项目从“频进村”到“后资助”的实践逻辑——D县石漠化治理的经验研究

王 婧

一、导 论

2005年后，从取消全国各省市农民的负担，到全面振兴乡村，国家层面一直在持续解决社会转型过程中的“三农”问题。以中国云贵高原的喀斯特地区为例，生态治理和扶贫工作非常复杂、困难。这里原始森林几乎毁坏殆尽，耕地的石漠化面积仍呈现扩大的态势，年均增加72.38平方千米，占石漠化土地总面积的22.9%。滇黔石漠化片区涉及8个地（市、州）、56个县（市、区），又是全国14个片区中扶贫对象最多、少数民族人口最多的片区。针对这些问题，政府已做出了快速反应，输出了颇多的生态治理项目，但这些项目输送的效率却有待提高。D县S村的石漠化综合治理，从2011年开始，经历了初种柳杉、藏柏失败，又种金银花失败，再种核桃树失败的探索经历，石漠化治理项目中种植经果林、中药材的措施，本意是希望成为村民的“赚钱树”，结果成了村民的“伤心树”。类似的案例也发生在周边其他区域。对此，需要反思一下，生态治理所依托的项目制在实际操作过程中，思路或策略上出了什么问题。

如果把项目制放置在历史背景中看，早期它是有特点和优势的。20世纪90年代开始，中央实行分税制改革，财政资源上移，基层政府只能在项目运作中接受国家支付转移。有学者提出项目制是单位制①曹锦清、陈中亚：《走出“理想”城堡——中国“单位”现象研究》，深圳：海天出版社，1997年，第59-63页。的一种替代，通过项目，中央政令直接传达基层，快速建构起一张巨大的民众公共服务大网，实现了较好的社会整合功能。项目制的优势在于，增强了中央“条线”管理，防止政策在执行过程中走样，以及加强“块块”竞争，地方政府和官员在政治晋升和财政资源的诱惑下，竞相申请各类项目，努力为公众提供公共产品和服务①张振洋：《当代中国项目制的核心机制和逻辑困境——兼论整体性公共政策困境的消解》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。。在科层官僚体制逐层运作之外，国家寻找到另一种“条块统合”的运作方式②张良：《“项目治国”的成效与限度——以国家公共文化服务体系示范区（项目）为分析对象》，《人文杂志》2013年第1期。，这样的管理模式与常规行政相比，具有资金下达渠道直接、人事安排特殊、动员程序集中高效等特点③陈家建：《 项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。。

然而这并不意味着项目制执行就一帆风顺。近年来，不少学者开始纷纷质疑项目制的运作机制和效果，项目制在实际操作过程困难重重，甚至偏离了公共服务输送的初衷。有学者基于全国40县的面板数据得出，政府主导的“项目进村”目标与结果存在较明显的“执行差距”④袁方成、陈泽华：《“项目进村”中的执行差距与组织自主性研究——基于全国40县面板数据的实证分析》 ，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2015年第4期。，也不乏案例开始审视“项目进村”的意外后果，如集体债务⑤周雪光、程宇：《通往集体债务之路：政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给》，《公共行政评论》2012年第1期。、项目试点区与普通地区的不平等加剧⑥周飞舟：《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期。、乡村治理权力错位及功能失调等情况⑦李祖佩：《项目进村与乡村治理重构——一项基于村庄本位的考察》，《中国农村观察》2013年第4期。。关于原因探讨，有研究归因于项目制的逻辑困境，事本主义逻辑与公共服务弥散性的张力，变通式执行与精细化要求的张力，公众对公共产品和服务的真实需求与目标管理责任制的张力⑧张振洋：《当代中国项目制的核心机制和逻辑困境——兼论整体性公共政策困境的消解》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。；也有研究归因于“国家的视角”⑨[美]詹姆斯·C﹒斯科特：《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第1-9页。，或是项目运作所遵循的国家主导、政绩至上的逻辑，陋于通盘权衡与整体治理⑩应小丽、钱凌燕：《“项目进村”中的技术治理逻辑及困境分析》，《行政论坛》2015年第3期。，忽视公众参与，导致项目制出现中央政府强控制，地方政府弱应对，及民众无反馈的困境⑪陈水生：《项目制的执行过程与运作逻辑——对文化惠民工程的政策学考察》，《公共行政评论》 2014年第3期。。

