强化县级人大对财政预算监督的对策与思考

■罗文育

（大埔县丰溪林场）

引 言

财政预算与国家政策密切相关，不仅会给人民利益带来影响，还对社会发展有决定作用，在群众所拥有民主意识不断增强的当下，人大预算监督成为各界关注的焦点，如何使县级人大被赋予职能得到实现，自然成为地方政府讨论的重点，事实证明，只有以相关工作的落实情况为依据，提出切实可行的对策，才能使问题迎刃而解。

1 人大预算监督概述

人大预算监督指的是以人大为主体，审查并监督编制、执行预算的相关工作，《宪法》明确规定，预算监督是人大职权之一。一般来说，基于财政预算展开监督工作，着重强调以下内容：第一，监督对总预算进行执行的情况；第二，监督预算调整及决算草案所制定决策的可行性；第三，审查以预算为核心内容的草案[1]。通过对现有监督体系进行分析可知，最高监督层次为人大监督，若以现有政治制度为切入点能够看出，人大监督拥有最独立的主体、最规范的程序和最理想的效果，这也对人大监督提出了以下要求：独立性、平衡性、效益性、民主性、法定性，要想使人大监督优势得到发挥，上述内容应尤为注意。

2 人大预算监督现状

县级人大的监督内容，通常可被划分成三部分，首先，财政资金是否得到科学分配；其次，对财政资金进行支出的进度和预期差异；最后，使用财政资金所获得绩效。现有研究表明，对预算体制进行建立的基础是拥有系统而科学的外控体系，待预算体制走向成熟后，出于使管理质效得到提高的考虑，人们往往会选择将其向内控体系进行转化，由此可见，内部控制通常晚于外部控制而出现。我国将建立内控体系视为改革预算的重点，却忽略了外控体系被赋予的价值，这便是制约人大监督发展的主要原因。

以某山区县为例，在监督财政预算时，县级人大监督面临着如下问题：其一，缺少全面且细致的编制技术，预算粗放的情况仍然存在；其二，沿用原有监督流程及程序，监督成效和预期相距甚远；其三，难以贯彻落实审查意见。要想使上述问题得到彻底解决，最有效的方法便是对监督模式加以调整，目前，各界普遍认可的监督模式，主要是以动态机制为基础，借助信息技术的优势，达到实时监督及查询预算的效果，通过抽查结合普查的方法，提高信息透明度，确保社会各界均可参与到监督工作中，这也是下文所讨论的核心内容[2]。

3 现有问题的解决策略

近几年，财政对国家治理的价值，逐渐为人们所熟知，这也使财政预算拥有了更加明确的前进方向。若以县级人大的视角为切入点，要想使自身在监督预算方面的效能得到应有发挥，关键是以制度为依托，对预算实质加以强调，赋予政府财政活动，更为突出的法治化、民主化特征。

3.1 完善相关程序

零基预算强调清零上年基数，在对预算进行编制时，政府部门应以宏观视角为切入点，结合不同领域的发展情况，将不合理预算出现的概率，维持在较低水平。事实证明，落实零基预算，可确保资金分配合理性，并且为县级人大提供参与编制预算的途径，增强预算和实际的契合度，使其控制作用得到凸显。无论是编制预算，还是审查预算申请，所遵循原则均为从实际出发，以实际需求为依据，完成申报、预算及审查工作，若无特殊情况，县级人大应在9月底，联合审计、财税、人大代表与群众代表，对所在地区执行预算的情况进行评估，若有问题存在，可根据所制定机制，在明确责任人的基础上，对其责任进行追究。在落实进度编制工作时，避免过早开展预算的情况出现，这是因为过早开始预算，通常会使预算编制呈现出较强的随意性，另外，还要预留出充足的编制时间，真正做到按部就班地展开各项工作。上文所提到追责机制，同样是讨论的重点，由县级人大牵头所制定相关机制，通常被用来对责任进行追究，而满足追责条件的情况，主要有随意安排工作、调整项目支出等，由实践所得经验可知，这样做可使预算获得更加系统而有效的约束。

3.2 优化外部环境

3.2.1 重视宣传

新媒体的出现，为预算监督工作提供了新的宣传手段，有关人员可综合运用新媒体及传统媒体，向人大代表及群众传达对预算进行参与的必要性，使人大代表及群众主动关注并解读相关文件，另外，对预算行为进行评估的角度，同样是宣传重点，只有对以上工作加以落实，才能确保所打造社会环境，满足群众关心并参与预算的要求，而人大代表及群众对预算知识的了解，往往也会更加系统而准确。

3.2.2 提高参与度

对参与程序进行优化，为人大代表及群众提供参与监督的途径。县级人大的职责，主要是严格甄选参与对象，在支持人大代表及群众参与的前提下，确保参与对象拥有良好的能力及素养。要想使人大代表及群众参与价值得到应有发挥，关键是丰富参与方法，目前，常用方法为听证、座谈，有关人员可酌情融入辩论、询问等环节，这样做可凸显会前调研的作用，使人大代表及群众所提出建议及意见，拥有良好的针对性和科学性。通过对资料库进行设立的方式，整合能力出众的群众代表，在召开常委会议、人代会议时，对上述代表的观点加以分析，为草案调整与修正提供参考。除此之外，社会中介机构也有参与其中的必要性，由于群众所表现出特征以分散性为主，因此，政府部门可借助现有组织手段，对人大代表及群众进行集中，以专业技术为代表的社会中介机构随之形成，一般来说，上述机构可作为对民意进行收集的载体，参与到相关审议预算的过程中，通过系统吸收、科学反馈群众建议的方式，增强预算的普适性，确保各层人民所利益所提出诉求，均可获得一定程度的满足[3]。

