霍恩—米特系统模型视角下民贸民品优惠政策执行研究

罗树杰 黄鳞铭

摘 要：政策有效执行是公共政策发挥效益的关键环节。已有的研究较少关注民贸民品优惠政策的执行过程中的脉络结构，通过选择霍恩—米特系统模型对柳州市民贸民品企业进行实证分析，发现民贸民品政策在执行过程中存在着政策目标及执行标准模糊化、多形式政策资源趋于单一化、执行机构间缺乏沟通合作导致政策碎片化和民族贸易环境消极化等问题，应从民贸民品优惠政策扶持民族用品生产、促进民族贸易发展的目标要求出发，对民贸民品优惠政策因地制宜地作出细化执行标准、合理配置资源、弱化行政倾向、加强部门沟通等针对性的调试。

关键词：民贸民品优惠政策;霍恩—米特系统模型;政策执行

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.06.009

[中图分类号]F832.4;F279.27 [文献标识码]B [文章编号]1009-0339（2020）06-0043-07

一、问题的提出与理论视角

民贸民品优惠政策是我国特有的民族金融政策，该政策在“十三五”时期的政策实践中面临着逐渐衰落的挑战，从霍恩—米特系统模型视角可以系统地剖析政策的执行过程，为民贸民品优惠政策优化提供借鉴参考。国务院关于《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》提出，要充分发挥各项金融作用，加大民族地区信贷投入力度，重点支持中小企业、民贸民品企业发展。但随着经济转型和社会结构调整，财政部将中央财政对民贸民品企业的专项资金更改为均衡性转移支付，各省区市在执行政策时出现享受优惠政策的民贸民品企业面大幅度收缩的情况。因此，如何对民贸民品优惠政策执行过程中产生的问题作出针对性的调试，是“十四五”时期民贸民品优惠政策取得理想成效需要重视并加以解决的问题。

民族作为一个社会范畴，是历史形成并在现实中仍然保存的人们的社会存在方式[1]。民族贸易，是我国社会主义商品交换和商品流通在少数民族地区的特殊形式，围绕着民族贸易政策，学者们开展了一系列的学术追踪与实践探索。民贸民品优惠政策最早起源于计划经济时期的各项补贴政策，是以经济政策为手段，给民族地区从事民族贸易和民族特需商品生产的经营单位提供一系列政策照顾。自计划经济时期以来，民贸民品政策经历三个大改革，借助民贸民品政策，我国民族地区经济社会得到稳定发展，有力促进国家的长治久安和民族团结。从民族贸易与民族特需用品生产优惠政策的演变过程看，这一政策从建议到政策、最后上升为法律，政策执行日益机制化、规范化[2]。目前，民贸民品优惠政策在社会主义市场经济环境下表现为各项优惠贷款利率、税收返还以及专项投资等方面。随着政策执行范围的扩大，关于民贸民品优惠政策的问题逐渐被挖掘，施本植认为在经济体制转换过程中出现了原民族经济优惠政策的作用逐渐消失或弱化的趋向[3]。杨思远指出，民族区域经济与民族经济因为体制、经济政策存在偏差、统计指标问题和历史文化传统原因导致发展不平衡，同一民族地区的不同民族经济发展水平和生活水平差距拉大，经济上产生巨大的民族差异[4]。黔南布依苗族自治州作为贵州省落实民贸民品企业优惠政策最好的自治州，难免也会由于企业规模小导致对优惠政策的利用不尽人意[5]。概况起来，已有的大多数研究集中在民贸民品政策的历史演进、政策落实结果和存在的问题方面，对民贸民品优惠政策的执行过程中的脉络结构关注较少。基于此，本文试图引入行动理论派的经典模型之一霍恩—米特系统模型作为理论视角分析。

美国政策学家范·米特（D.S Van. Meter）和范·霍恩（C.E Van. Horn）在著作《政策执行过程：一个概念性框架》中首次提出霍恩—米特系统模型，其模型是在夏坎斯基（Sharkansky）的行政系统模型基础上，将“政策”和“效果”作为两个不同的范畴，细化出六个环节（参见图1），丰富了“从政策到执行效果”的整个过程[6]。霍恩—米特系统模型的政策执行逻辑，在我国本土政策的实践讨论上富有一定的解释力，学界展开了丰富的讨论，其中涉及校园发展[7]，社会治理智能化[8]，农村危房改造[9]等政策领域方面。但大多数研究是从六要素出发梳理政策执行情况，较少讨论各要素间的联系。基于霍恩—米特模型解构民贸民品优惠政策的执行过程，可以更加细致地观察到政策 “自上而下”的执行路径，厘清民贸民品优惠政策执行过程，进而深入分析影响政策执行的具体因素之间的联系，以期对民贸民品优惠政策的执行情况进行系统观察与反思。政策有效执行是公共政策发挥效益的关键环节。