如何改进项目制？早有学者一语中的：当前项目管理多是自建自营的甲方项目制，由此带来管理效率低。项目业主应是基层的农户或利益直接相关者，如集体企业、私营企业主、农户联户等组织,不宜是政府部门、“准政府”组织，国有企业作为项目业主必须独立于政府部门，但应根据当地的具体情况灵活设置⑫陈阿江：《农业发展项目中的机构设置——以中国水产发展项目社会评价研究为例》，《河海大学学报(哲学社会科学版)》2005年第3期。。这一提法点到项目问题的核心，一些和基层密切相关的项目，参与项目的主体尤为需要注意。但目前学界相关建设性意见讨论还不够多。因此，本研究拟以滇黔地区的D县石漠化治理项目模式为案例，采用深度访谈和参与观察的方法，分析项目“频进村”的逻辑及问题，以及在解决问题和危机应对过程中，县有关政府部门由实践促成的项目“后资助”模式，主要探讨项目制可能的制度创新。2018-2019年，笔者及课题组成员着手国家社会科学“西部石漠化地区生态现代化转型问题研究”调查，发现了较多的生态治理项目失败的案例。2019年9-10月，D县“后资助”模式引起课题组关注，这一模式很有意义，较为前沿。于是研究者继续前往D县对前石漠化综合防治办主任进行了深度访谈，经过系统梳理与分析，结合相关资料，最终形成本研究。

D县为滇黔地区的一个农业县，以喀斯特地貌为主。县域面积为3500多平方公里，辖105万人，有彝族、白族、苗族等三十多个民族分布，为国家级开发扶贫重点县。根据第二次岩溶地区石漠化监测，D县不同程度的石漠化面积13.7万公顷，占全县国土面积的43%，中度以上石漠化面积共计10.8万公顷，占石漠化比重高达79%，是区域内石漠化面积最大，等级最深，危害最重的县份之一。2008年国务院就批复《岩溶地区石漠化综合治理规划大纲(2006-2015)》，D县随即被纳入国家石漠化综合治理工程试点县范畴，成为首个实验省中的第一批试点县之一，并于2011年成立石漠化综合防治办公室（下文简称石漠化防治办）。

D县石漠化治理项目模式大致经历了这样的转变过程：2011-2013年，项目“频进村、频失败”；2014年至今项目“后资助、建成功”。项目治理转型中，“设计搞突击、行政定苗木、部门包市场、资金乏管护、机构越权责”等问题被规避，成功转型为“政府重调查、村民选树苗、融市场、自管护，政府后资助”模式。村民作为项目的责任方、实施方，县政府作为项目“打包”方，围绕着项目进行一系列超越科层制度的安排。为更好地分析问题，笔者按照事件的演绎过程，先分析D县项目“频进村”的现象及背后行政运作的问题，再描述为解决问题进行项目“后资助”制度性调整的实践过程。

二、项目“频进村”的逻辑及问题分析

项目“频进村”有两层含义，其一指的是近年来针对滇黔地区两个棘手的问题——“经济”和“生态”，国家的支持力度大，输入的项目种类多，包括脱贫攻坚、产业结构调整、乡村振兴、林下经济、生态治理等。项目进村过程中，部分项目没有很好地统筹起来，有重复进村的倾向。其二指的是项目进村的效率渐低，“项目进村，失败，再进村，再失败……”反反复复，公共服务输送的“最后一公里”陷入困境，项目越来越难完成，部分项目甚至遭到公众的抵触/破坏。治理下来，不仅没有达到生态建设的目标，还使得村民对项目/基层政府表现出强烈的不满和不信任感。

