江苏省生态环境损害赔偿制度体系研究

江 慧，姜 伟

（1.江苏省生态环境评估中心，江苏南京 210036；2.南京河海环境研究院有限公司，江苏南京 210036）

0 引言

生态环境损害赔偿制度体系建设，是实现损害担责、弥补制度缺失、履行法定职责的需要。对于推动企业履行环境保护责任，抑制恶性环境事件发生，切实保障公众生态环境权益，落实“环境有价、损害担责”的环保理念具有重要的现实意义和深远的历史意义。生态环境损害赔偿制度改革是一项全新的工作，目前法律法规和国家层面的规范性文件在此方面几乎空白。虽然我国发布了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，确定了生态环境损害赔偿制度的总体要求和主要内容，但目前全国生态环境损害赔偿制度还处于起步阶段，与之配套的工作流程和相应措施尚不完善，在部分地区开展试点后，还需要进一步在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。

生态环境损害赔偿制度改革应当在规范统一基础上，进一步细化落实总体要求，规范统一是前提，细化落实是保障，规范统一要求制定专门的法律对生态环境损害赔偿制度进行理念、原则、总体框架上的规定，细化落实则针对生态环境损害赔偿制度某一方面的专门问题出台相应的司法解释或管理性、技术性规范［1］。从江苏省试点情况看，推进这项改革落地实施，需要在总体方案之外，制定一系列配套文件对相关问题做出具体规范，作为这项改革的支撑，以保障案例实践有序实施。

1 生态环境损害赔偿工作流程

《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方法》）中规定了开展赔偿磋商、完善赔偿诉讼规则和损害鉴定评估方法、加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督、规范生态环境损害赔偿资金管理等方面工作内容。结合近一年江苏省的试点案例经验，研究制定生态环境损害赔偿工作流程图，并对各环节需要的配套文件进行了整理，如图1所示。

2 生态环境损害赔偿制度体系

根据生态环境损害赔偿工作流程，江苏省生态环境损害赔偿工作需建立“1+7+1”的制度体系，其中“1”为1个实施方案，作为顶层设计，对生态环境损害赔偿工作提出原则性的规定和要求；“7”为7个配套办法，包括《江苏省生态环境损害事件报告办法》《江苏省生态环境损害鉴定评估管理办法》《江苏省生态环境损害赔偿磋商办法》《江苏省生态环境损害赔偿起诉规则》《江苏省生态环境损害赔偿资金管理办法》《江苏省生态环境损害修复管理办法》《江苏省生态环境损害赔偿信息公开办法》，作为实施方案的补充规定，明确各工作环节的具体工作流程和相关要求；“1”为江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南。根据各部分工作职责和工作内容，明确制度制定的责任单位，如表1所示。

3 江苏省生态环境损害赔偿制度主要内容

3.1 江苏省生态环境损害赔偿改革实施方案

江苏省于2018年9月发布了《江苏省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（以下简称《实施方案》），标志着江苏在推进生态环境损害赔偿制度改革方面，又迈出了坚实的一步［2］。《实施方案》明确了生态环境损害赔偿改革工作的总体要求、主要内容和保障措施，是开展该项工作的指导性文件。

图1 生态环境损害赔偿工作流程

《实施方案》的总体框架和国家的《改革方案》是一致，主要由总体要求、适用范围、工作内容、保障措施、其他事项5部分组成。同时，结合7个试点省份的成果经验，在赔偿权利人范围、组织领导、分工职责等方面做出了特别的规定。

一是进一步加强了组织领导。《改革方案》仅要求省政府成立“生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组”。而《实施方案》扩大了领导小组的范围，明确了生态环境损害赔偿制度改革工作是由“省生态文明建设领导小组”负责。目前，江苏省生态文明建设领导小组已成立，实行的是双组长制，即由党政主要领导即省委书记和省长任组长。所以相较于国家要求，江苏的组织领导范围进一步扩大，机构规格也更高一层，加强了生态环境损害赔偿制度的推进力度。

