城市人口变动与土地供给吻合度研究——以河南省为例

张 成 玉

(洛阳师范学院 商学院，河南 洛阳 471934)

城市常住人口的增加必然会对城市土地供应产生需求，城市土地供应随着人口变动做出相应调整很有必要，否则将会影响房价稳定、基础设施建设、生态环境、公共服务、土地资源利用效率等。韩立彬、陆铭认为，土地空间上的供需不匹配是导致房价分化的根源[1]；文乐、彭代彦、覃一冬认为，土地供应减少会导致房价上涨和半城镇化人口数量增加，阻碍农村人口市民化[2]；孙丽萍、杨筠认为，人口和土地要素要协调，如果城市土地扩张太快，容易形成“空城”“鬼城”[3]；蒋黎、崔凯认为，城镇化会影响农业用地使用强度[4]。由以上文献观点可见，城市的土地供应不足或过度都会引起不良后果。国内现有关于土地与人口数量之间协调性的研究主要集中在对现有个别城市或多个城市的土地与人口协调性进行评价，得出的结论是土地和人口两者的协调性与城市发展阶段、经济发达程度、区域地理特点等有很大关系。如沈威、周鹏超、杜巧艳、鲁丰先、刘敏对郑州市人口规模变化和建成区面积两个变量进行研究，结果表明郑州的人口和土地利用处于合理区间[5]；刘欢、邓宏兵、李小帆对长江经济带土地城镇化和人口城镇化协调进行研究，结果表明协调度随着时间的推移不断提高，并且从上游、中游到下游依次提高[6]；杨忍、刘彦随、龙花楼通过对中国环渤海地区人口、土地、产业等直接的关系进行研究，结果表明经济发达地区经济、人口、土地耦合度和协调度要高于其他地区[7]；陈春、于立、张锐杰、沈吴婧认为我国总体上土地城镇化超前[8]。

前期研究成果表明：城市人口数量是影响土地需求的重要因素，但从人口存量及增量和城市建成区面积存量及增量、人口存量及增量和居住面积存量及增量之间的关系方面进行研究的则较少。为了将前人研究根据具体化和量化，进一步探索人口数量、城市用地数量、居住用地数量之间的吻合度情况，笔者通过理论分析、案例数据检验讨论建立以人口变动为基础的城市土地供给改革的可能性。根据研究的需要和数据的可得性，文章选择河南省各地级市数据作为案例进行分析。

一、城市人口数量与土地供应关系理论分析

城市人口数量是土地供应数量的依据，而城市人口数量的变化又受区域内人口总量和变化速度、城镇人口数量及变化速度、建成区人口数量及变化速度等影响，土地供应受建成区面积、居住面积及变化速度、建设周期等因素影响。

(一)行政区域内人口总量和增量是影响域内城市人口数量和土地供给的长期因素

中国处于城镇化快速发展时期，城市的人口数量也处于快速增长期。从世界范围看，发达国家的城镇化率平均已接近80%[9]，我国与世界发达国家相比还有较大差距，我国城镇化率如果达到发达国家平均水平，将有三亿多农村人口进入城市。钟甫宁、何军推测在未来中国城乡居民收入接近的情况下，农村人口的比例将降至10%以下[10]，这必然形成对城市土地的巨大需求。我国的行政级别划分在很大程度上决定了不同区域的行政中心城市人口数量、城市规模。普遍的规律是城市的行政级别越高，城市的人口数量和城市规模也越大；行政区域内人口越多的地级市，市区人口也越多，各地级市总体人口数量的多少成为支撑该区域中心城市规模大小的重要基础。同时，由于大量流动人口的存在，将引起该区域人口总量不断变化，人口增量成为影响土地供给数量的重要因素。