项目“频进村”的逻辑还是要返回来考察科层制治理的特点。设置项目制初衷有反科层化的倾向，如之前提到的压缩“条线”管理，项目直达、集中动员的意图，但项目制还是陷入了科层化程序中。从立项、申报、审核、监管、验收、评估等都有一套严密的、程序繁琐的技术系统，全部需要提托行政体系中的专业化人才去应对。和其他项目类似，石漠化治理项目的一般流程大致分为5个方面，包括项目设计、项目申请、项目拨款、项目实施、项目验收。为了方便表述，笔者拟用县石漠化防治办为第一人称。

1.项目设计。每年经费下拨前后，需要提供两份简单的设计方案，作为国家、地方划分经费的依据。任务下达后，一月内需提供详细的年度石漠化防治投资计划及设计方案文本。

2.项目申请。项目申请都是在走流程，提交年度投资计划实施方案后，县政府组织相关部门审查、上报，批准后，省、县相关部门逐一行文下达。

3.项目拨款。石漠化防治办的项目经费来源于中央直拨资金和地方自配资金，地方自配资金按中央直拨资金的10%配套。经费逐层下达，由中央到省再到县发改委。D县石漠化防治办每年收到的经费总额在800-1400万之间。

4.项目实施。项目的设施全部由石漠化防治办及委托招标公司进行招标实施。实施的内容包括封山育林、人工造林、坡改梯、水土保持设施建设、草地建设、棚圈修建等。其中，人工造林中的经果林种植是难点。

5.项目验收。在实际验收前，如遭遇问题，需及时向上级申报备案。一般验收包括防治办的自查验收、行署组织相关部门地级复验、省发改委组织相关部门省级联合复验，和国家发改委督查组织相关部门国家核查验收。

根据D县2011-2013年的相关案例，从科层体系的逻辑来分析项目“频进村”现象及后果，分为5个方面：

（一）设计搞突击

项目设计文本直接关系到项目推进的效果。以石漠化治理《设计实施方案》的操作过程为例，主要有两方面的问题：一是时间紧迫和错位。项目任务下达后，仅一个月的时间编写设计文本。突击编制的文本被批复下来，时间又滞后于苗木生产季节，严重制约工程建设实施进度和质量。二是项目文本和实际脱节。多数单位的项目文本不结合实际调查，后续实施过程中发现文本不合理，无法更改，导致项目难以推进。“设计搞突击”直指项目操作为“形式化的任务”，在规划设计时就表现出一种应付主义、模式主义、政绩主义。

石漠化防治办接受到上级下达的项目，一个月的时间完成不了，将所有的设计委托给X市林业局下属的林业勘测设计院编制。地方政府和设计院都不去做调查，不了解地方情况，年年做的文本都是一些脱离实际的模板。

（二）行政定苗木

石漠化治理常常因为苗木品种不当、质量劣质等导致项目失败。原因主要是三方面：第一，苗木限价制度干预。2015年前当地所有的林业系统实行常用造林树种苗木最高限价（简称苗木限价制度），不分具体品种、质量地限制价格。防护林、生态林这块，只能选择便宜的树种，苗木单价过低，中标的供应商只能供应差苗、坏苗，甚至不是这个品种的苗。优质的、新研发的品种，苗木限价不让用。经济林这块，损失惨重，一旦种植，3-5年才能出效益，苗又出问题，村民怨声载道。2015年后，苗木限价制度取消，情况有所好转。第二，行政干预苗木品种的现象普遍存在。苗木选择权在行政部门，部门领导凭借自己的喜好或经验来定苗木，有时会出问题。第三，苗木鉴定在技术上的困难。苗木的生产过程难以监管，采购的苗木又难以鉴定，唯一的办法就是进行3-5年的试种，行政部门难以试种，最后只能由村民来承担风险。

2013年，D县石漠化治理工程中，本想探索使用县发掘出的新种、良种——3年生早实核桃（该苗木具有抗逆性强、早实、壳薄、产量高、出油率高、容易繁殖等优良品质），参照苗木限价制度，评审专家建议不予使用。

