农房不动产登记过程中的难点及对策研究

马忠卫，李 旋

（江苏省地质调查研究院，江苏南京 210018）

0 引言

农村不动产登记内容包括集体土地所有权、房屋等建筑物和构筑物所有权、森林和林木所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权以及不动产权籍的抵押权等［1］。农村居民最重要的个人财产是农房，农房纳入不动产登记范围，为农民财产性收入提供法律依据和政策保护，能促进不动产登记体系建设。但由于我国农村多年来农村宅基地和集体建设用地的使用权缺乏监管，侵占、违建、挤占、廉价占用农村土地案例时有发生，将农房不动产纳入登记范围，有利于维护农民的合法权益［2］。

农村的房屋坐落凌乱、建筑物结构和类型各异，其房屋界线没有明确规定，很多因素在规范中并没有明确说明。而农房测绘工作的质量优劣直接影响农房不动产登记发证在实际工作开展中的成效，具体实施过程中存在的难点，就需要不断完善其测绘方案、提升农房调查管理水平，为农房不动产登记发证提供基础保障。

1 农房不动产典型问题

我国对农村宅基地和村镇建房的管理历经多个阶段，时间跨度大、机构变迁复杂、客观上导致登记资料丢失、权属来源不明的情况普遍存在。由于村镇布局分散、历史遗留问题多、确权登记难度大、资金来源和人员投入的限制、长期以来监管方式的粗放，主观上造成大量未经审批却合理存在的事实用地。此外房屋和土地历经多头、分头管理也给当下农村宅基地统一确权登记带来很大困难［3］。

农房不动产调查工作仍然存在一些难点和问题，主要是以下几方面。

1.1 差异性问题

当下不同专业领域，其法律法规、技术标准和管理流程等方面存在差异，使得在实际测绘工作中，不动产管理部门会选择不同的调查手段、不同应用方式。比如在测绘成果要求层面，没有统一坐标系统、精度，而导致对调查结果难以实现有效共享，加大了成果转化难度。各部门之间信息共享效率低，也容易引发权属矛盾、接边错误问题等。

1.2 土地类型问题

从客观上看，我国土地类型有着相互转换的可能性，如退耕还林政策下耕地转换为林地，土地拆补平衡政策下农房宅基地复垦为耕地等。然而农村不动产实地调查中，会更重视当下土地类型，而忽略了其权属的迭代变更。而且各部门管理模式不同，其实际调查和验收规程也有一定差异，加大了技术选择难度。

1.3 技术人员问题

开展农村不动产调查工作中，技术人员是相当重要的部分，发挥着重要作用。实际调查过程中，其涉及的范围包括了权属调查、权属审核、图形精度计算等，其内容相当广泛。但在其调查技术人员专业知识不足的情况下，就难以合理选择适宜的调查方式，无法保障调查效率和成果质量。

1.4 调查基础薄弱问题

权籍调查对应的乡镇基层业务人员相对较少，对农村不动产数据的使用、更新、维护不到位，导致权籍调查结果准确性欠佳；对各时期不动产调查标准的把控、执行不统一，导致农村不动产确权登记还有大量的基础性工作要做。

1.5 多部门发证遗留隐患问题

农村宅基地的审批和村镇建房的管理长期分属不同部门，时间有先后，方法有差异，房屋与土地资料不全，资料不一致等问题比较突出，超面积违建现象普遍，多源管理、跨地域审批等问题并存。

2 农房不动产调查方法

开展房地一体化的农村权籍调查，将农村宅基地、集体建设用地上的定着物纳入调查范围。对于已完成农村地籍调查的宅基地、集体建设用地，需进一步核实地籍调查成果、补充开展房屋调查，形成满足农村登记发证要求的权籍调查成果。对于尚未完成农村地籍调查的宅基地、集体建设用地，应统筹考虑本地区基础条件、工作需求和经济技术可行性，审慎选择符合本地区实情的调查方法，从而保证农房调查成果的现势性和不动产调查成果的一致性［4］。

（1）原地籍成果的引用。

充分利用原有大比例尺地籍调查成果,农村未变化地区其资料相对完整，可在农房不动产调查中充分加以利用；对农房变化、新增的地区进行修补测，记录其地籍要素，包括权属、界址和面积等，在土地权属、土地登记中，可以发挥重要作用。