二、柳州市民贸民品优惠政策执行概况

位于广西壮族自治区中北部的柳州市是国家历史文化名城，是重要的产品加工贸易基地和物流中转基地城市。柳州市下辖5个区、3个县、代管2个自治县，总面积1.8万平方千米。按照自治区民宗委、自治区财政厅和人民银行南宁中心支行印发的文件，柳州市的民族特需商品定点生产企业共22家①，民族贸易企业共126家②。2019年7月27日—2019年7月30日，受柳州市民族宗教事務委员会的委托，课题组对柳州市民贸民品企业发展现状开展调研。为了确保此次研究的信度和效度，调研选取柳州市的16家民贸民品企业作为样本，选取范围包括柳州市主城区、C县、R县和S县，样本企业生产范围涉及少数民族医药类、日用杂品类、针织纺类等的生产加工和农副产品的种植养殖。调研通过参与观察，对政策关键主体进行访谈，查阅相关文件资料等途径收集了较为全面的材料。在此次选取的样本中，1家未申报民贸民品企业，1家已注销，实际有效样本为14家企业，其中民族贸易企业（“民贸企业”）有10家，民族特需定点生产企业（简称“民品企业”）有4家。如表1所示，虽然有效样本企业都已获得民贸民品企业之称，但仅有5家曾享受过贷款贴息政策，其他11家民族贸易企业未曾享受过贷款贴息的政策扶持。

回顾近年来柳州市民贸民品政策执行的轨迹，“十二五”期末，柳州市政府在信息公开平台上上传《金融支持少数民族经济发展实施方案》为“十三五”民贸民品优惠政策的主要政策引导，该方案指出，一是推进“民生金融支少示范点”工程。每年选择1-2个县区或民族乡作为“民生金融支少示范点”，建立全面服务对接机制，每个示范点选择一至两家金融机构，签订“金融支持民族经济发展全面合作协议”。二是推行信贷支持民族地区特色产业发展计划。三是推行民贸民品贷款及贴息“双倍增”计划。加强对经办银行、受惠企业政策执行情况的监测和督导。四是推行民贸民品企业“增百家”计划。积极在民族地区开展民贸民品优惠贷款政策宣传，引导符合政策企业申报民贸民品资格。

“十三五”时期在统筹分配均衡性转移支付资金环境下，自治区财政厅、民宗委为了有效推进政策执行，明确提出各个地方财政部门要因地制宜，统筹使用自治区均衡性转移支付资金，合理安排民贸民品贷款贴息预算资金的支出。另外，将所有银行业存款类金融机构纳入执行民贸民品生产贷款优惠利率的承贷金融机构范围，确定了企业在承贷金融机构的贷款按照2.88%的贴息率给予政策补贴，要求地方财政部门要与当地民宗部门和人民银行结合自身财力共同研制符合该地区实际的民贸民品贷款贴息资金管理办法①。

三、柳州市民贸民品优惠政策执行过程存在的问题

民贸民品优惠政策执行过程是指将政策付诸实施，把政策内容变为现实，以实现民族经济政策目标的动态过程。柳州市的民贸民品政策在执行过程中并非一帆风顺，为了寻求政策执行阻滞的破解之道，系统考察民贸民品优惠政策的动态执行过程，本次研究的分析框架将对霍恩—米特系统模型作出适当的修改。首先，从原模型上看，影响政策最关键的两个因素是“政策目标与标准”与“政策资源”，因此原有两条逻辑线不变，第一条逻辑线从“政策目标与标准”出发，将“组织间的通信及执行活动”简化为“组织间沟通与合作”，旨在强调此次案例中组织间沟通对政策执行效果的重要性。其次，在第二条逻辑线中，用“民族贸易环境”代替原有模型中的“政治、经济和社会环境”，分析政策资源如何影响民族贸易环境，并对政策执行结果产生直接或间接的影响。此外，由原模型可以看到“政策执行机构的特性”是不受政策直接影响的，但是与“政策目标与标准”“政策”资源会产生间接的影响。因此，将“政策执行机构的特性”作为第三条分析政策执行过程的逻辑起点，进而形成以“政策目标和标准”“政策资源”及“政策执行机构特性”为起点的民贸民品优惠政策执行过程分析框架。

