新时代我国农村学前教育财政政策支持现状与展望——基于2010—2018年学前教育政策文件分析

张瑞峰

(辽宁师范大学教育学院，辽宁大连，116029)

学前教育作为国民教育的基石，是不可或缺的社会公益性事业，关乎国计民生。[1]但其在我国教育体制中长期处于被忽视的状态，农村教育更是学前教育的薄弱环节，政策的支持力度、财政的分配额度十分有限。如何提升农村学前教育质量、完善教育政策是亟待解决的问题。以《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)的颁布为标志，我国学前教育政策文件陆续颁布。本文通过文献法分析2010—2018年我国教育政策对农村学前教育政策倾斜程度，探讨我国农村学前教育的扶持现状及存在的问题，以期为我国未来农村学前教育发展提供理论借鉴，推动我国农村学前教育优质发展。

一、农村学前教育财政政策现状

(一)国家对农村学前教育财政扶持力度加大

《纲要》明确指出“重点发展农村学前教育，多渠道扩大农村学前教育资源，努力提高农村学前教育普及程度。”[2]随后我国逐步建设了相对健全的农村学前教育经费投入机制，据统计数据分析，2016年我国学前经费为2803.53亿元，较之前有较大程度地增长。其中农村由2015年的1123.47亿元增长至2016年的1276.99亿元，增幅为13.67%。2016年国家财政性学前教育经费达1326.07亿元，将一半的经费(51.27%)划向农村学前教育。农村由2015年的594.33亿元增长到2016年的679.91亿元，增幅为14.40%。[3]这说明我国政府加大了对农村学前教育财政扶持的力度，正逐步提高对农村学前教育发展的重视程度。

(二)我国学前教育政策框架基本形成，农村学前教育有所改善

改革开放以来学前教育事业取得了很大的成绩，无论是办园数量还是入园人数都呈现大幅增长趋势，农村学前教育亦呈现扩张趋势。当前学前教育朝着良好态势发展，农村学前教育多项指标得以改善，学前教育三年毛入园率达79.6%，农村幼儿园数量约占七成。据统计，2017年全国幼儿园数达254950，在园幼儿数高达4600.14万人，而农村幼儿园数量则占比为69.03%，农村在园幼儿人数占比62.9%。[3]目前农村学前教育的地位不断提高，关注度也呈现上升趋势，但距我国的长期发展战略目标仍有很大差距，仍需政府加大财政投入。

二、农村学前教育财政政策出现的问题

(一)教育资金扶持失衡，学前教育得不到应有的重视

由于我国基础教育起步晚，前期重点任务主要为提高国民素质，这就导致我国的教育政策主要倾向于义务教育，因此我国的教育投资也呈现出义务教育投资高，其他教育阶段投入少的整体状况。教育部公布的2017年教育财政支出显示，各领域教育经费总投入分别为学前教育3255亿元、义务教育19359亿元、高中阶段教育6638亿元、高等教育11107亿元和其他教育2200亿元。[4]义务教育资金配比高于高等教育和学前教育，学前教育所占比重仅为7.65%。我国学前教育投入比远低于美国。对比分析可以看到我国学前教育财政投入虽然增速很大，但由于前期对学前教育重视不够，财政的支持力度小，完备的政策文件支撑不足，还需得到国家强有力的财政政策扶持。

(二)农村学前教育投入呈“凹”型

随着国家西部大开发战略的实施，大量的人力物力资源偏向西部地区。东部由于经济基础很好，财政资源丰富，所以学前教育资源相对较多。中部地区处于尴尬地带，学前教育相关方面的投入相对东西部地区较为滞后。由于国家无法同时顾及多方的问题，这使得中部地区的整个教育资源被暂时搁置，造成中部学前教育整体落后于东部和西部，三个区域的投入明显呈“凹”字型。

纵观我国2017年和2018年各省的幼儿园生均投资情况，以北上广为首的东部发达地区经济圈中幼儿生均投入远远高于全国水平，其次为西藏、宁夏、内蒙古等西部地区的幼儿园教育经费投入也高于全国均值，最后中部地区如山西、河南和湖北等省份教育预算明显低于全国平均水平(如图1)。

图1 教育生均一般公共预算教育经费情况

(三)财政投入领域仅在解决“温饱”问题，教师待遇领域尚未涉足

西方发达国家大多将学前教育视为基础教育的重要环节，一些发达国家将学前一年划分为义务教育阶段。我国学前教育纳入教育体系起步晚，至今仍有多数人对学前教育的认识不科学，是否将学前教育纳入义务教育体系的问题仍在讨论。由于学前教育得到国家、大众的认可和重视程度不够，得到的财政资源较少，故将其纳入到义务教育体系的道路还很漫长。