（2）房产调查。

房产调查，对房屋进行逐幢测绘，分别测量其产别、建筑结构和层数等。可使用测距仪、钢卷尺，测量和采集已确认权属房屋的边长数据。在房屋所有人指界下，对自有、共有或借墙进行区分，测量过程中以墙体的所有权范围为界进行。现场测绘过程中，要绘制好草图，并注明尺寸信息、房屋用途和层次结构等信息。测算房屋建筑面积中，阳台和室外楼梯等计算入内。

总之，各地应结合地方实情、工作经费，对有变化的农房统一开展房地一体化调查、确权登记工作；对未变化的农房不动产成果应确保宅基地管理的延续性、数据的可追溯性，从而有效推进各地区农房不动产统一调查。

3 农房不动产测量技术手段

农村房屋不动产权籍调查包含地籍调查和房产调查，测量包含地籍测量和房产测量，在进行农房不动产权籍测量时要充分结合地区费用、测量精度要求依据相应规范要求执行。当前在农房不动产测量中，其应用的技术主要有3种。

3.1 皮尺丈量技术

应用皮尺来丈量宗地边长，结合边长交会方法将外业权属调查结果绘制为宗地图。该技术相对传统，并不具备突出优势，往往获取的是纸质图纸，加大了面积计算的难度，精确度也相对较低，无法统一坐标系。

3.2 全野外解析技术

统一构建控制网，在全野外测量作业中，应用全站仪、GPS接收机来进行，得到不动产宗地要素。在实际应用中，这种技术获取结果的精度较高，适合在面积较小的城镇地区使用。但其不足之处就在于获取的数据单一，且应用成本相对较高，具体测绘中控制网难度也比较大。

3.3 航测遥感技术

这种技术利用了高分辨率的航空影像，以开展测绘作用，可生成DEM，以及在制作DOM的基础上完成外业调查底图制作和权属调查，建立起数据库。这种技术具有较高的可行性，且调查效率较高，可以提供多种数据，成本控制方面也具有一定优势。

近年来，无人机倾斜摄影测量技术在农房不动产中得到了应用，但无人机摄影测量的成果质量受限于无人机自身硬件局限、外业飞行质量、像控点布设的合理性、内业数据处理质量、人工干预经验、质检精度对比无法全覆盖等多重因素影响。无人机航测结合全野外解析技术在满足成果精度指标的基础上会有更大的推广价值。

4 农房不动产测绘解决对策

农房不动产测绘工作的内容较多、涉及范围广，因此在其测绘调查过程中，要规范各项工作，采取合理对策完成测绘工作。

4.1 加强对测绘新技术的研究

在不动产测绘工作中，测绘技术的选择和应用关系着测绘效率和质量，当前不动产的登记制度在深入改革，测绘工作量增加，当前各种新型技术不断被研发，在农村不动产测绘中也可应用先进的测绘仪器和技术进行测绘工作，以高效高质完成测绘作业。实际工作中，相关部门要对新测绘技术加大重视和研究力度，通过培训活动等使测绘人员掌握其应用，能够在实际工作中获得精确数据。此外，还需研究相关配套数据管理系统，以便于高效、准确处理相关数据，使不动产登记工作的效率得以提升。

4.2 开展农房不动产预调查

在开展农房外业测绘工作时，测绘单位一般先初步进行权属调查，即预调查工作。进行地籍测量成图，以便形成第一手成果。预登记需要将地籍测绘信息、确权登记发证信息区分开来，避免两者相互干扰。预调查过程中，要获取第一手资料，再填表和签字盖章。通过应用地籍辅助程序，可以将包括地籍调查表和审查表等在内的地籍调查表格电子版导出，再打印提交给国土局所，分发到各村干部处，由其召集起村民签字，还要将剩余权源资料收集好。完成签字盖章后将资料交给国土局，由其进行审查，存在遗漏需重新打印。

4.3 农房不动产数据建库

在农房不动产调查过程中形成的调查成果数据库，也就是不动产调查数据库，该数据库是权籍调查的成果，是不动产权籍管理系统的基础。其中的主要内容有不动产单元数据、权利数据和业务数据等，按照各地不动产数据库的建设标准，来完善其分层编码、拓扑结构和逻辑关系构件等。