2011年至今，石漠化治理的苗木选择，经常受到不同领导的干预。少数领导在不了解苗木和当地土质的情况下，就作出使用某一类苗木的指令。凡此种种，导致经果林的树苗从设计到实施状况频出。

（三）部门包市场

在石漠化治理中，地方政府有时承诺全包采购/销售，“包办市场”却容易“好心办坏事”。政府作为中间的“媒人”，一头是企业/加工厂，另一头是分散的村民。西部多数县的农产品加工业薄弱，没有形成良好的产供销链条，政府只好寻找外地企业。外地企业常常又因为各种原因，到了农产品收获季节，不前来收购，毁了政府的约。分散的村民，意见难以统一，经常不配合政府的收购。而果林、中药材价格市场波动厉害，当价格被压低的时候，他们都抱怨政府办事不利。这样的“包办市场”，村民和企业没有联系，也没有培育好村民融入市场的能力。再看看县石漠化防治办，一般就是4-5人，人手有限，很难也无暇监管市场，所以政府在种植前承诺的“收购、销售”往往落空。

2012年，D县石漠化防治办购买了X公司的金银花、钱复，让Z村村民们在石漠化山坡上种植，并承诺统一收购、销售。防治办和X、Y两家公司签订了收购协议。在药材成熟的季节，Y公司毁约不来收购，X公司带来加工机械延迟收购。因为收购延误，村民们觉得金银花晒得太干，钱复生了苔藓，价值贬低，卖给X公司不合算，纷纷抱怨，并约定来年都不再种任何中药材。

（四）部门乏管护

石漠化治理项目存在重建轻管的现象，首要原因在于资金问题。先算种植费用，按照2015-2019年实地调查的数据来看，每亩经果林的投入费用在706-2805元，中药材的投入费用每亩943-2340元①根据省发改委要求，营造经济林，包括中药材种植，最高不超过500元/亩。然而对D县周边种植经果林和中药材成功的相关企业进行考察发现，其经果林最低投入标准为706元/亩，是石漠化工程最高补助标准的1﹒41倍；中药材最低投入标准为943元/亩，是石漠化工程最高补助标准的1﹒89倍。，经果林中药材都按照中间数值每亩1200元算，治理一平方公里成本为180万元。每年每县的治理任务大约在10-15平方公里，全部种植费用在1800-2700万。此外，因石漠化地区缺土少水，需要配套相应的水利水保设施，这部分的投入大且不占面积，费用又得提高到2700-4590万。石漠化地区县级单位每年收到中央和地方配套治理资金800-1400万元，种植成本远远超出中央预算拨款。再来核算管护费用。按照委托承包者的费用标准，管护费用（监管人补贴+苗木支出）每年每亩210元，管护一平方公里的费用为31.5万元，一个县一年的管护成本大概在315-472.5万。“劳民伤财”种植下去的苗木常常遭受破坏，边破坏边管护，效率低下。如此高额的监管成本对于任何一个行政机构来说，都是无力支付的。

D县2013年石漠化综合治理工程总投资1039万元。全县不同程度的石漠化总面积为13.7万平方公里，急需治理小流域石漠化面积为131平方公里。按目前的投资标准和治理速度，每年治理石漠化面积12平方公里，需11415年才能完成全部的治理面积，10年才能治理小流域石漠化面积。在必须保证治理面积的情况下，只能采用已淘汰的苗木品种进行低密度种植。恶性循环，治理成果难巩固。到2020年，无法完成“三位一体”规划的建设内容。

（五）部门越权责

增设部门是科层制回应新问题、新变化的“横向扩张”。2008年后，全国8省涉及石漠化的县先后设置了石漠化防治办，从其他部门调配编制组建新部门。石漠化综合治理工作，涉及面广，需要财政、林业、水利、水保、中药办、国土、农牧等多个部门，实际中，这些“块块”常常发生越权责现象。新成立的石漠化防治办，至少会遇到以下两个方面的问题：其一，遭遇其他部门的抵触，新老部门权属、职责不清、相互牵扯；其二，上级主管部门空缺或模糊，上级其他部门越权管理。为了方便论述，统称为“部门越权责”现象。