3.2.3 实现常态参与

对旁听制度进行设立并落实，群众可通过旁听的方式，参与到县级人大以预算方案调整及决算为主题所召开会议中，使预算监督工作，拥有更高的透明度。在开始人代会议前，县级人大可对听证会议进行召开，搜集人大代表、群众对拟定草案的建议，明确所拟定草案的科学性及可行性。当然，对预算进行听证也很有必要，县级人大应以预算内容为依据，对主体不同的制度加以明确，赋予主体参加权、质疑权、起诉权、意见发表权及其他参与权所衍生出的权利，通过对反馈机制进行建立的方法，将参与范围进一步扩大，所制定决策的合理性，自然可获得有力保证。

3.3 引入信息技术

利用信息技术，对财政预算进行监督，可使县级人大拥有更理性的监督水平，这就要求有关人员对信息系统的完善工作引起重视。首先，通过联网监督的方式，对信息系统的构成模块进行拓展，将连接财政部门作为基础，有选择性地连接审计、监察、税收等其他部门，确保所设立信息库，满足可视、数据丰富及功能完善的要求。其次，对信息系统的开放范围进行拓展，确保人大代表、群众均有对编制及执行预算的情况加以了解的渠道，由此可见，要想使信息系统拥有良好效能，不仅要对工委、人大代表开放，还要对群众开放，通过对查询室进行设置的方式，降低群众获取所需数据的难度。最后，善用现有技术，完成对预警模块、动态监督模块进行设置的工作，使实时监督的设想成为现实，若有临时增加数额、次数等情况发生，此系统应经由预警模块，将预警信号传达给有关人员，避免上述情况所引发问题的进一步深化，县级人大所展开监督工作，自然会拥有更符合预期的深度及广度。除此之外，将腐败预防工作和信息系统相融合，被视为未来的努力方向，这样做可使有关人员以信息系统所提供数据为参考，对腐败线索加以明确，为后续查处工作的展开做铺垫。

3.4 设立目标导向

首先，预算强调的是用财政进行治理，这就要求政府部门拥有良好的安排、执行预算的能力，确保所建立预算体系，满足科学、公开与透明的要求。事实证明，要想使县级人大所展开监督工作得到强化，有三个目标需要达成，第一，公开预算，通过安排、执行预算的方式，对政府活动所处范围加以反映，确保政府部门对政策进行制定和落实的各环节，均受到群众监督，第二，增加人大监督力度，通过对宪法所赋予基本职权加以落实的方式，将县级人大打造成对民意进行反映的主体，第三，凸显预算民主化，将编制、执行预算的活动，视为群众对地方进行治理的途径[4]。

其次，县级人大监督预算的初衷是以管控收支活动为基础，为政府内控系统的完善指明方向，使收支活动所面临难题，拥有切实可行的解决方案，而非对群众利益进行挤压或剥削，因此，若以操作层面为切入点，对以下维度进行建立很有必要，第一维度是平衡跨年预算的机制，第二维度是对债务规模加以控制，第三维度是调整转移支付所依托制度，为绩效预算及相关工作的展开做铺垫。

3.5 强化审查意见落实

3.5.1 扩大审查范围

在听取审查本级财政预算报告的基础上，有必要听取政府部门预算审查意见落实情况的报告，加强对重点部门预算执行的日常监督和跟踪监督。

3.5.2 严格预算执行

严格执行《预算法》等法律法规，强化预算监督，按照“无预算不支出”的原则，严格执行本级人大批准的年度预算，提高预算执行到位率。

3.5.3 严格预算调整

切实加强预算调整工作，如确需调整年初财政预算，严格履行《预算法》关于调整预算的法定程序，及时向本级人大常委会报送预算调整方案，待本级人大常委会审查通过后方可调整执行，坚决做到先审查后支出。

最后，落实县级人大监督预算的工作，使预算拥有更理想的规范性与完整性。这就对人大预算监督，提出了如下要求：其一，确保全口径设想成为现实，将监督对象，由基金预算、公共预算，向地方债务、经营预算等领域进行延伸；其二，做到微观监督，以收支活动为基础，对现有标准体系进行细化；其三，将刚性约束置于重要地位，一旦出现和要求不符的行为，县级人大应对其进行追责，避免产生更严重的影响。

结 论

由上文叙述可知，若以民主制度为背景，对财政预算进行全面监督很有必要，要想使县级人大拥有更完善的监督体系，关键是以现存问题为依据，结合所在地区特征及诉求，明确可使问题得到解决的对策，例如，设立目标导向。事实证明，这样做可使县级人大更充分地发挥自身职能，应当引起重视。