法官责任追究制度及其豁免机制研究

党振兴

（甘肃省岷县人民法院，甘肃 岷县 748400）

为了实现司法公平公正，顺利推进依法治国步伐，落实司法责任制改革成果，2013 年8 月，中央政法委下发了《关于切实防止冤假错案的指导意见》，同年11 月，最高人民法院公布《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》，案件质量终身负责制和冤假错案责任追究制正式实施。但是，时至今日，在法官责任追究领域，我国尚未建立起专门的法官惩戒机构，未形成全国统一的专门法律规范，导致在追责过程中，法官权利缺乏程序性和制度性保障，司法权极易受到损害，影响着司法权威和司法公信。构建符合司法运行规律的法官责任追究制度和豁免机制，是落实司法责任制改革和实现社会公平正义的现实出路，也构成本文的研究意旨。

一、现阶段我国法官责任追究制度运行中的问题

（一）法官追责相关概念模糊不清

2015 年9 月，最高人民法院发布的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中，规定“故意违反法律法规，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任”。但是，该表述较为宽泛，未明确界定是以错误的裁判结果追责，还是以法官在裁判过程中存在的违法行为追责，更或者是以二者兼而有之的双重标准进行追责。追责概念的模糊不清，导致在实际操作中追责方式混乱，法律原则性规定无法有效落实，追责权力被任意滥用，严重损害法官权益和司法权威。

（二）责任追究的对象和标准不统一

《宪法》《刑法》《法官法》以及最高人民法院《审判人员违法审判责任追究办法》《工作人员纪律处分条例》等法律规范性文件对我国法官责任追究制度均进行了相关规定。但这些原则性的规定在为什么追责、追究何责、如何追责等问题上表述并不一致。例如，现有法律法规均未就何为“错案”做出清晰明确的界定，造成司法实践中对“错案”认定标准不一和追责机制的混乱。当前错案责任追究制度中，存在着某种以“百分之百符合案件事实方为正确裁判”的单一裁判结果中心主义，严重违背了司法运行规律。事实上，法官并非事件的亲历者，而是通过双方当事人提交的一系列证据材料综合进行分析，依据拟制的法律规定做出裁决，审理的仅仅是法律事实，做出的是司法价值判断，而不是真理性判断。在审理案件过程中只能充分发挥法官个体的认知水平，结合长期的工作经验和个人良知，通过内心确信最大限度地实现案件事实和法律事实统一，从而作出裁判。因此，同一个案件由不同法官进行审理，因个体认知差异、地域环境等因素影响，可能会得出并不完全相同的审判结果，尤其是错综复杂的民事案件，但从法律角度却很难区分谁对谁错。而现行制度非理性地过于强调对法官的责任追究，漠视司法运行规律特征和法官职业权利保障，使法官在办案的过程中如履薄冰，不利于司法权的有效行使和司法权威的树立[1]。

（三）责任追究的因果关系认识不足

错案是指存在无辜者被追责、有罪的放任不管、轻罪重判和重罪量刑畸轻等行为的案件。错案产生的原因是复杂多样的，有出于办案者滥用职权、主观故意违反法律规定；也有因过失行为而导致的裁判错误；还有因法官个人认知水平、证据分析能力、技术条件、法律专业知识等差异而造成的裁判结果错误；更有公、检、法在实现维护社会稳定，共同打击犯罪职能过程中，因制度缺陷等原因而造成的“冤假错案”，等等。很多因素都并非法院审判一个环节和法官一人之力所能左右。换言之，司法权是一种判断行为，即便法律设计得再完善，“错案”的发生仍然无法完全避免。从此意义上说，裁判结果的错误并非都是法官的违法行为所致，要求法官一人对不可控的结论承担全部责任不符合公平原则。为此，应在区别对待之中厘清各方责任，才能做到依法准确追责，真正做到权责一致，实现司法权的科学化运行。

（四）责任追究机制违背司法规律

对法官的责任追究应与其在办理案件过程中存在的违法行为相挂钩，而非简单地用错案结果衡量，否则在错案责任追究的重压之下，就会出现无人敢办案，无人敢裁判的局面。实践中，部分法官为了规避责任风险，防止被不当追责，在遇到重大疑难复杂案件或难缠当事人时不敢轻易进行裁判，对审理期限一延再延，反复向本院审判委员会和上级法院进行汇报、请示，按照各级“领导”的指导意见裁判，以尽可能地防止“泛化的法律责任”。更有甚者，面对各种凌乱的追责机制，部分法官不得不“明哲保身”，因惧怕法律责任而怠于行使职权，造成久调不判，甚至选择逃离审判岗位而毅然辞职[2]，这样一来，专业化、精英化的司法队伍荡然无存，司法者的主观能动性和积极性逐渐丧失。单一的错案结果责任追究制度的实施导致法官独立审判职能和二审功能的异化，造成司法资源的过度浪费，使法律法规所确立的诉讼制度和审判原则未能发挥应有的作用。