(二)城镇常住人口总量、增量是影响城市人口数量和土地供给的现实因素

城镇常住人口已经形成了对城市土地的实际使用。不同区域的城镇和不同级别的城镇由于各种原因，人口数量和密度差别很大。在一个地级市城镇体系内部，城镇人口分布于地级市城区、县级市城区、县城和乡镇中心等。我国各个城市的人口总量衡量标准有户籍人口和常住人口两个指标。其中，常住人口更能反映一座城市的真实人口数，更宜作为衡量一个城市人口数量的指标。虽然从总体上看城镇常住人口数量在不断增加，但是，有的城镇人口流出大于流入，人口净变化为负值；有的几乎不变，有的明显增加。各个城市常住人口数量的净变化将影响未来土地需求。从世界范围看，一个国家城市人均用地需求与该国土地资源丰富程度、经济发展水平有很大关系[11]。

(三)建成区的面积、内部结构反映了现有的土地供给情况

所谓建成区是指城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的地区。与建成区高度相关的一个概念是建设用地。一般来说，建设用地是从土地性质上区分的，在城市发展规划内已经被征用、土地的性质是建设用地但没有实际建设开发利用的，还不能算作建成区，建成区更能够反映城市现有的规模。我国对于城市人均用地有明确的规定，2012年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》中规定“新建城市的规划人均城市建设用地指标应在85.1～105.0平方米/人内确定”。

在城市土地供给总量一定的情况下，使用结构也很重要。城市的建成区用地由居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、交通设施用地、公共设施用地、绿地等组成。通常情况下，公共管理与公共服务用地、交通设施用地、公共设施用地、绿地等都具有公共物品的性质，工业用地、物流仓储用地具有私人物品的部分性质。不同类型的建设用地对一座城市的发展都是非常有必要的，但是各种用地之间要保持适度的比例才能够保障城市协调运转。我国对不同类别城市建设用地比例有明确规定，其中，居住用地占最大比例。具体数据如表1所示。

表1 不同类别城市建设用地规定比例

具体不同用途的土地使用比例在我国有相应的限制性规定。2012年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》中规定 ：“规划人均公共管理与公共服务用地面积不应小于5.5平方米/人”，“规划人均交通设施用地面积不应小于12.0平方米/人”，“规划人均绿地面积不应小于10.0平方米/人，其中，人均公园绿地面积不应小于8.0平方米/人”。

(四)城市土地供给需要考虑周期性和特殊项目用地

城市人口数量变化是土地供给的依据，但土地供应并不意味着要每年严格根据人口数量进行调整，因为与土地有关的建筑大部分是不动产，不动产的建设周期比较长，尤其房地产市场有其周期性，因此必须考虑土地使用的周期性。特殊项目用地与城市人口关系不大，但影响一个城市的土地供给面积。特殊项目用地是国家安排的重大工程项目，如国防建设项目、水利水电项目、交通枢纽项目、设立国家级新区、承办国际会议或赛事项目等。这些土地需求与城市的人口数量关系不大，通常由国家统一作出安排。特殊工程项目用地数量比较大，能够快速地增加城市建成区的面积。

二、河南省城镇人口与土地供给情况

河南省是人口大省，也是人口流动大省。河南省2018年国民经济和社会发展统计公报显示：2018年河南省共有户籍人口10 906万人，而常住人口为9 605万人，说明2018年河南省流向外省的人口高达1 301万人。公报同时显示：2018年河南省劳动力转移就业总量为2 995万人，有1 196万流向省外，1 799万流向省内。2018年河南省的城镇化率为51.91%，比2017年提高了1.55个百分点，这意味着河南省每年将有150万左右的人口在城镇居住，对城镇土地供给的存量和增量都将产生影响。河南省总面积为16.7万平方公里，全省平原和盆地面积9.3万平方公里，占全省总面积的55.7%，山地和丘陵面积7.4万平方公里，占全省总面积的44.3%。河南省下辖18个地级市，其中，南阳市、信阳市和洛阳市行政面积位居河南省前三位，漯河市、鹤壁市和济源市行政面积位于河南省后三位，省会郑州市面积为0.74万平方公里，面积位居河南省第十。由于辖区人口和城区人口都将对城市土地需求产生影响，结合数据的可得性，下面将对2010～2017年河南省18个地市的市区人口数量与土地供给情况进行分析。