数据建库要在当前不动产登记数据库基础上进行，按照我国相关数据库建设保证和调查技术方案，对农村不动产登记中空间数据、属性数据和档案等信息资源整合建库。使得我国农村不动产权籍调查数据库得以统一，便于不动产登记信息管理平台的运行，进一步实现一体化不动产权籍调查成果管理。

4.4 做好现场核检验收工作

在农房不动产测绘中，由于其宅基地数量多，且具有分散和交通条件差等问题，因此在现场测绘中要做好核检验收工作。具体由村指界负责人、测量员和调查检核员来组成外业调查组，指界人员一般是村干部、村专职指界员等，测量员、调查检核员由测绘单位指派，各方要明确自身职责，测量员主要是采集信息、调绘宗地，检核员则需做好现场检查工作，并量取所有宗地的边长，以此来形成原始记录，通过对比检核减少失误，保障测绘结构的有效性。

5 结语

农房不动产登记工作的开展，是我国农村建设中的重要环节，要认识到其中的技术难点等问题，因地制宜地开展房地一体的农村权籍调查。加强对农村宅基地和房屋的管理，制定农村宅基地和房屋统一的管理办法，为农村不动产统一登记奠定基础。依据法律、法规条文，行业标准结合地方管理制度、“乡约民俗”处置好各地农村面积超标问题、管理制度不统一问题、农房数据成果追溯机制问题等。

5.1 农房面积超标问题普遍

建议分阶段依法处理宅基地超面积问题。如农村宅基地原则上按批准面积予以确权登记，未经批准的超面积宅基地分别以1982年颁布的《村镇建房用地管理条例》和1987年颁布的《土地管理法》为时间节点，1982年前建设且未扩大的，无论是否超面积，均可按实际面积确权登记；1982年至1987年建设的，按照超建处理结果予以确权登记；1987年以后建设的只对标准面积予以确权登记，超建部分在登记簿和权属证书附记栏中注明。对农村没有土地权属来源材料的宅基地确权登记程序应加以规范，查明土地历史使用情况和现状、由所在村集体对宅基地使用权人、面积、四至范围等确认后，公告无异议，属于合法使用的予以确权登记。

5.2 管理不统一，成果质量堪忧

由于长期以来农村房屋管理部门不同，执行标准各异，标准的差异性导致不同地区在实际工作过程中会出现产权调换、权籍调查困难或调查结果矛盾等问题，严重影响后期农村房屋不动产发证的权威性。虽然对于城市房产的测绘管理制度、地籍管理有法律法规的明确规定，但整个规定的具体条文很难满足农村房产管理的实际需求，涉及相关部门的职责权限不明确，部分权籍管理制度的不统一，权籍成果种类多样，农村房产测量标准存在差异，都导致最终数据成果无法有效共享实现上下连通。

5.3 农房数据成果追溯机制

由于各地开展农村房屋不动产登记办法不同，如有的地方是在原有地籍成果基础上的更新，成果更新单位各异、作业水平不同；有的地方受限项目经费的原因，引用无人机倾斜摄影测量成果或已有高分辨率数字正射影像图外业调绘补测方式等，导致数据成果精度受限；建议各地在明确农村房屋管理部门的基础上，详细了解农房不动产登记成果中权属调查方式，权属调查是否可追溯便于处置农村房屋权源纠纷；了解农房登记中测绘数据是否可追溯便于处置农村房屋面积纠纷；了解农房不动产管理过程中镇村两级行政部门对农村宅基地处置是否可追溯，便于结合“乡约民俗”解决老百姓的实际问题。

随着近年来自然资源系统改革，各地现有的不动产登记管理部门大多由原有国土系统的地籍调查部门和建设系统的房产测量部门重组，如何厘清解决数据来源的多样化、权利矛盾突出、地籍历史关系不清晰等问题；如何结合地区实际形成农村房地产登记和发证工作的完整管理体系；如何整合、存储、管理和更新农房不动产数据从而实现数据可追溯，本文结合生产实际做了一些探讨分析。