（五）追责程序启动的随意性

《法官法》第八条第三款规定：“法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分，对法官的追责应遵循正当程序原则。”行政处分尚且有如此严格的原则性规定，刑事追责更应该慎之又慎。但是，在实践中，当错案结果发生时，部分单位为平息社会公众感性化的情绪宣泄和媒体的恶意炒作而启动错案责任追究机制，用行政权随意对法官进行制裁，甚至出现“替罪羊”式的追责行为[3]，这样虽然消解了一时的矛盾纠纷，平息了所谓“民愤”，但偏离法律轨道的追责遗留下的却是巨大的隐患，公民从此就会对法官失去信任，对法律失去信仰。司法是社会长期发展过程中理性选择的产物，非一时的感性思维，法官责任追究中行政权对司法权的随意干涉，不仅仅损害了法官个人权益，更是司法权威和司法公信力的丧失。

二、法官责任追究制度的域外经验及其启示

美国赋予法官裁判的自由裁量权较大，司法独立是其司法制度的基本原则，法官享有绝对豁免权，其行为一般不受责任追究。美国的司法体系设置有法官惩戒委员会和特别惩戒法庭，惩戒制度主要包括由国会和议会负责实施的弹劾机制和由司法人员负责的司法惩戒机制，法官的追责事由包括重大犯罪和行为不端。法官弹劾程序由众议院提起，参议院负责审理。司法惩戒由司法理事会负责，根据法官不当行为的轻重及造成的社会危害程度等因素，设立委员会、专门法庭等司法惩戒机构对法官不端行为进行调查，惩戒决定最终由最高法院作出。法官可以依照自己对法律的理解和事实的认定独立进行裁判，惩戒委员会不受理对裁判结果和实质性程序问题的投诉。美国法律还明确规定了法官在未被免除职务前，不得对其进行刑事追责，以充分保障法官权利。

在法国，法官的职务是终身的。法国普通惩戒程序由具有宪法组织性质的最高司法委员会负责，惩戒事由主要由《法官职业管理条例》《法官章程》进行规定。法官因个人不良行为受到指控的，各专门法院根据具体情况予以处理：若情节轻微、影响不大的，仅以警告方式示之；若情节严重的，移交司法部门，由司法部门决定是否起诉，惩戒决定最终由最高司法委员会作出。《法官职业管理条例》《法官章程》明确规定不得单纯以判决结果的错误对法官进行追责，除非有确实的证据证实法官在裁判过程中具有主观故意或重大过失。对法官进行惩戒的情况每年均向社会发布工作报告，接受社会公众的监督。

俄罗斯设计有特定的程序来确认法官行为是否违反职业纪律，是否应当承担责任，以及采取何种处分措施。追责主体是联邦各州设立的专门机构，如法官联合会、法官委员会等部门，它们均为独立于行政机关之外的机构，其行为不受行政权的约束。根据《法官地位法》规定，法官纪律过错是指在履行职责或公务之外的不当行为，如果法官违反了联邦法律规范导致司法权威受损，则给予纪律处分，更为严重的不当行为要依法追究刑事责任，但启动程序较为严格。

德国设立有专门的纪律法院，惩戒事由主要《法官法》《联邦公务员法》规定，主要包括法官故意违背法律法规或约束性的判例，放纵违法行为以及办案过程中程序适用错误、损害司法公信的行为。德国法律鼓励法官依法独立办案，因而对法官的追责要求相对苛刻，过失行为一般不作为惩戒的理由。不论法官作出何种裁判结果，非因故意为之均不受任何权力机关的追究和指控。同时，法律也规定了法官独立审判权受到侵害时，有向纪律法院提起诉讼的权利。

澳大利亚在其宪法中明确规定了法官的选任条件，法官只有行为不端和能力不足两个原因才能被惩戒和免职。该国的法官责任追责主体包括议会两院和司法委员会，其中司法委员会作为一种外部监督方式直接受理和处理民众的投诉，对法官行为进行调查，并决定是否提交议会两院进行弹劾。法官的追责内容不涉及法官专业审判领域，仅限于职务内和职务外的“不当行为”。澳大利亚制定的《司法行为准则》是法官的行为规范，也是衡量法官是否具有不当行为的主要依据，据此决定是否做出惩戒行为[4]。

