体系服务的，在一定程度上决定财政绩效评价的科学性。因此完善行政事业单位的预算评价指标，遵循科学、谨慎的原则非常重要，结合工作实际，笔者提出以下几点建议：

3.1 明确绩效评价目标，围绕绩效评价目标设定评价指标

绩效评价指标与被评价对象的绩效目标有直接的联系，并与政府（部门）战略规划相关，为了保证评价指标能够准确地反映被评价对象绩效目标的实现程度以及与战略规划的相关程度，绩效评价指标的设计应围绕着绩效评价目标设定。

明确的绩效目标，既是对政府绩效评估方向的真实反映，同时也是实现国家经济建设与社会和谐稳定发展以及各行各业合理规划、国家财政部门所重视的重点方向。各单位的职能定位也是以绩效目标作为重要衡量和制定标准所进行的。而要想实现评价指标的科学合理性就必须要能够参照绩效评价指标设定，并实现预算支出目标的投入、产出效益的分析，要确保能够同时兼顾预算支出的短期效益评价和长远效益评价，保证对项目、部门与财政整体支出绩效评价的呈现。

3.2 构建复合型绩效评价指标，通用型与专业型的有机统一

财政绩效评价指标的功能实现在于其技术标准，指标的构建首先必须围绕绩效评价目标设置，既反映财政资金投放的职能、体现了资金的有效性，又要充分的反映指标结构层级、信度、效度的等科学要求，同时更要实现环境条件的满足和具有较高的可操作性。

因此，在绩效评价指标的设置上，笔者建议，要综合分析，设置复合型的指标，其一是通用型指标，其二是专业型指标。

通用型指标，是在单一评价结构体系的基础上，建立统一指标框架及技术标准。通用型指标应从顶层设计开始规划、下发，在预算填报中应为必选项，从一级指标开始到末级指标，应主要采用下拉的方式给出具体指标选项，而不应由各个单位的任意填报，如指标可以设置可反映公众关心的财政资金投入有效性的“用人成本指标”、“公众满意度打分”、“人均公用经费”、“单位资产负债率”等反映行政事业单位的管理职能的运行成本，便于部门之间的横向比较。

专业型指标，则针对类别广泛、属性差距悬殊的各个行业，为有效评价其财政支出绩效进行评价，在相对统一的指标框架下建立个性、专业、行业指标库，打造行业技术标准。专业型指标应由财政部组织各部门专家进行本部门的专业型指标的设计，一级预算部门围绕国家大政方针，“五年规划”，既能反映本行业的特征，又服务于本行业发展战略、绩效目标的实现而需要达到的各种技术指征。每几年更新一次，可用不同省份的同一专业领域的行政事业单位的比较，以气象部门为例，预报预测经费中，一级、二级指标为财政部下发，在部门自行制定的三级指标中，有“全年24小时晴雨预报准确率”、“最高气温预报准确率”“全年月降水预测准确率”等定性指标，这些指标，在不同省份的气象部门中同样适用，便于比较。如果做好专业型指标的设置，更利于同一行业的部门的比较、考核，对于评价项目资金支付的有效性有重要的意义。

3.3 加大力度培养绩效评价管理人才，参与指标建设

绩效评价指标的设计需要设计人员具备较高的技术水平，针对其每一个环节都要有较高技术含量、专业理论知识和科学严谨的态度。绩效评价指标的制定需要结合专业实际特点，具有较强的行业导向性，这也是要求制定者必须要具备科学严谨态度的重要原因，一旦其评价指标设定不合理，则必然会产生连锁反应，导致后续的评价指标都发生偏差，影响评价结果，这对于财政资金的投入而言，根本无法进行实际绩效水平的客观、真实反映，严重影响财政资金投入的有效性。

评价指标的构建是一项复杂的系统工程，指标覆盖面广，指标的建设工作需要更多专业人才的参与设计。一方面需要加大发挥绩效评价工作对预算资金分配决策的影响，使得绩效评价工作的重要性为各单位认识，各部门才能更好的组织人力参与到指标的设计工作中来，二方面需要组织各行各业的指标库专家进行一定的培训，使得指标设计可以实现专业的要求与考评可操作性的结合统一。

3.4 公众参与监督，可更好完善绩效评价指标的设计

目前，我国政府绩效评价工作主要还是由行政事业单位承担，上级行政机关是绩效评估的主体，部分省份的绩效评价工作引入了第三方的机构，但总体上社会公众参与度较低。

引导公众的参与绩效评价工作中来，可以更好的发挥出其在绩效评估中应有的作用，使其更好的进行绩效指标的建设工作的完善。

一方面，在绩效考评中，设置了指标“满意度指标”为“公众满意度”指标，但由于缺乏社会公众的参与，此项指标数据欠缺科学依据。另一方面，引入公众能够更好的推动社会公众对政府的监督，实现指标体系设计的优化。

4 结 论

预算绩效管理在我国是一项崭新的探索与尝试，也是未来公共财政预算改革发展的前进方向，通过多年的发展，我国预算绩效管理改革取得了一定成效，绩效评价指标体系已经初步建立，但在预算绩效评价方面的工作仍存在一定的不足：在本质上，仍为政府内部的目标性评价；在实践中，绩效评价指标在在同行业尚缺乏规范的评价的标准，在不同的行业更是有着不同的评价指标，我国预算绩效评价指标仍需要进一步完善，为绩效评价发展夯实基础。