(一)辖区内常住人口总量增长缓慢，大部分地市7年间人口变动小

河南省各地市常住人口数量及变化情况具体如表2所示。

表2 河南省各地市常住人口数量及变化情况

注:数据来源于2011年和2018年《河南省统计年鉴》.各地市人口百分比是各地市人口数除以2017年全省常住人口数9 559万所得.各地市增减人口数百分比为各地市7年人口数量变化数除以全省7年人口变化总量154万所得.

河南省常住人口总数量2010年为9 405万人，2017年为9 559万人，7年间全省常住人口数量增加154万，增加约1.64%，平均每年增加约22万人。2017年全省常住人口中，南阳市、郑州市和周口市辖区内的人口数量居前三位，分别为1 005万、988万和876万，占全省人口比重的10.51%、10.34%和9.16%，辖区内人口最少的三个地市分别是三门峡市、鹤壁市和济源市，分别为227万、162万和73万，占全省人口比重的2.37%、1.69%和0.76%。

2010～2017年，各个地市辖区内的常住人口净增加数量差别较大，其中常住人口净增加最多的地级市分别是郑州市、信阳市和洛阳市，分别增加122万、35万和27万，分别占全省净增加人口154万的79.22%、22.73%和17.53%；辖区内常住人口净增加最少的地级市分别是驻马店市、南阳市和周口市，分别增加-23万、-22万和-18万。7年间，18个地市中有12个地市辖区内常住人口数量维持正增长，其中，9个增长数量为10万及以内，3个增长数量为10万以上；6个地市辖区内的常住人口数量出现负增长，其中，2个为负增长10万以内，4个为负增长10万以上。

(二)各地市市区人口数量、建成区面积变化差异大

河南省各地市城市区常住人口数量变化与建成区面积变化情况具体如表3所示。

表3 河南省各地市城市区常住人口数量变化与建成区面积变化情况

注:数据来源于2011和2018年《河南省统计年鉴》.其中,郑州市和洛阳市城市区人口分别来源于《郑州市统计年鉴》和《洛阳市统计年鉴》.2017年各城市区人口在全省的百分比为各城市区人口除以全省城市区人口总数量2 483.1万所得,各城市区7年人口增加数量百分比为各城市区人口增加量除以人口增加总量422.5万所得.2015年建成区面积在全省比重为各地城市区建成区面积除以各地城市区建成区面积之和2 141平方公里,增加数量在全省比重为各地城市区建成区面积增加量除以全省建成区增加量之和598平方公里所得.由于《河南省统计年鉴》中未统计济源市数据,在计算建成区面积时未将济源市计算在内.

河南省各地市市区常住人口总量2010年为2 060.6万人，2017年为2 483.1万人，7年间全省各地市城区常住人口数量增加422.5万，增加约20.51%，平均每年增加61.36万人。2017年全省各地市城市区常住人口中，郑州市、洛阳市和南阳市的人口数量居前三位，分别为506万、224.93万和190.39万，占全省各地市城市区常住人口比重的20.38%、9.06%和7.67%，各地市市区常住人口最少的三个地市分别是鹤壁市、周口市和三门峡市，分别为64.95万、63.83万和63.3万。

2010～2017年，各个地市城市区常住人口净增加数量差别较大。其中,净增加最多的地级市分别是许昌市、开封市和郑州市，分别增加92.18万、84.91万和77.60万，分别占全省净增加人口422.5万的21.82%、20.10%和18.37%。许昌市市区人口增加多是因为新成立了建安区，开封市市区人口增多也是因为新成立了祥符区，郑州市城区人口增加较多是因为新增加外来人口多。城市区常住人口净增加最少的地级市分别是漯河市、南阳市和鹤壁市，分别增加-6.66万、1.89万和3.15万。7年间，18个地市中有17地市城市区常住人口数量维持正增长，其中，8个地市增长数量为10万以上，9个地市增长数量为10万以下；1个地市的城市区常住人口数量为负增长。