综合各国做法，域外法官惩戒制度有几方面的经验值得关注。（1）追责程序设计规范有序。许多国家对法官的任职要求较高，法官享有较高的社会威望，为使他们充分发挥才能和法律价值，许多国家对法官的权利保障比较重视。一般情况下，法律仅对法官故意违反职业道德和程序性规定的行为进行惩戒，且惩戒程序明确规范、法律位阶较高，法官的行为轻易不会受到追究，这样既考虑了对司法权的约束，也兼顾了独立审判权的有效行使。例如，美国法官弹劾程序由宪法直接规定，德国由基本法、宪法法院法和法官法对法官惩戒程序予以规范，且均不涉及实体裁判结果的对错。（2）过失行为一般不受追责[5]。为充分发挥法官的主观能动性，最大化地实现司法裁判的价值和维护社会的公平公正，许多国家赋予法官较大的自由裁量权，充分尊重法官权威，对法官职权行使的规定较为宽松。一般情况下，法官非因主观故意的过失行为，无论在客观上所做出的裁判结果对错，只要其在履职过程中做到审慎，严格按照法律规定裁判，无违反法官职业伦理道德的行为，通常都不予惩戒和追责。（3）审慎的追责态度和有效的民众监督机制。为确保司法权威，许多国家对法官的惩戒保持高度谨慎态度，虽规定了完善的法官惩戒制度，但却较少使用。例如，美国和英国，数百年以来仅有为数不多的法官因个人行为严重不当被解职。多数国家更注重以提高法官入职门槛、加大职业素养培训等方式确保法官公正履职。同时，为实现对司法权有效规范，许多国家建立了较为广泛的民众参与机制，鼓励广大民众监督法官行为。例如，在美国，任何人认为法官有违法行为的，均可向专门控诉机构以书面方式进行投诉；在日本，每个公民都有权向起诉委员会提出罢免法官的请求，但是否受理需要严格审查，以防止影响法官正常的工作和司法公信。（4）司法类型化的处理方式[6]。首先，许多国家制定的法官惩戒机制具有地位中立、权力独立、程序正当、追责事项法定等特点，建立有在职能设置、人员配备、经费保障等方面具有较强独立性的专门法官惩戒机构，可依职权启动调查程序，也可以直接接受公众投诉，且调查、控诉、审判分工权责明确、程序规范。其次，处理方式以司法审判模式为主，强调追责法定和程序规范。行政权一般不介入司法权领域，法官只为法律服务，其行为不受行政权约束。例如，美国各州均采用法庭式和诉讼化程序，日本采用大法庭或合议庭进行审理的形式对法官追责。再次，规定有完善的权利救济程序，在追责调查过程中，充分保障法官的陈述申辩权利，最大化地保障法官权益。

三、完善我国法官办案责任追究制度的着力点

（一）保障法官依法独立行使审判权

首先，依照现行法律规定，我国上下级法院之间是一种通过二审和审判监督程序进行监督的关系。但是，在司法实践中，因追责机制的泛化，这种监督关系常常被异化。为规避被追责的风险，有些法官在办案过程中不得不反复向上级法院汇报、请示，或“和稀泥”式的久调不判，违背司法规律的同时还损害了当事人的切身利益[7]。其次，受现有追责机制影响，同级审判委员会指导审判的职能也时常被异化。为了不被无端追责，法官不得不选择放弃独立审判权，尽力将案件上交审判委员会，请求审判委员会做出裁判结果，以分担风险、规避所谓的“法律责任”，此类行为严重损害了最基本的独立审判原则。法官独立行使审判权是责任追究的前提，要严格规定追责程序，还独立审判权于法官，让他们享有充分的职业权益和司法尊荣，才能使他们敢于办案和勇于承担责任，对他们的追责才能做到名正言顺，真正让追责机制发挥评价和指引法官行为的作用。