（一）政策目标与标准模糊化

柳州市民贸民品优惠政策是典型的“自上而下”执行模式，难免存在目标宏观执行标准模糊的现象，各组织间缺乏明确的政策执行方向，偏离民贸民品优惠政策充分照顾少数民族特殊需要的特点，影响民贸民品优惠政策的执行结果。

柳州市的民贸民品优惠政策主要表现形式为贷款利率补贴，在政策执行过程中，其政策目标和执行标准仅依据自治区财政厅、自治区民宗委联合下发的《关于“十三五”期间继续做好民贸民品贷款贴息政策的通知》，市、县财政部门未与当地民宗部门和人民银行共同制定相关的配套政策文件和实施细则。除此之外，2019年6月，自治区财政厅下发的关于民贸民品企业贷款贴息的工作通知提出贷款贴息范围和比例的调整，贴息天数为该笔贷款在当季计息天数，逾期貸款从逾期之日起不再给予贴息，规定每年每个企业最高贴息总额500万元。调研中受访者反映：“今年6月3号下发的文件规定：500万元以内贴息，超过部分由县级财政负担垫付，最终由谁负责没有明确规定。这与5月底下发文件规定截然相反，估计自治区层面对民品民贸企业没有形成一致的意见，造出这样的后果”（2019-07-30，对柳州市R县民宗局负责人的访谈）。从访谈内容可以看出，含混的政策文件使政策执行者对政策本身产生了疑虑。政策的标准和目标是政策本身价值诉求的反映[10]。模糊化的政策目标和标准让政策执行者无法明晰分辨政策本身的真正价值，在进行政策执行工作部署时会出现犹豫不决、拿捏不定的情况。

（二）政策资源单一化

“十三五”时期民贸民品优惠政策支持形式逐渐单一化，只保留了民贸民品企业流动资金一年期货贷款贴息政策和边销茶定点企业的免增值税政策。单一的政策资源使享受民贸民品优惠政策的企业大幅度缩减，民贸民品企业有名无实，民族经济发展不平衡。

我国从1951年开始实行民族贸易政策至今，政策由简单走向了完善，在政策内容上涵盖财政、金融、税收和产业四大政策;在支持方式上形成了财政专项拨款、税收减免、贷款贴息、利率优惠和产业指导等多种形式[11]。从柳州市民贸民品企业目前的情况看，民贸民品企业享受的政策支持形式主要为贷款贴息政策，仅有小部分发展前景较好的企业能够享受技术改造补贴政策。在集体访谈中，所有民贸民品企业所了解并关注到的只有贷款贴息这一项政策扶持，并表达了自己公司对这项政策心有余而力不足，这也从侧面反映出贷款贴息政策对民贸民品企业发展的影响。不仅如此，由于调研点柳州市S县是生态农业县，符合条件的农副产品企业在生产发展过程中还可以享受来自其他部门的政策性优惠补贴，“S县的农业这块虽说没有享受到民贸民品的政策，但是在茶叶厂建造厂房的时候，农业局是有相应的补贴的，茶叶在申请商标也有补助，科技这块也有相应的补助，虽然没有得到民贸民品这条线的支持，但是在行业管理这方面都有相应的扶持补贴”（2019-07-30，对柳州市S县民宗局负责人的访谈）。对比其他部门的补贴，民贸民品优惠政策资源在民族贸易与民族特需用品生产企业的扶持占比非常小。

（三）政策地位边缘化

民贸民品优惠政策执行机构包括当地财政部门、民宗部门、人民银行和承贷金融机构等组织，囿于有限理性原则，行政化的执行机构风险首要表现为缺乏政策灵活性，政策动力不足偏离了关心少数民族群众生产生活的理念，影响到民贸民品优惠政策的执行结果，政策地位就会显现出边缘化特征。