D县的石漠化防治办因为某些特殊的行政原因反复调动挂靠。2011-2014年挂靠在县林业局，2015年又挂靠在县发改委，后2016年又返回挂靠在县林业局。几经折腾，才处理好石漠化管理中心和林业局的职责。同时，又因为部门之间对树种、树苗的采用意见不一致，导致项目进村频繁失败。

随着项目制管理的泛化、指标化、模式化，对地方灵活性和社会意愿的考虑却变小了，所以看到了大量项目“频进村、频失败”现象。石漠化治理项目在实际运行中，从项目设计、苗木选择、搭建市场、种植管护全部由行政部门包办，消耗了大量的社会资源，成效堪忧。反思这一现象，其实是在思考科层制有效治理的边界问题。如何回应社会的新变化、新问题？社会力量能不能被调动起来？项目“后资助”的意义也应运而生。

三、项目“后资助”的实践及优势探讨

项目“后资助”的大致含义是：人工造林中的“经果林和中药材建设”多“与民争地”，和村民的关系密切，宜采用“后资助”模式。即先由农民、承包大户、专业合作组织、企业等各类社会主体提出承建治理项目申请，由申请人按照工程设计和建设标准先行筹资建设，县级相关部门做好技术指导和市场服务。经县级验收达到合格标准后，按标准给予补助。村民自选树种、自建工程、自管林地、自主经营，避免过度依赖科层制。政府转身变为“引导者”“评估者”和“激励者”，以建立石漠化试验示范基地为形式①2014年后，在部分上级领导阻扰，评审专家否定的情况下，几经周折，D县石漠化防治办悄悄地进行“改革”。他们提出“石漠化治理没有现成的模式，需要试验示范区进行探索”，试验示范基地实质就是项目“后资助”的思路。策略转变后，这一模式才得以延续。，利用群众参与发展机制成功地解决了项目困境。

实行“项目后资助”的模式后，2013-2017年D县石漠化治理区域效益明显提高（图1.图2见下页）。项目区的石漠化面积明显减少②不含潜在石漠化面积。，状况得到明显改善，生态环境明显变优，土壤涵水能力提高③指土壤涵养水源的能力。，水土流失面积减少，村民收入明显提高④2014年遭遇特大干旱，农业种植快速减产，属于突发特殊情况。。相关的治理成功案例不胜枚举，还帮助周边县超额完成生态治理任务。截至2018年底，D县石漠化防治办共治理石漠化面积171.5平方千米，有力改观了严重石漠化地区的生态环境和生产生活条件。

图1 D县石漠化综合治理区域生态变化情况调查图表

图2 D县石漠化综合治理区域经济变化情况调查图表

D县石漠化治理项目“后资助”的流程大致分为5个方面，包括：内生“项目”、发现“项目”、打包“项目”、验收“项目”以及资助“项目”：

1.内生“项目”。在滇黔石漠化地区，依然保留一定的生态智慧。村民自发地探索如何在石漠化地区种植经果林、中药材，并初步形成良好的经济效益、社会效益和生态效益。这些都是“潜在项目”的来源。

2.发现“项目”。石漠化防治办的工作人员和基层保持较为密切的联系，经常下乡调查，熟知地方生态，捕捉村民动态。工作人员发现“潜在项目”后，随即现场核实。如果村民达到申请要求，就把设计文本给他。

3.打包“项目”。 对于在石漠化土地上种植成功、治理效果比较好的农户，鼓励其带动村民成立合作社，以合作社的名义申请项目。政府对合作社进行“打包”，在技术、基础设施方面给予支持，使其成为规范的团体。在市场方面，帮助搭建“公司+合作社+农户”产供销一体化模式。

