档案开放利用中矛盾的防控探析

周林兴 韩永继 吴芳

摘要：档案开放利用中的矛盾阻碍了档案价值的发挥，不利于档案工作的顺畅开展。因此文章首先明确了档案开放利用中保密与开放、利用与公布、履职与担责以及国家和个人利益之间的矛盾，其次从法律法规、档案工作人员、档案用户三个方面来具体分析这些矛盾产生的原因，继而提出从宏观、中观和微观三个层面建立有效的矛盾防控机制，以期预防和控制矛盾，促进档案的开放利用。

关键词：档案开放利用；矛盾防控机制；档案法

分类号：G273.5

Analysis of Prevention and Control of Contradictions in Archives Opening and Utilization

Zhou Linxing1， Han Yongji1， Wu Fang2

（1.Department of Library， Information and Archives of Shanghai University， Shanghai， 200444； 2.Suzhou Industrial and Commercial Archives Administration， Suzhou， Jiangsu， 215001）

Abstract：The contradiction in opening and utilization of archives hinders the exertion of archives value and the smooth development of archives work. Therefore， the article first calarifies contradictions between confidentiality and openness， utilization and publication， duty performance and responsibility，national interests and personal interests in the opening and utilization of archives. Then， it analyzes the causes of these contradictions from three aspects： laws and regulations， archivists and archives users， and put forward to establish an effective conflict prevention and control mechanism from the macro，meso and micro levels， with a view to preventing and controlling contradictions and promoting the opening and utilization of archives.

Keywords：Opening and Utilization of Archives； Mechanism of Preventing and Controlling Con？ tradictions； Archival Law

档案开放与提供利用是档案部门为社会各项事业发展服务的核心任务，是档案收集保管的终极目标，[1]但直到法国《穑月七日档案法令》颁布，档案馆才逐渐向社会公众敞开大门，[2]档案开放利用的漫长道路才逐渐融入到社会生活当中。在这一融入过程中，难免会有种种矛盾产生，这些矛盾一方面阻碍了档案开放利用工作的正常开展，另一方面导致其既无法满足社会公众日益增长的精神文化需求，也无法实现档案本身所承担的“历史使命”。因此，有效防控这些矛盾，不仅能更好地促进档案开放利用，而且有助于国家档案事业发展，让档案开放成为档案事业发展的必由之路，让档案利用成为人们触手可及的“生活必需品”，让档案开放利用工作“功在当代，利在千秋”。

1文献回顾

档案开放利用一直以来都是档案学者关注的重要问题之一，通过查阅相关文献，发现当前研究主要可概括为以下几方面：一是从开放法规的实际执行和政务公开制度角度来反思档案开放的问题或从档案可供利用、开放利用及已供利用三方面的数据来探究档案充分利用的问题；[3][4][5][6][7][8][9][10]二是档案开放利用中公民隐私权利的保护研究，如从法律、伦理和制度三方面探讨档案开放利用中隐私保护与限制的平衡机制（闫静[11]、骆伟娟[12]、陈怡竹等[13]）；三是档案开放利用中相关法律问题的探讨，如档案开放利用中有关开放时间、依申请开放和法律适用等公民权利实现的“瓶颈”问题及其背后的法律和制度缺陷（张林华[14]、杨丹娟[15]、肖友桃等[16]）；四是中外档案开放利用政策及法律问题的比较研究，如从思想观念、制度文化、社会心理和风俗习惯四个方面来对比中外档案开放利用的人文环境（姜涵[17]、徐品坚[18]、傅华[19]、张秀楷等[20]）。

通过梳理得知，当前研究大多集中在档案开放与利用的基本问题及其对策、公民权利保护、国内外相关政策和法律问题等方面，而对于档案开放利用中的矛盾及其防控机制等问题尚缺乏深入研究。档案开放利用中会存在较多的矛盾，探究其产生的原因，为矛盾的解决创建合理而高效的防控机制，是值得深入思考的研究主题。

2档案开放利用中矛盾的类型

2.1保密与开放的矛盾

安全保密与开放利用是一对矛盾[21]，由于档案本身的机密性和政治性，对其的安全保密客观上虽也保护了国家机密安全，但却对社会公众的知情权存在一定的侵犯；相反，如果把握不住档案开放的度，也是对国家机密安全的一种威胁。《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）明确规定国家档案馆保管的档案一般应当自形成之日起满30年向社会开放，30年封闭期的设置既是对国家机密档案的保护，也是对社会公众知情权的维护。例如，在袁利明起诉上海市虹口区档案馆案[22]中，袁利明向虹口区档案馆申请查阅档案，虹口區档案馆收到申请后，称该档案未满30年，暂不提供开放利用，最终法院驳回了起诉。由此可知，30年的封闭期，虽然保护了档案的机密性，但是却会因此而产生矛盾。