河南省各地市城市区建成区面积2010年为1 543平方公里，2017年为2 141平方公里，7年间河南省各地市城市区建成区面积增加598平方公里，增加约38.76%，平均每年增加85.43平方公里。2017年河南省各地市城市区建成区面积中，郑州市、洛阳市和南阳市居前三位，分别为501、218和155平方公里，占全省各地市城市区建成区面积的23.40%、10.18%和7.24%。鹤壁市、濮阳市和三门峡市位次靠后，分别为64、62和49平方公里。

2010～2017年，河南省各地市城市区建成区面积净增加数量差别较大。其中，净增加最多的地级市分别是郑州市、商丘市和南阳市，分别增加158、74和63平方公里，占全省各地市城市区建成区面积净增加数量598平方公里的26.42%、12.37%和10.54%；净增加较少的地级市分别是濮阳市、安阳市和平顶山市，分别增加11、11和2平方公里。这表明7年间，所有城市区的面积都在扩大，但是扩大的范围和速度差别很大，有的快速，有的缓慢。

(三)各地市区居住用地面积及其与建成区占比差异大

河南省各地市市辖区的居住用地面积及占建成区的比例数据如表4所示。

表4 河南省各地市城市区常住人口居住面积情况

注:数据来源于《中国城市统计年鉴2018》.2017年辖区居住用地面积比重为当年各地市居住用地面积除以居住用地面积总和649平方公里所得.7年增加数量在全省比重为7年各地市居住用地面积增加量除以总增加量210平方公里所得.2017年居住用地占建成区的比例为当年辖区居住用地面积除以建成区面积所得.

由表4可知，河南省各地市市辖区的居住用地面积2010年为439平方公里，2017年为649平方公里，7年间净增加210平方公里，增加约47.84%，平均每年增加30平方公里。2017年各地市市辖区的居住用地面积中，郑州市、洛阳市和南阳市的居住用地面积居前三位，分别为125、71和46平方公里，占各地市市辖区居住用地总面积的19.26%、10.94%和7.09%；周口市、鹤壁市、三门峡市等市辖区居住用地总面积位次靠后，分别为16、15、13平方公里。

2010～2017年，各地市市辖区的居住用地面积普遍增加，但增加数量差别较大，其中，净增加最多的地级市分别是郑州市、南阳市、商丘市和濮阳市，分别增加了45、25 、25和23平方公里，占全省净增加量210平方公里的21.43%、11.90%、11.90%和10.95%。漯河市、鹤壁市和平顶山市居住用地面积,7年增加最少，分别增加了2、2、1平方公里。

2017年，河南省各地市居住用地占建成区的比例平均为31.63%，处于国家规定比例的区间范围内，但是总体差异比较大。占比较高的濮阳市、平顶山市、许昌市高达59.68%、39.73%和35.96%，占比较低的郑州市、鹤壁市和周口市，只有24.95%、23.44%和22.22%。濮阳市的居住用地占比高于国家规定的上限40%，郑州市、鹤壁市和周口市的城市区居住用地占比低于国家规定的下限25%。

三、河南省各地市区人口与土地供给吻合度分析

市区人口和土地供应吻合度是通过人口和建成区在存量和增量方面所占百分比的差异、人口和居住用地在存量和增量方面所占百分比的差异体现出来。

(一)建成区面积与城区人口在全省比重的吻合度分析

通常情况下建成区面积在全省的比重与城市区人口在全省的比重相当，说明土地供应与人口数量基本吻合。这里用各地市建成区面积比重减去人口比重的差来衡量现有土地供给情况，如果该指标为正值，说明土地供给数量相对于人口数量过多，土地供给充裕；如果该指标为负值，说明土地供给数量相对于人口数量过少，土地供应不足。具体数据如表5所示。

表5 河南省各地市城区人口与建成区面积对比

注:数据来源于历年《河南省统计年鉴》.由于济源市统计数据缺失,未计算在内.