在霍恩—米特系统模型中，“政策执行机构的特性”虽然与政策目标和政策资源两大要素没有直接的联系，但在柳州市的调研过程中发现，政策执行者在实际的政策执行中依赖于明确的政策目标。首先，对于地方政府而言，上级部门下分的任务形成了委托——代理的关系，地方政府结合自身财力情况，面对多重任务，会根据任务的重要性进行“分类”，在这种情况下，民族贸易政策往往在多项任务中难以立足，“民族政策款项由国家打到地方财政的转移支付上，由地方财政自主协调，这涉及到当地的财政局和人民银行，地方财政就很难考虑到给企业这块政策扶持”（2019-07-29，对柳州市民宗委负责人的访谈）。其次，对于实际承接放贷的银行，政策执行会考虑效益和风险，“银行也是企业，它更多考虑企业的发展和企业的偿还能力，不一定给你基准利率”（2019-07-29，对柳州市某日用品公司财务人员的访谈）。在这种情况下，政策执行机构往往会忽略竞争性较弱的民贸民品企业的发展，部分小型民贸民品企业因够不着优惠政策的门槛，生存压力大。另外，行政化的执行机构也与政策资源间接地建立了联系，单一的政策资源使政策执行者对如何合理化发挥政策最大化效用无计可施。这样，民贸民品优惠政策地位往往会被边缘化，“农业口的贴息力度比我们民贸企业的贴息力度还大，对企业来说是没有吸引力的，民贸民品政策从可操作性来说，门槛太高了”（2019-07-30，对柳州市S县民宗局负责人的访谈）。

（四）政策执行过程滞碍化

民贸民品优惠政策在政策目标标准模糊和行政化的执行机构背景下，加上上级政府政策探索过程中不稳定的政策文件——未规定转移支付资金的确定额度和具体用途，直接给组织间沟通合作带来了障碍，造成基层执行者对政策目标一知半解，执行能力欠缺影响执行效果，造成政策执行过程滞碍化，具体表现在以下几个方面。

第一，在沟通方面。地方政府各部门在财政支出方面未作出合理规划，各组织之间，部门之间缺乏沟通，行政绩效产生冲突，“R县是传统的农业县，条件限制，融资问题逐步凸显。为促进有利于民品民贸企业的政策落地，如果由县里先垫资，到上面审批下来才报销，就会造成县里财政更为紧张的情况，很多民生工程，如政府兜底的学生补贴、养老保险等支出较大，严重影响整体经济发展和民生的改善”（2019-07-30，在柳州市R县民宗局的集体访谈）。第二，在合作方面。在民贸民品企业流动资金贷款贴息政策的落实中，由于政策探索产生变化莫测的政策调整，造成企业贷款空档，严重影响企业经营方向的选择，民贸民品企业在政策面前缺乏话语权，角色十分被动，“一般是‘十二五还没有结束之前我们就申报‘十三五（的优惠政策），如果是结束之后才申报就会有空档期。例如，2016年‘十二五结束，就应该在‘十二五期间叫我们申报，然而这次在‘十三五期间也就是2018年才开始叫申报，导致我们公司2017年一整年都是空档期，贷款没有衔接上。而现在‘十三五政策文件也没明确对2017年、2018年的贷款是不是还可以追溯”（2019-07-29，对柳州市某日用品公司财务人员的访谈）。第三，在基层执行人员方面。组织间由于交流沟通障碍，导致执行人员对政策本身的认知不足，对待民贸民品政策的态度冷漠，难以为当地的民贸民品企业提供政策支持，“（我们公司）2016年得的民贸企业（称谓），没有贴息，去银行问，银行说不知道这个事”（2019-7-30，对柳州市S县某茶叶生产企业负责人的访谈）。

（五）民族贸易环境消极化

单一的民贸民品优惠政策对经济社会和政治环境的影响并不明显，但从宏观民族经济环境层面来看，民贸民品优惠政策作为扶持民贸民品企业发展的重要推手，一旦政策环境改变，便会对已经把政策扶持纳入企业发展规划当中的企业产生消极影响。

