关于提高行政事业单位预算绩效管理质量的探析

杜秋景

摘 要 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”是党的十九大针对行政事业单位绩效管理提出的新要求。行政事业单位预算绩效管理关注预算绩效管理全流程控制，对提高公共资金使用效率起着关键作用。目前，我国预算绩效管理存在的问题有：预算绩效管理意识薄弱，不够重视;预算绩效目标设置不明确;预算绩效评价体系不科学，合理性不足，未实现标准统一的评价体系;绩效跟踪不及时，与日常履职结合得不紧密;绩效激励约束作用不强。本文针对这些存在的问题，提出合理的建议。

关键词 行政事业单位 预算绩效管理 预算绩效评价

一、行政事业单位预算绩效管理的概况

（一）行政事业单位预算绩效管理概述

《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）中指出要做到“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”。这体现了预算管理的根本思想：为什么要花公共资金？花多少钱？花这些钱是否值得？

政府绩效顾名思义就是政府通过投入人力、财力、物力所形成的产出。预算绩效管理是绩效以目标和结果为导向，对预算管理进行全过程控制。具体来说就是在预算编制环节，预算管理部门需要申报绩效目标，明确需要投入多少公共资金，产生多少公共价值;在预算执行环节，需根据绩效申报目标对财政资金使用过程进行跟踪管理，及时纠偏;在预算完成后，需对照目标进行绩效评价，并开展结果反馈和应用。

（二）构建预算绩效体系的意义

构建全面的预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力的抓手，是深化财税体制改革的手段，是建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。行政事业单位工作的目的是提升社会公共服务质量，其工作开展资金来源为财政拨款。首先，保证财政资金的使用效率，促进财政资金的合理流动;其次，通过事前的预算绩效评估严控新增项目，强化预算自我约束;最后，通过事后的预算绩效评价，压减无效和低效支出等。这些对于优化财政支出结构、解决预算结构固化和效率不合理矛盾等具有重要意义。

二、预算绩效管理体系的不足

（一）预算绩效管理意识薄弱，不够重视

行政事业单位实行预算以来，对于预算编制和实施很多单位很重视，但是对于预算绩效管理并不重视，缺乏科学认知，认为只要钱按时间、按项目花出去就可以了，对于预算执行的结果并不看重。大部分部门绩效管理都是财政布置的，各单位突击填报，应付了事，对于预算绩效结果没有结合工作实际改进预算，考核也是流于形式。预算部门对于预算绩效管理的认识不系统，对于资金跟踪监督不及时，发现问题无法找到原因，及时纠错，结果造成公共资源浪费。

（二）预算绩效目标设置不明确

绩效目标是工作起点、灵魂定位。财政支出效率原则对使用专项资金的项目设定计划期内预计达到的业绩目标、产出的效益和产生的效果，用以考量业绩实际完成情况和专项资金使用效益。绩效目标是财政支出效率的量化指标。政府是非营利单位，不同于企业对盈利的追求，政府预算绩效目标具有长期、难以量、不明确等性质，所以政府预算目标更要进行充分论证。但是现实中有的部门目标没有经过可行性研究就盲目上报，有的部门目标含糊不清，难以对其进行考核。

（三）预算绩效评价体系不科学，标准不统一

绩效评价是绩效管理的核心内容。但是目前政府预算评价体系建设评价口径多、建设不完善、指标设计碎片化、操作性不强，尚未建立统一的合理科学的绩效指标体系。评价指标可分为定量指标和定性指标、财务指标和非财务指标，而政府预算评价体系定量指标少、定性指标多，缺乏统一的逻辑，不便于操作。

（四）绩效跟踪不及时，与日常履职结合得不紧密

行政事业单位绩效管理在日常工作中常出现边干边管、干完再管等现象。不少地方侧重于对职责履行结果进行绩效考核，而忽视了绩效管理的日常跟踪，极容易形成“两张皮”现象，为绩效而绩效。有的单位更是为了迎合绩效考核而突击准备材料、临时补充工作，造成人力和物力资源浪费，也不符合绩效管理的目的，不能及时纠偏纠错，跟踪不及时。