（二）切实加强法官职业保障

加强法官职业保障，充分保障法官各项权利是落实司法责任制改革，实现权责一致的基础。首先，法官应享有良好的薪资待遇。随着矛盾纠纷的激增和立案登记制的实施，井喷式的案件涌入法院。法官肩负着办案压力大、数量多、责任大的重担，“白加黑”“五加二”高强度的工作模式已成为常态，法官所得到的薪酬理应逐步提高。其次，加强法官人身安全保障。法律和制度应加大侵害法官自身及其近亲属人身安全等违法犯罪行为的惩处力度，严厉打击对法官的侮辱、诽谤行为。只有让法官远离被报复、被伤害的危险，他们才能安心地行使审判权，理性地居中进行裁判。再次，拓宽法官工资按期晋升渠道，不再设置名额限制。应取消名目繁多的绩效考评机制，只要法官在一定时限内无违法违纪行为，按期办理完毕所承办的案件，规范履行职责，就应有资格向高一级职务晋升。取消法院按层级设置的晋级人数和比例限制，合理引导法官向基层一线案多人少的地方流动[9]。最后，建立科学的法官职业培训机制，不断提高法官素质和履职能力，为更好地化解矛盾纠纷提供专业保证[8]。

（三）追责程序应具体严格、明确、规范

根据《法官法》规定，“非因法定事由、非经法定程序，法官不被免职、降职、辞退或者处分。”针对这种原则性的规定，应在具体程序设计上予以细化，通过立法明确规定对法官进行追责的事由和程序，确立“由专门机关调查确认并依法实施惩戒”的原则。法官追责机制应从最初的惩罚、威慑功能不断向加强法官自律，预防违法行为的功能进行转变，贯穿“法无明文规定不追责”的现代司法理念，非因法定事由、非经法定程序、非经法定专门机构的审查同意，不得对法官启动追责程序，充分保障法官权利和司法权的良性运转，真正建立起权责一致、监督有力的司法权运行与问责机制[9]。

（四）确保内外部监督功能的实现

法院内部监督具有及时发现问题苗头、从源头遏制违法行为、增强监督实效和保障法官权利等诸多优势，但家长式自查自纠的监督模式缺乏社会公信，容易受到社会民众的质疑和非议，监督的中立性和权威性不足。外部第三方监督在监督范围上更广、动力更足、追责力度上更强、可信度更高，是最有效的一种监督方式。内部监督以案件评查和直接接受当事人的投诉为主，外部监督主要包括人大、媒体等部门和律师、人民陪审员、当事人等个体的监督，两种监督方式各有优势，故应当尝试探索建立内外部相结合的监督机制，以实现对法官权力的有序监督。

四、建构我国的法官追责豁免机制

（一）立法明确法官免责相关规定

法官作为接受国家授权，代为行使纠纷决断权的执法办案者和社会公平正义的维护者，非因主观故意发生违法行为的，在追究责任时，应以责任豁免为原则、责任追究为例外。为保证法官在司法活动中有效地享有豁免权，建议在法律层面做到下列两项工作。第一，明确规定豁免事项，并在立法层面提高豁免规定的法律位阶[10]。目前我国《法官法》关于法官依法履行职责受法律保护的规定过于抽象，必须明确具体免责条款。虽然最高人民法院司法解释初步规定了法官行为不受追究的几种情形，但这种列举式的方式欠妥，即单纯罗列法官免责事由难免“挂一漏万”，而且容易造成除规定情形之外的“兜底条款”造成法官责任的泛化，无法有效保障司法权。建议立法直接规定法官的何种行为应受何种司法惩戒，且要穷尽追责情形，其他未概括的行为一律不能被追责，不能使用兜底条款，避免追责权力的滥用。第二，明确规定履职豁免原则。针对法官因重大过失而导致的“错案”，应结合当时的办案情境和技术水平，以其行为具有期待可能性为评价标准。法官在办案中只要严格按照法律规定的诉讼程序依法进行审判，行为上无主观故意或无重大过失的，即便裁判给当事人造成了较为严重的各项损失，也不应当被追究责任。

（二）明确法官惩戒的认定标准

法官行为是否存在过错，是否应该被追究责任，其认定标准不应在于法官是否在认定事实和形成裁判结果的过程中存在错误，而应当是作出错误裁判结果过程中法官是否中立与公正，是否具有主观上的故意。只要法官无违反职业道德的行为，严格按照法律规定的程序来审理案件并依法作出裁判，无论结果如何，都不应要求法官承担责任。申言之，法官被追责的行为应该是法官在执法办案的过程中故意严重违反法定程序、违背法官职业伦理道德、职业操守的行为。除此之外，法官在行使审判权过程中，享有如非主观故意或重大过失不受无端追责的司法豁免权。实际上，对法官进行惩戒的初衷是为了规范司法权，实现司法权的科学化运行，让法官对法律心存敬畏，时刻做到严以用权，严格按照法律规定居中进行裁判，以保证司法公信和维护社会公平正义。为此，法官责任追究的标准应当从狭隘的“裁判结果中心主义”转变为主客观相结合的“行为中心主义”[11]，摈弃以错案结果作为主要追责依据的做法。如果法官实施了违法违纪行为，其当然应承担相应的法律责任。否则，法官作为国家公职人员，其代表国家履行审判职能而非谋取个人私利，对错误裁判结果的纠正只需启动再审程序，对受损当事人利益的救济放在司法救济程序和国家赔偿制度之中即可，而不是事后致力于对法官的追责与问责之中。豁免机制的建立是对司法规律的充分尊重，应适当宽宥法官的自由心证和内心确信，充分保障其自由裁量权。