4.验收“项目”。带头人代表合作社向上申请项目，石漠化防治办按照标准验收项目。验收内容包括种植密度、成活率等。验收过程包括自查验收、县级验收、省级级验收和国家核查验收。验收通过后，即可发放资金。

5.资助“项目”。按照800元/亩-1200元/亩的标准补助给专业合作社，按“622”的比例发放资金三年。合作社与农户分别按照5%、95%的比例分成。

项目“后资助”的具体操作过程，有效地回应并解决了项目“频进村”的问题。下文结合相关案例进行分析，也分为5个方面：

（一）政府重调查

石漠化治理项目能否顺利推进、如期实施、做出成效，关键在政府重不重视调查，走不走群众路线。项目设计阶段，“后资助”模式不打“突击战”，至少提前半年做，做好充分的准备工作，保证工程建设进度和苗木生产季节相适应。编制文本基于大量的实地调查，深度了解当地的资源构成、老百姓的种植方向、可能的成功经验、基层社会的需求。鼓励合作社/种养殖大户、普通村民参与工程项目设计，积极承担项目建设任务，保证项目的社会融入度。项目实施阶段，组织种养殖大户、种养殖专业合作社、药业企业、果业公司、群众代表集体讨论，听取反馈意见，把群众意见和工程实施结合起来，保证项目发挥持续而稳定的效益。

2011-2014年，空闲的时候，D县石漠化防治办职工必须下到基层去调研。先把全县的资源了解清楚，画好图，把老百姓心里想什么琢磨清楚，再编写好资料。这样一来，只要上面派项目下来，打开这个“工具箱”，就可以在短期之内提供方案。2014年，石漠化治理项目批复下来，防治办仅用15天时间就完成了石漠化综合治理工程项目《初步设计》方案的编制，并顺利通过了省级评审，方案批复后仅用了一个半月的时间，就全面完成了工程建设任务。工程进度快、苗木质量好、栽植规范化、品种多元化，工程建设实施进度和质量明显优于往年。

（二）村民选树苗

“项目后资助”模式关键之二，将苗木的选择权全部交给村民，不受行政限价干预。村民自己选择树苗，会千方百计利用熟人社会关系网络引进可信赖的苗木品种，或是经过几年的试种实验来培育优质品种，客观上避规了行政末端监管苗木质量的技术困境，也防止行政采购苗木中充斥大量差苗、假苗现象的发生。良种是保证经果林、中药材优质高产的基础，占据着极其重要的地位，一旦种植成功，可以成为治理石漠化的长效经济树种。对于政府来说，这样的项目预算可控、质量可控、风险降低，可谓两全其美。

项目后资助把苗木的品种选择权交给老百姓，核心要领是让老百姓参与进来，把“要我做”变为“我要做”。他投入进来，有了风险，所以必须努力去做，项目才能见效。D县不少村民熟知石漠化地区需优先考虑耐旱、耐瘠薄品种，尽量不要使用需要大肥大水的品种。经果林种植成功后，他们为了扩大经济效益，自发探索乔灌草立体种植模式，效益翻番。

（三）村民融市场

“项目后资助”模式关键之三，培育村民自主融入市场的能力。首先，打包项目，鼓励村民组成合作社，变“单打独斗”转为“抱团发展”。依托专业合作组织的技术优势、管理优势、市场资讯和连接优势，外结市场，内联农户，解决了小生产与大市场这对矛盾。其次，改单联式沟通方式为互联式沟通。互联式沟通中，政府、企业、村民形成三角关系，各沟通点都可以和其他点互通信息，成员的参与率高。具体的做法是，政府不再包办，提供市场信息和解决技术难题，鼓励专业合作社、果业公司、林业公司、药业企业走上联合道路，形成“公司+合作社+农户”产供销一条龙、贸工农一体化的发展模式，合力同心，同舟共济，共担风险，有效合作的经营格局。