企业的发展规划与政策是紧密相关的，民贸民品优惠政策突然调整对于毫无准备的民品企业影响甚大，容易衍生出一系列诸如规划期内民贸民品企业运转资金不足、阻碍企业生产、错失市场先机、增加企业成本负担等问题。“我们一直是围绕民贸民品政策扶持来做资金规划的，每年贷款大概1个多亿才能维持运转。但现在贴息变了，我们不敢贷款了，银行贷款也有所收缩，上限贷款500万元，按基准利率贷款是4.35%的利息，民贸民品符合的补贴2.88%，剩下我们自己补1.47%，贷款贴息大概占公司利润的10%。我们也是一个上市公司，不好向股民交代，容易出现不可控因素”（2019-07-29，对柳州市某少数民族药类公司财务总监的访谈）。同时，访谈中有企业负责人表达了对整个民族贸易环境的消极看法，“我们县现在做事情就像撒胡椒面一样，没有集中，大多数企业只能尝到一点甜味。建议大的企业分大一点小的企业分小一点，不要平均来分，否则哪个企业都做不大”（2019-07-30，对柳州市S县某茶叶生产公司总经理的访谈）。“R县整体环境不是很好，贷款不到位，工人人工费比较贵，收入与支出不成正比”（2019-07-30，对柳州市R县某商贸公司负责人的访谈）。这些消极看法反映政策支持的不确定性及持续性不足不仅导致政府形象受到影響，还容易使企业对政府提供的后续政策支持产生疑虑，难以取得政策客体的信任。

四、民贸民品优惠政策执行的优化路径选择

在政策层面，民贸民品优惠政策在柳州市扶持民贸民品企业的生产发展中发挥了一定的成效，而且民贸民品企业还担负起社会责任，在助力扶贫、促进“三农”发展、支持教育事业及公益资助等方面作出了积极贡献。但通过调研也发现，该政策在执行过程中仍然存在瓶颈，需要在政策目标和执行标准、政策资源和执行主体等方面作出相应的调整。

（一）明确政策目标，细化执行标准

目标宏观、标准模糊的政策，会导致组织间政策执行活动沟通与合作不通畅，各执行主体之间存在推诿现象。政策宣传是政策执行的重要环节，是政策目标实现的重要手段。因此，为了民贸民品企业更好的发展，不仅要做到加大宣传力度，提高宣传水平，更要重新摆正政策宣传的位置，做好民贸民品的政策解读、政策动员，从机制上理顺各级政府的“权责利”关系，这样政策执行者才能在与各主体沟通时传递有效信息。此外，财政部门应根据中央最新要求，联合有关部门，结合广西实际，提升民贸民品优惠政策地位，制定广西民贸民品引导支持细则，将符合条件的民贸民品企业的优惠政策落实到位，扶持地方特色优质中小企业发展，提升政策执行的有效性，满足少数民族群众生产生活的特殊需要。

（二）合理配置资源，激活贸易环境

针对单一政策资源限制民贸民品企业发展的问题，地方政府应加大对本地区民贸民品企业的金融、财政税收、技术改造等方面的支持，激发民贸民品企业的经营活力，在国家政策的指导下因地制宜地降低门槛来给予企业支持，扩大政策执行的覆盖范围。技能与知识的长期成长是经济成长的根本决定因素[12]，应当鼓励地方政府主导，建立本地区民贸民品企业交流平台，增强民族贸易企业各主体间的人才交流，提高资源的流动率，促进政府与企业共同利益链的形成，使得民贸民品企业与地方政府的机会空间得以贯通、联结，从而提高政策执行的主动性。

（三）弱化行政倾向，提高执行效率

发展不等同于增长，发展意味着整个社会的变革，即促进各种传统关系、传统思维方式、传统生产方式、传统生活方式朝着更为现代化方向转变的变革过程[13]。民贸民品优惠政策在落实过程中存在风险与回报之间的经济问题，由于民贸民品企业生产的特殊性，其所产生的社会效益远大于经济效益，民贸民品企业的发展关系着民族地区弱势群体就业机会的选择、民族文化传承等方面的变革，因此，地方政府在执行民贸民品优惠政策时要注意培训政策执行主体提高政策把握能力。同时，建立民贸民品企业的关联配套政策，将已获认定的民贸民品企业的生产线所涉及相关企业，例如原材料供货企业与民贸民品企业优惠政策进行关联，减少民贸民品企业认定资格审批程序，以申报制代替逐级审批制，提高行政审核效率。

（四）规范组织分工，促进多元合作

政策的有效执行需要执行机构与人员通过各种沟通方式，明确政策的目标、评估标准、执行技术与程序等[14]。针对一些地方财政、民宗、金融等机构在民贸民品优惠政策执行中分工不清、管理盲区与沟通障碍等问题，应以规范性文件指导执行组织间的沟通与合作活动，明确各层级组织之间的分工与职责，并建立制度化的沟通与反馈机制。另外，基层执行人员在政策执行过程中起到一种联结政策主客体之间的纽带作用，需要借助合规的即时通讯平台反馈问題以及时取得解决方案来维持政策的有效性。

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责任编辑：韦梦琦