（三）注重惩戒与权利保障并重

强化法官职业保障机制建设，切实加强法官权益维护是完善法官惩戒机制的首要原则[12]。为此，就需要依法加强法官履职责任豁免机制、虚假举报正名机制、人身安全保护机制、权利救济机制、普法宣传机制等制度建设[13]，为法官独立行使审判权，做到权责一致提供充分的制度保障。只有不滥用追责权力才能确保法官这支精英化队伍健康成长，顺利推进依法治国的步伐。一旦失去公正的追责，不仅会挫伤法官履职的积极性和主观能动性，还会放纵犯罪，难以对违法行为形成有效打击，不利于社会的长治久安。

（四）完善法官惩戒机制程序

1.追责程序的启动

（1）依职权启动。通过案件评查机制，各级人民法院发现本院或下级人民法院法官具有违法行为的，应及时启动或责成下级法院启动法官惩戒程序。初步审查后，若事实成立符合应受惩戒情形的，移交专门法官惩戒机构进行查处。（2）依申请启动。当公民、法人或其他组织发现法官具有违法违纪行为的，可直接向专门的法官惩戒委员会提交书面证据材料申请启动惩戒程序，是否启动由司法惩戒委员会审查后作出决定。惩戒机制不论是依职权还是依申请启动，追责程序一定要法定化、公开化、透明化，最大限度地保障法官和当事人的合法权利。

2.全面调查、提起控诉

经各级法院或司法惩戒委员会全面调查了解，认为法官具有违法违纪行为且应追究相应法律责任的，要依法启动惩戒程序，向当事法官送达控诉书。当事法官收到控诉书后，有权向惩戒委员会提交书面答辩意见，阐述自己的理由，依法进行申辩。在初步查清事实真相和充分保障法官诉权的情况下，具有豁免事由、符合豁免条件的，应及时终止追责程序并向社会进行公示。

3.案件审理程序

对于事实清楚、情节轻微的法官惩戒案件，可由法官惩戒委员会适用简易惩戒程序，书面进行审理。若惩戒委员会认为情节严重，或当事法官坚持认为自己无任何责任的，就要严格依照程序性规定组成合议庭开庭审理，最终根据查明的事实，形成无责、免责或给予惩戒处分的建议性处理意见，并送交当事法官。

4.申诉和申请复核

当事法官对处理建议不服的，可以在收到处理建议书后向作出惩戒处理建议的原惩戒委员会申诉或向上一级惩戒委员会申请复核，或要求启动听证程序。听证委员会应当由社会各行业人员和法律专业人士共同构成，客观理性评价法官行为是否失当和应否免责。

5.惩戒决定的做出及追责

负责惩戒的专门委员会在作出建议性处理意见后，当事法官在规定的法定期限内未提起申诉或申请复核的，或在申诉或申请复核后，惩戒委员会维持或者第二次重新作出处理建议的，将该结果送交人大、组织人事、纪检监察等部门依法进行处理，构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

结 语

科学合理的法官惩戒机制与豁免机制的建构，是一个国家民主与法治的进步，是充分保障司法权有效行使的前提。建立一种以司法化为导向的法官问责程序与机制，确保以司法化的思维、标准与方式解决问题，应当成为我国法官责任制度改革的方向[14]。法官作为社会公平正义的执掌者，在辨明是非曲直的裁判过程中肯定会损害部分人、部分群体的利益。一个国家如果连“法律帝国的王侯”的权利都无法做到有效保障，行政权若能恣意干涉司法权，问责机制随性而为、随意启动、责任泛化，法官稍有不慎就会站在被告席上，法律的尊严将无人敢于维护。此时，追责机制很有可能被人为利用，沦落为打击报复法官的工具，法官在案件审理过程中将很难进行理性思辨，难以做出客观中立的价值取舍判断，司法权就无法体现出自身的裁判价值并健康有序运行，司法权威和司法公信更加难以实现。