学前教育不在义务教育体系之中的问题直接导致学前教育很难得到国家义务教育同等的财政支持，因此在教师编制、薪资保证等方面难以得到基本的财政保障。《纲要》明确指出要重点发展农村学前教育，保障农村学前教育发展。现阶段农村学前教育条件薄弱，许多地区甚至连基础设施还未完善，只能优先把所得资金用在幼儿园基础设施建设上来，无法提供额外的资金来补偿教师。另一方面，还需考虑工龄等多种因素的影响且现阶段的教师编制模式基本饱和，留给新进幼儿教师的编制呈稀缺状态。

三、农村学前教育政策的优化建议

(一)健全农村学前教育经费投入机制，鼓励社会资金投入

欧洲发达国家基本设有学前教育的专项资金来保证学前教育的良性发展，而我国教育资金尚在建设中，农村教育特别是农村学前教育一直是教育的短板。新时代下要推动教育公平就必须坚守教育精准扶贫，切实了解农村学前教育的现状，制定保底性、促普惠的财政政策。

一方面政府应该设立学前教育专项财政项目，合理调配各级教育经费的投入比例，加大学前教育的教育经费投入，加强教育经费在农村的政策落实与倾斜力度，努力促进农村学前教育朝着良性方向发展，进一步促进教育公平；另一方面要切实落实中部崛起战略，淘汰落后耗能产业，利用中部地区充足的旅游资源大力发展第三产业以促进产业优化升级，以经济转变带动地方财政税收增长，为政府向学前教育投资奠定充实的物质保障。同时当地政府在采取多种途径扩大税收来源时也应鼓励支持外界教育资金的介入缓解地方财政压力，支持多种方式推动农村学前教育事业，吸引民间教育慈善基金扶持乡村幼儿园，扶持地方企事业与农村学前教育的一对一互助活动。

(二)完善区域教育投入比例，加大中部地区财政扶持力度

现阶段我国基础教育出现了极端不平衡现象。国家大力扶持西部地方性教育事业这种政策本无弊端，但是在全国统一投入的形势下容易导致中部欠发达地区缺乏国家应有的重视，中部战略虽有口号但在教育上的财政投入行动不足；西部地区经济水平较低，教育水平滞后于全国平均水平。近二十年，在国家西部大开发的号召下，我国教育经费将大部分资金投资在西部，各大非营利组织也将重心移至西部欠发达地区，西部地区的经济、教育等行业得到前所未有的发展，一定程度上改善了当地教育水平落后的现状。中部地区由于地理位置在祖国的中间既不如东部发达又得不到国家大量的资金支持，处在一个尴尬的位置。在经济转型的信息时代，政府将大量的资金用在企业转型升级方面，对以农业为主，以第一、第二产业为主要经济来源的中部地区，国家教育资金的补偿在人均上显得更少。

我国正处于实现小康社会的攻坚期，教育领域应为全面实现小康社会助力。第一，国家应该细化学前教育的专项投资中各区域预算方案，合理调控财政经费在东中西各地区的比值，在保证西部教育的同时改善投资偏衡的问题，推动教育公平。第二，强化政府在学前教育领域分担的重要作用，我国各地区的经济水平、财政税收存在较大的差距，应该根据各地区的实际水平，有针对性地实施国家财政补贴，努力提高欠发达地区教育投入比例，促进教育精准扶贫。

(三)加快完善学前教育法，提高幼儿教师职业归属感

学前教育财政投入出现问题的核心原因是缺乏相应的资金投入保障和监督制度。法律的缺位在一定程度上制约着学前教育的发展，政策文件不足导致相关机构无法可依，各级行政机关执行力受限。因此，只有尽快出台学前教育相关法律，保障学前教育的法律效力，特别是农村学前教育的基本政策和制度，使农村学前教育朝着健康、高质方向发展，为农村学前教育的可持续发展提供制度保障。[5]在教师方面，学前教育基本法律的缺失使幼儿教师缺乏基本的认同感，导致农村幼儿教师流失率极高，最终影响农村幼儿的健康发展。

我国只有加强顶层设计，加快学前教育法的出台，才可能为学前教育事业优良发展提供法律的支撑，建立稳定有效的学前教育编制制度，唤醒社会对学前教育的认同感，从多方面支持学前教育的发展，同时也能规范当前我国学前教育混乱的现象；在努力推动社会机制建设的同时也需要提升当下学前教育教师的专业素养，促进教师长期稳定发展，增强幼儿教师的自我效能感，树立坚定的教育信念，牢记为基层教育事业奉献终身的初心。