2.2利用与公布的矛盾

利用档案是为了解决工作、生活、科研等活动中的问题，但《档案法》中对档案公布权的规定也造成了档案利用者的困惑和矛盾。例如，《档案法》第十九条规定“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”；第二十二条规定“属于国家所有的档案，未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布”，即“公民有权利用已开放的档案，但无权公布档案”[23]。《陈寅恪的最后二十年》一书的出版让作者陆键东坐上了被告席，[24]原因恰是其书中公布了大量已开放档案。可见，社会公众的档案利用往往仅为满足简单的利用需求，而对于科研人员来说，如果利用档案也仅限于“了解”和存放在“脑中”，不能在公开发表的著述中引用，那档案的使用价值几乎为零。[25]

2.3履职与担责的矛盾

我国《档案法》明确规定中央和县级以上地方各级各类档案馆负有提供利用各分管范围内档案的职责，同时也规定了对于擅自公布、提供属于国家所有档案的相关人员须追究法律责任。于是，档案馆及其工作人员通常采取“明哲保身”[26]的保守方法，以免使自身遭遇“不测”。在履行法律所赋予的档案开放职责和承担因不当的档案开放利用而带来的法律责任之间，档案部门存在着一定的矛盾心理，总是在两者之间徘徊，甚至是“如履薄冰”，这种不敢放开手脚工作的“畏缩心理”显然与《档案法》所包含的法律精神相背离。

2.4国家与个人利益的矛盾

客观上说，档案之所以不能够随意向社会公众提供利用，是对国家利益和个人利益权衡之后的适当取舍，但也会因此产生矛盾。例如，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。而《档案法》第十六条规定，国家档案行政管理部门有权对档案进行代为保管、收购或者征购，但却并未见对档案所有权人占有、使用、收益和处分档案权利的规定。可以看到，《档案法》的规定虽然可以有效保护国家档案不受损坏，但其与《物权法》的规定是相矛盾的。这种矛盾显然会阻碍档案的开放利用，一定程度上侵犯了个人合法权益，而在国家利益和个人利益的平衡上，理应以国家为重。

3档案开放利用中矛盾产生的原因分析

3.1法律法规条文抵触性

《档案法》与相关法律法规理应相互配合来促进档案开放利用，但在实践中，部分法律法规与《档案法》却存在抵触。例如，新《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二十六条规定政府信息自形成起20个工作日内便要及时公开，而《档案法》第十九条却规定档案要满30年才开放，政府信息一旦转为档案，就要受到三十年的“囚禁”[27]，这显然不利于社会公众利用政府信息。再如，《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第八条、第九条、第十五条分别确立了消费者的真实信息获取权、自主选择权和监督权。而《档案法》中鲜有对这些权利的具体规定，在档案展览时，只能是档案部门“给你什么看什么”[28]，忽视了档案用户的自主选择权。

3.2履职缺乏免责保护性

档案工作者依法开展档案开放利用本是《档案法》所规定的工作职责，但是法律上对他们的履职行为却缺乏必要的免责保护。例如，《档案法》不仅规定档案部门担负着档案开放利用的职责，也规定对不依法开放档案以及擅自提供档案利用所要承担的法律责任。所以，这样可能会令档案工作者“左右为难”，一方面，要依法履职，生怕因开放不及时而受到相应的法律处罚；另一方面，在提供利用时却“畏手畏脚”，一不小心就犯了错，而法律也没有提供适当的免责保护。因此，对档案馆工作者履职缺乏免责保护，会使其存在着一种“不求有功，但求无过”的工作心理，导致档案馆的“亲民”战略[29]“搁浅”，也可能会降低人们对档案馆作为一个“共同监护和信任的空间”[30]的认知。