在种植品种上，公司和合作社尽量选择适宜当地、市场前景好、经济效益高的优良品种；在生产管理上，合作社积极聘请专家、种植骨干、大户进行技术指导培训，保证各个环节有序开展；在市场销售上，合作社组织精英农户参与市场考察，并和企业及时沟通，了解市场需求，根据品种特性进行初步分类/加工，提高产品的经济附加值。这样的模式，既提高了项目承担单位的综合实力，壮大了石漠化治理建设队伍，也确保了项目的顺利实施。

D县朝某带领的种植合作社已初具成效。他们申请到石漠化综合治理项目后，自行与昆明X有限公司开展股份合作，实施了“公司+专业合作社+农户”模式。采取农户以荒山和土地入股，公司和专业合作社投入种苗、肥料、种植和管护劳务等，以股份合作方式，带领161户农户种植黄皮方竹7000亩。经济效益可观，亩产值达6500元以上，农户每亩纯收入将在3000元左右。通过发展深加工，解决了50余人的就业问题。同时，治理石漠化面积达4.67平方公里，真正达到了固土保水、改善生态、助农增收的目的。

（四）村民自管护

“项目后资助”模式关键之四，将苗木的管护权全部交给村民。在内生项目、发现项目、打包项目的过程中，村民已经形成一套生态、经济、社会效益兼容的生产体系，良性循环模式一旦形成，村民自会持续进行管护，无需国家再支付高昂的“管护”成本。

在实际的操作中，D县石漠化防治办还有3个创新措施。其一，对见效慢、管护难的经果林建设项目实行“村委+农户”或“合作社+农户”的管理模式；对投资大、风险高、专业性强的中药材种植实行“公司（或专业合作社）+基地+农户”的管理模式。其二，经果林、中药材，实行灾害应急保障机制。每年按资金总额的20%提取工程建设救灾资金，专项用于突发遭受重大自然灾害影响的项目，对其予以苗木补植和劳务补助。其三，同科研院所开展科技合作与交流，对治理的树种选择、管护机制、产业培育等开展科学实验。

长期以来，村民们对石漠化治理的品种不感兴趣，对其所能产生的经济效益持怀疑态度。但现在的项目后资助模式，前期投入资金较大，申请者必须具有一定的经济基础，认真参与、诚实守信，进一步提高了他们的建管积极性和责任感。对于政府来说，则省下了一大笔管护费用（D县每年治理12平方公里，每公里管护费用31.5万元，每年管护费至少378万元），堪称低廉高效的石漠化治理模式。

（五）政府后资助

项目“后资助”模式只加了一个“后”字，却包含了“无为而治”的大智慧。首先，激发底层力量，以奖代补的方式符合中国农村的文化习惯，村民受到激励，会积极争取完成项目，收获良好的社会影响力。其次，“后资助”实现了管理学的跳板原理，抓住了管理的关键环节，绕开了繁冗的行政干预，减少了不必要的行政过程，大大降低了管理成本。最后，“后资助”较好地回应了基层社会需求。村民建设经果林、中药材已经初具成效，此时可按照项目承担者的需求、问题适时给予支持，更有针对性。在与村民密切关联的事务上，这一模式能更为灵活地处理新问题。

项目后资助的案例：2016年7月中旬，石漠化防治办的人员下乡考察，看见W村石漠化山坡上长出一大片桃树，大为惊喜。入村了解到，X村陈某2014年开始在石漠化山坡上试种艳红桃，2016年种植成功。并摸索出一套不整地、不开穴，找到土壤肥沃的凹洞定植桃苗的功夫。因为经济效益好，每亩艳红桃产值达5000元以上，村里人开始效仿。当年，防治办建议陈某组织经果林合作社，并以合作社的名义向上申请石漠化治理项目。申请到项目，并完成验收工作后，石漠化防治办给合作社发放资助资金。