从表5可以看出，以2017年建成区面积比重与人口比重差为指标，有郑州市、洛阳市、鹤壁市、新乡市、焦作市、濮阳市、周口市、驻马店市等8个地市的指标为正值，土地供应充足。其中，郑州市、焦作市、新乡市土地供应较为充裕；开封市、平顶山市、安阳市、许昌市、漯河市、三门峡市、南阳市、商丘市和信阳市等9个地市为负值，土地供应不足。其中，漯河市、信阳市和商丘市供给不足较重。

(二)建成区面积增加与城区人口增加在全省比重的吻合度分析

从动态的角度看，如果建成区面积增加数量在全省比重与人口增加数量在全省比重相差不大，说明土地供给的速度和人口增长的速度比较协调。这里用土地面积增加数量在全省比重与人口增加数量在全省比重的差来衡量土地动态供给指标，如果该指标为正值，说明土地供给增长大于人口增长速度，土地供给增长速度过快，在未来土地供给中应给予适当减缓；如果该指标为负值，说明土地供给增长速度小于人口增长速度，土地供给增长速度过慢，在未来土地供给中应适当加快。具体数据如表6所示。

表6 河南省各地市城区人口增加与建成区面积增加对比

注:数据来源于历年《河南省统计年鉴》.由于济源市统计数据缺失,未计算在内.

从表6可以看出，开封市、洛阳市、平顶山市、安阳市、许昌市、三门峡市等6个地市土地增量供应过慢，尤其是许昌市、开封市和洛阳市土地增量供应过慢较多，这主要是因为三个城市都划并了新市区。郑州市、鹤壁市、新乡市、焦作市、濮阳市、漯河市、南阳市、商丘市、信阳市、周口市和驻马店市等11个地市的指标值为正值，说明土地增量供给速度过快，尤其是商丘市、南阳市和郑州市土地增量供给速度过快较多。

(三)居住用地面积与城区人口在全省比重的吻合度分析

从存量的角度看，如果市辖区人口在全省比重与居住用地面积比重接近，说明居住用地供给相对合理。这里用居住用地面积在全省比重与市辖区人口在全省比重差来衡量居住用地供给情况，如果该指标为正值，说明居住用地供给量偏多，在安排市辖区建设用地结构时应考虑降低居住用地比例；如果该指标为负值，说明居住用地供给量偏少，在安排市辖区建设用地结构时应考虑适当提高居住用地比例。具体数据如表7所示。

表7 河南省各地市城区人口与建成区面积及其增量对比

注:数据来源于历年《河南省统计年鉴》.由于济源市统计数据缺失,未计算在内.

从表7中可以看出，郑州市、开封市、安阳市、鹤壁市、漯河市、三门峡市、南阳市、商丘市、信阳市、周口市等10个地市的居住用地供给比例偏低，其中，商丘市、漯河市、信阳市住宅用地供给比例偏低较多；洛阳市、平顶山市、新乡市、焦作市、濮阳市、许昌市和驻马店市等7个地市居住用地供给比例偏高，其中，濮阳市、焦作市和新乡市居住用地供给偏高较多。