3.3用户法律知识欠缺性

档案馆依法开放档案，档案用户也应当依法申请档案利用，但由于档案用户相关法律知识欠缺，“触发”矛盾也就在所难免。例如，在董浦生与连云港市档案馆一案[31]中，原告董浦生所查档案为其父亲的档案，并诉称该档案形成于1961年，应当向社会开放，但是经法院审查得知，原告所查档案涉及诉讼档案，根据《人民法院诉讼档案管理办法》第十四条规定，“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和可能造成不良社会影响、后果的诉讼档案，严格限制利用范围”，其父亲的诉讼档案包含不宜公开的内容，档案馆不予公开利用符合法律规定。从此案件可知，档案用户在申请档案利用时，缺乏对法律知识的了解和实际运用经验，往往导致在诉讼时“败北”。

4档案开放利用中矛盾的防控机制

档案开放利用中的矛盾并非“空穴来风”，且这些矛盾的化解并非只是档案部门和档案用户两方面的责任，其涉及宏观上国家范围内的顶层设计和中观上的管理体制变革以及微观层面上档案馆、档案用户和档案院校之间的配合。只有三方面协调统一（如图1所示），才能够有效预防和控制矛盾，促进档案的开放利用。

4.1宏观防控：档案事业体系规划机制

（1）开放利用规划上双管齐下

习近平同志提出的“档案工作走向依法管理、走向开放、走向现代化”不仅是全国各档案系统需要在档案工作中深入贯彻的根本遵循，也是推进新时代档案工作的行动指南。[32]所以，在当前档案“开放”具有丰富和深邃内容[33]的环境下，理应积极培育国内档案开放利用的氛围。为此，不仅要做好档案开放这一“前端”工作，更要做好档案利用的“终端”工作。一方面，要坚持把“走向开放”当作档案事业发展的必由之路，把提供利用服务作为档案事业的立业之本，把“走向开放”作为推动档案工作的重要引擎。另一方面，要积極培养社会公众的档案利用意识。国家应鼓励社会公众经常利用档案、参观档案展览，把档案馆当作找回一座城市、一方水土“血液”和“命脉”的“记忆殿堂”。

（2）法律法规设计时依法联动

《档案法》虽然是国家档案事业建设的“根本大法”，但仍需要在设计时就要考虑到与其他法律法规的协同与联动，尤其是在当前机构改革之后的行政行为遭遇比较严重的法律制度供给不足的情况下。[34]一方面，《档案法》要与“档案类”法律法规相互协调与联动。如国家应及时修改《档案法》与《条例》中关于政府信息公开时间的规定，弥合政府信息在现行阶段公开却在进馆之后封闭三十年的“断流”[35]现象。另一方面，《档案法》要与其他相关法律法规依法配合。如与《物权法》《消费者权益保护法》《中华人民共和国保密法》等法律法规，在法律设计时要充分考虑到彼此的协调性和共生性。因为只有全国范围内的法律法规依法联动，才能够不断完善我国档案开放利用工作体系，实现档案的“自由利用”[36]。

（3）相关主体合作中协同推进

档案开放利用工作的有效推行不单是档案局（馆）的责任，相关社会主体（如司法系统、新闻媒体等）也理应协同推进。首先，档案局（馆）应依法履行职责，确保依法治理档案开放利用工作不缺位、不失位、不空位。其次，司法系统应对档案行政诉讼案件依法审判，适当采用“遵循先例”的判案原则，让司法认定“全国一盘棋”[37]。最后，《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》明确提出要坚持正确舆论导向，强化媒体社会责任感，切实提高新闻舆论传播力、引导力、影响力和公信力。因此，新闻媒体机构应积极配合档案系统的工作，充分运用新媒体技术加大对档案开放利用有益经验的宣传和传播，推送社会公众“喜闻乐见”的档案“产品”。

4.2中观防控：档案管理体制联合机制

（1）档案局依法履行行政管理职责

档案局不仅主管着本行政区域内的档案事业，且负有对行政区域内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导的职责。首先，各级档案局应严格遵守《档案法》，不仅要做好对本行政区域内档案馆的档案开放利用的指导和监督，而且还要掌握本地區的其他组织的档案事业的发展状况。其次，档案局应根据实际情况，制定合理的档案开放利用政策，如《浙江省国家档案馆管理办法》规定，国家档案馆馆藏的重大活动档案在进馆满6个月即向社会开放，部分重大档案甚至满3个月便可向社会开放利用。最后，虽然机构改革后档案局和档案馆不再为同一单位，但两者都是档案系统内重要机构，理应相互合作，共同推进档案开放利用工作。