合作社申请到了第一笔石漠化综合治理资金，开始新的探索，有两种方式：第一，采取“乔灌藤”结合的治理模式，即经果林与灌木、藤蔓类药材复层混合种植，进一步提高水土保持能力和经济效益。其二，实行种养结合。牛羊粪便可以盘树，增加经果林的绿色价值，改善石漠化地区贫瘠的土壤。综上，项目“后资助”成功撬动社会力量参与项目治理，将有限的资金放大10倍以上，将项目做成了产业。

D县项目“后资助”模式，村民、合作社为项目承建单位，由他们先投资建设，建成后再由各级政府部门验收，验收不合格的不予补贴，这必然大大提高项目资金的运用效率。因其在前期投入的资金占比相对较大，项目补助资金占比相对较小，村民们为追求综合效益，会千方百计进行集约化、规模化、规范化、深度化建设。为了尽快结项，他们还会加快投产达效，保证项目实施进度，顺利完成审计和验收。同时，在项目设计、实施过程中，政府高度重视调查，集思广益，使得项目具备更好的社会嵌入性。这一模式和鸟越皓之的“生活环境主义”①[日]鸟越皓之：《环境社会学——站在生活者的角度思考》，宋金之译，北京：中国环境科学出版社，2009年，第1-25页。和生态人类学的“本土知识”有共通性，都强调社会中人的因素，不仅适用于生态治理工程，对其他一般性项目亦有启发。

四、余 论

项目“频进村”的问题及原因，很大程度上在于在处理事务的时候，过多地依赖科层体系，对现代科学和专业技术化力量有种执念和信仰，而对底层大众的智慧表现出一种不信任，项目落地过程中与基层社会脱节，反反复复，造成了资源的巨大浪费，偏离了公共服务输送的初衷。因此，“项目进村”的过程中，应提倡这样一种精神：深耕基层，回应群众，实事求是地回到基层社会发展的需求，让乡村基层社会、村民生活经验本身，获得一定的话语权，修正完善现行制度，以此来平衡科层制内项目制治理驱动力单一和激励不足等问题，这是项目制改革的核心所在。

从上往下看，项目“后资助”包含了行政组织的智慧，其是一次低成本、高效率的制度创新。一方面，大大提高了群众参与项目建设的积极性；另一方面，使得项目建设更符合基层社会需求，更有助于通过项目建设发展社会。同时，这一模式强调公共事务治理中多主体之间的有效合作，有行政力量和社会力量，实现了政府、社会组织与公众共同治理社会。在运行过程中，还可进一步强化县乡政府的动员能力和村级组织的自治能力，维护了基层组织和群众之间的良好关系，激发了基层社会内在的活力，转化为建设和改革持续不断的源动力。因地制宜的制度创新，可更全面、科学、人本地拓展项目制治理效能，实现行政组织治理能力和体系的现代化。

从下往上看，项目“后资助”肯定了广大群众的智慧。事实上，农民在长期的生产实践中，已经能动地发展出世所罕见的发达的农耕文化。如云南少数民族的农林牧复合型生计，善利用“火”化“石”、“林”为养料，寻找最佳立树之地，循环往复利用并修复森林①[日]鸟越皓之：《环境社会学——站在生活者的角度思考》，宋金之译，北京：中国环境科学出版社，2009年，第1-25页。……他们的智慧是无穷的。项目本身是提供公共产品和服务，满足居民群众日益增长的物质文化需要设计的，以他们为主体发展项目，才能让项目在村落社会生根发芽，才能真正推动乡村社会振兴。后资助模式告诉人们，提高公众的参与并不是一件难事。在近40年的市场浪潮中，村民们也获得了一定的训练，懂得市场规则和效益的最大化，时不时地或许会探寻到传统和现代交融的中间技术、合作组织、适宜制度②尹绍亭：《一个充满争议的文化生态体系——云南刀耕火种研究》，昆明：云南人民出版社，第100-127页。。这要求项目制度必须改善，始终立足于人的需求和实践生活，才能推进社会的发展，谋求更大的福祉。（感谢陈阿江教授在论文撰写过程中给予的非常有建设性的意见和指导！）