从动态的角度看，如果人口增加数量在全省比重与居住面积增加数量在全省比重相差不大，说明居住面积土地供给的速度和人口增长的速度比较协调。这里用居住面积增加数量在全省比重与人口增加数量在全省比重的差来衡量土地动态供给情况。如果该指标为正值，说明居住面积土地供给增长速度大于人口增长速度，居住面积土地供给增速过快，在未来土地供给中应适当减缓；如果该指标为负值，说明土地供给增长速度小于人口增长速度，居住面积土地供给增速过慢，在未来土地供给中应适当加快。从表7可以看出，郑州市、鹤壁市、新乡市、焦作市、濮阳市、漯河市、南阳市、商丘市、信阳市和驻马店市等10个地市居住用地供给增速过快，其中，南阳市、濮阳市、商丘市居住用地供给增速过快较多；开封市、洛阳市、平顶山市、安阳市、许昌市、三门峡市和周口市等7个地市的居住用地供应增速过慢，其中，开封市、许昌市和洛阳市居住用地供应增速过慢较多。

四、余 论

由于土地资源有限，城市需要节约用地，同时城市用地也不能过少，过少将无法支持城市的发展。因此，城市用地需要有一个合理的区间。结合上面的理论分析和实证分析，发现以人口变动为基础的土地供应需要解决以下两个问题。

(一)城市人口变动与城市土地供应吻合度指标选择

土地供应的存量部分可以用国家标准来衡量。国家规定一个城市人均用地面积在85.1～105.0平方米是比较理想的(不同地理环境标准会有差异)。这个指标的确定是国家通过参考国际数据和结合国内实践情况确定的。这个标准对于衡量城市人口和用地存量标准是可以参考的。以河南省为例，2017年各地市城市区建成区面积总量为2 141平方公里，各地市区常住人口总量为2 483.1万人，人均用地面积为86.22平方米,符合国家标准。

但是，土地供应的增量部分尚无标准来衡量。通常人口数量的变化决定了土地供应的变化，这个变化至今没有一个明确的标准。如果土地供应速度过快就会出现学界所说的土地城镇化速度快于人口城镇化速度。笔者认为，土地城镇化速度可以快于也可以慢于人口城镇化速度，关键是要有一个合理的区间。目前研究中用的较多的是城镇用地增长弹性，该弹性是城市土地供给增长百分比与人口增长百分比的比值，其比值为1.12，超过该值则说明土地供给增速过快。实际上这个比值是需要商讨的，一方面，只有上限没有下限，则不是一个区间；另一方面，国内引用者称该标准是国外一文献提出的，笔者认为不一定适合中国实际情况。

笔者认为，学界在土地供给增量部分需要设计一个指标并研究出一个区间用以衡量城市人口变动与土地供给的吻合度。正如文章第四部分所采用的方法，指标可以设置为一个城市建设用地增长在省内所有城市建设用地增长中所占的百分比与一个城市人口增长在省内所有城市人口增长中所占百分比的差，然后给这个差值设置一个正负值区间(比如河南省可以设置为±3%，这样大部分城市的该指标都在区间范围内)。居住用地供给也需要与人口变动相协调，同样需要设置一个区间范围，这样既便于政府宏观管理又有利于各地公平发展。

(二)现有统计数据的准确性

无论从研究还是监管的角度看，城市土地供求关系的合理性判断都离不开准确的数据统计及统计口径的科学性。在人口的存量和增量、城市用地的存量和增量、城市居住用地存量和增量等几个指标中，人口存量和增量口径是目前统计数据中不够精准的。比如，城市人口存量和增量都是指常住人口，但一些城市可能通过撤县建区使得城市区常住人口突然增加很多，这并不能真正反映建成区的常住人口。目前的官方统计数据没有披露建成区的常住人口，导致城市建设用地的供给依据不明确。以河南省为例，许昌市市区人口增加较多是因为新成立了建安区，开封市市区人口增加较多是因为新成立了祥符区，洛阳市市区人口增加较多是因为新成立了伊滨区，三门峡市市区人口增加较多是因为新成立了陕州区。新设立的市区人口并不是很快都变成了城市人口，造成统计结果与事实不符。从土地管理的需要出发，城市人口统计需要统计建成区的常住人口而不是辖区范围内的所有人口。