（2）档案学会充分发挥调和推动力

中国档案学会是我国档案事业中的重要组织，在档案事业中快速发展[38]。其宗旨指出，要坚持理论联系实际的学风和“百花齐放，百家争鸣”的方针，充分发挥学会的桥梁和纽带作用，积极开展档案学术研究、学术交流和社会服务活动，普及档案知识，为党和政府联系档案工作者服务，为推动档案事业发展、建设中国特色社会主义服务。因此，首先，档案学会要将学会的研究成果及时应用到实践中去，配合档案部门做好档案工作。其次，对于档案开放利用中的矛盾，档案学会应会同有关档案部门，提出解决矛盾的意见和建议。最后，档案学会作为国家档案“精英”人才队伍的社会组织，理应充分发挥集体智慧的力量，为档案开放利用工作建言献策，调和并推动档案事业的发展和进步。

（3）档案企业要主动承担社会责任

档案企业是档案系统内的重要成员，参与了社会主义档案事业建设，理应主动承担社会责任。首先，因档案企业是自营性商业机构，在一定程度上会加大对自身盈利能力和经济效益的重视。也正是如此，档案企业会加强对自身档案服务能力的培养，走在档案馆前面。其次，档案企业因存在竞争，所以会采用垄断技术等手段来提高自身的适应性和竞争能力，因此可以进行“馆企联合”，交流档案服务思想和手段，提高档案馆的档案开放能力。最后，档案企业作为社会主义档案事业的一份子，应当在促进国家档案事业的发展和进步上发挥自身的积极作用，承担社会责任，将自身研发的档案服务手段、档案开放利用思想、档案新技术等主动贡献给社会，体现自身的社会责任担当。

4.3微观防控：档案开放利用运行机制

（1）明确档案馆自身服务者角色

《档案法》明确规定，档案馆是党和国家的文化事业机构，是永久保管档案的基地，是科学研究和各方面利用档案史料的中心，担负着“为党管档、为国守史、为民服务”的神圣职责。一方面，档案馆中既保存着过去劳动人民的智慧结晶，也保存着现世科学技术发展的“种子”，档案的开放利用不仅是档案信息资源开发与挖掘的前提，也是档案价值扩展与累积的基础。另一方面，明确自身服务者“身份”，档案馆才能够在一定程度上给自己的工作职责定位，没有太多的“后顾之忧”，更好地肩负“为民服务”的重任。所以，档案馆应努力践行为人民服务的“本色”，努力成为一个“开放和透明的组织”[39]。

（2）引导档案用户依法利用档案

档案开放利用中存在矛盾，责任并不全在档案管理部门，档案用户在申请档案利用时也应该符合相应的规定。《档案法》及相关档案法律法规对档案开放利用工作都有详细的规定，因此在档案管理部门依法开放档案时，档案用户也应依法申请档案利用。首先，档案用户应当熟悉我国《档案法》对档案开放利用的相关规定，在申请档案利用时做到“出师有名”。其次，档案用户在申请政府信息公开时，要明确该政府信息是否已经转化为档案，厘清是通过何种方式来申请利用。最后，即便矛盾升级到司法认定层面，档案用户在起诉相关机构时，率先应了解《中华人民共和国行政诉讼法》中对提起诉讼条件的规定，避免因起诉对象不适格而让法院无法受理，造成公共资源的“浪费”。

（3）倡导档案院校宣传档案知识

档案知识的普及离不开档案学专业院校的支持，在目前我国档案学专业高等教育已从最初的专科发展为集“本—硕—博”教育为一体的、多层次的、完整的高等教育体系下[40]，档案院校理应向社会公众宣传档案基础知识、普及基本档案教育。一方面，档案院校应该充分发挥专业优势，自主创立“档案基础知识宣传队”，向社会公众宣传档案基础知识。另一方面，在向社会公众宣传档案知识的同时，也应把期间所产生的问题写进档案学专业科学研究课题中，在实践中检验理论、发掘理论、“发明”理论，为档案开放利用中矛盾的防控与解决提供“药方”。如此，不仅可以有效避免社会公众因档案知识“匮乏”而盲目向档案机构申请档案利用时遭遇“尴尬”情况，也可彰显档案院校“大学的担当”。

5总结

虽然档案开放利用中矛盾不少，但其仍然是当代档案工作的主旋律[41]。档案开放是档案利用的前提，档案利用是一切档案工作的最终目的，档案唯有得到实实在在的利用，才能够让之前所有的档案工作得到“回报”，也才能够使其价值得到发挥、扩展和叠加。

*本文系江苏省档案局科技项目“建立档案馆查档服务社会矛盾防控机制研究”（项目批准号：2018-6）阶段性研究成果。

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