（五）预算绩效管理，事后激励政策约束性不强

预算绩效的考核目的是充分发挥部门的积极性、主动性和创造性，提高预算资金的使用效益，推动建设符合现代化的考核机制体制。但是目前行政事业单位的预算绩效管理流于形式，没有将评价结果责任到人、公开透明、约束有力，预算管理体系尚未建立闭环运行。

三、預算绩效管理体系的改进措施

（一）树立全过程绩效管理理念

树立预算绩效管理是一种流程管理的理念，而不是单一的结果。绩效流程分为绩效目标、绩效跟踪、绩效评价、绩效反馈整改等一系列流程。这个过程绝不是一个财务部门能够实施的，也不是一个事后填报的工作，它必须将绩效管理理念贯穿于全流程。预算单位应该通过广泛的培训学习与沟通，全面掌握绩效管理全流程控制，加快建立“全员参与、全面覆盖、全程跟踪”的绩效管理体系。

（二）预算目标经过分析论证，符合要求

预算绩效目标要与单位的战略目标一致，要想确定行政事业单位的预算目标，必须收集相关资料，进行调查和研究，系统分析内外部的宏观环境、政府财政环境和部门的现状制定目标。目标要符合要求：长期性原则，项目目标要着眼于未来，而不局限于目前的状况;适应性原则，目标设定要符合国家宏观环境、经济环境和部门职责;可衡量性，目标设定要定量与定性相结合，以定量为主，定性为辅;可实现原则，目标设定要符合单位的实际情况，不能盲目上马，好高骛远。

（三）借鉴平衡计分卡，建立基本的绩效评价模型

政府平衡计分卡是基于部门预算绩效目标，从财务、部门外部、内部业务流程、学习和成长4个维度将目标细化成具体的、相互平衡的绩效指标体系。以定量为主，定量定性相结合。

第一，财务层面。政府具有非营利性，政府的资金来源大部分来自财政补助款，合理编制预算，强化预算执行，合理开支。可用如下指标衡量：当年预算支出完成率、本年项目支出占总项目支出比（跨年）、项目支出比例。

第二，部门外部层面。国家行政部门承担着推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重要职责。可用如下指标衡量：单位部门公共关系处理满意度、社会责任完成比率、企业个人客户服务满意度。

第三，内部业务流程层面。为了使单位总体目标得以实现，行政事业单位应该建立业务的内部流程图，指标主要包括实际平均服务周期占规定周期的比率、及时提供公共产品占总公共产品的比率等。

第四，学习和成长层面。员工对行政事业单位来说是最重要的无形资产，是一个单位可持续发展的重要因素。可用如下指标衡量：员工保持率、员工培训率、员工满意度等。

（四）预算绩效跟踪，与日常履职相结合

绩效跟踪是绩效管理的关键环节，不能缺少。将预算绩效监控系统与内控业务流程、财政一体化系统有机结合起来，与日常履职相衔接，建立预算评价的反馈机制，定期汇总信息，将实际值与目标值进行比较，设定偏离百分比，对于偏离设定百分比的，及时报警并自动反馈给主要领导，预算项目及时冻结，将预算跟踪评价结果反馈给相关部门，及时查找预算，纠正偏差。

（五）建立奖惩机制和信息公开管理平台

为确保预算结果的有效使用，必须建立科学的奖惩机制，确保预算有效运行。按“花钱必问效、无效必问责”的要求考核相关人员。在绩效管理时对职责进行分解，有系统的管理方案。根据职责分解将预算责任细化到人，然后根据预算评价结果，对个人进行考评，既要有责任约束，还要有激励机制，同时还要建立预算绩效公开平台，通过社会舆论倒逼绩效管理体系进步，使行政公开透明，形成有奖有罚的闭环体系。

四、结语

在大力减税降费经济新常态发展背景下，在如何既切实为企业和个人减负，又缓解财政收支压力的问题上，行政事业单位面临着新的挑战。预算是否有效使用，对公共事业持续稳定发展起着关键的作用。预算绩效管理是切实解决这一问题的主要途径。预算绩效管理要确定准确的预算绩效管理目标，完善绩效评价体系，实时跟踪预算绩效完成情况，建立反馈、奖惩机制，构建公开透明的预算公开信息平台。

（作者单位为南京市江北新区投资建设代办服务中心）

参考文献

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