二是部门分工职责更加具体。生态环境损害赔偿的义务人是省级和市级人民政府，而由于各级人民政府的具体职能由政府的各个职能部门负责执行，政府职能的执行部门也享有政府的生态环境损害索赔权［3］。根据《江苏省生态环境保护工作责任规定（试行）》，依据职能部门责任，《实施方案》对环保、国土、住建、农业、水利、海洋渔业和林业等部分的分工事项作了具体明确。

三是法制部门参与工作。《实施方案》增加了一条规定，要求法制工作部门参与到生态环境损害赔偿磋商诉讼工作中，做好法律保障作用。法制工作部门作为代表政府处理涉法涉讼等相关法律事宜的专门机构，在具体案件处理中，与负有环境资源监管职能的部门一同办理［4］，确保生态环境损害赔偿在法律的框架内运行，避免相关部门工作中出现违法现象。

四是授权地方细化启动赔偿的具体情形。《实施方案》授权各设区市应根据各地的实际情况，进一步考虑各地造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，因地制宜，提出启动赔偿的具体情形。所以，各设区市需开展相关探索，根据各地经济发展程度、发展情况，以区域生态环境的水平去设置启动生态环境损害赔偿的具体情景和相关标准，从而细化生态环境损害赔偿的范围。

表1 江苏省生态环境损害赔偿制度体系框架

3.2 江苏省生态环境损害赔偿配套办法

《实施方案》明确了生态环境损害赔偿内容与范围，规定了保障生态环境损害赔偿工作顺利开展的磋商诉讼程序、损害评估、资金保障和公众参与等，但是，这些规定仅为框架性指引，在实践中存在一定的困难［5］。为促进方案的细化和落地，又发布了相应的配套文件作为补充，即江苏省生态环境损害事件报告办法、鉴定评估管理办法、赔偿磋商办法、资金管理办法、修复管理办法、信息公开办法、起诉规则7个配套办法和1个生态赔偿案件的审理指南，这使得《实施方案》在操作过程中有了具体的制度要求，便于地方上开展相应的工作，也为建立生态环境损害赔偿制度的立法积累经验。

7个配套办法主要分别解决案件线索来源问题，鉴定、磋商、诉讼、修复如何实施的问题，以及保障公民、法人和其他组织对生态环境损害赔偿制度改革的知情权的问题。

《江苏省生态环境损害事件报告办法》主要规定了江苏省生态环境损害事件报告的范围、责任人、报告程序、报告方式、责任追究等方面的内容。为保证在第一时间相关主管部门和统管机构都能了解损害事件相关情况，办法建立了“双报告”制度，确保了后续追偿工作的时效性。

《江苏省生态环境损害鉴定评估管理办法》主要规定了生态环境损害鉴定评估范围、责任单位、评估过程、收费要求等方面的内容，同时，对鉴定评估机构和鉴定人、评估人提出相关资质管理要求。生态环境损害鉴定评估是开展磋商诉讼、制定生态修复方案的技术依据，是前置条件，该办法保障了生态环境损害鉴定评估的规范、公正、客观。

《江苏省生态环境损害赔偿磋商办法》主要规定了江苏省生态环境损害赔偿的磋商范围、磋商主体、磋商原则、磋商组织、磋商监督等方面的内容。磋商是省、市两级政府作为赔偿权利人，依据鉴定意见书、评估报告和修复方案，主动与造成生态破坏、生态污染的企业和个人，进行平等的磋商。“磋商前置”主要的目的是不要让生态环境损害赔偿事件浪费太多的司法诉讼资源，进入漫长的诉讼环节，可以让受损的生态环境尽快得到修复。

《江苏省生态环境损害赔偿起诉规则》依据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国侵权责任法》等法律规定进行制定，主要规定了生态环境损害赔偿起诉的责任单位、起诉内容、起诉流程等方面的内容。在损害事件磋商未果的情况下，相关部门可以对案件依法提起诉讼。起诉的责任单位包括各级人民政府，其中省级人民政府可以对社会环境影响大的、群众关注度高的以及跨省域的重大案件提起诉讼。

《江苏省生态环境损害赔偿资金管理办法》弥补了当前资金管理方面制度的空白，对赔偿资金的来源、缴付、管理、使用、监管等各流程提出了明确的要求。生态环境损害赔偿资金保障是生态环境损害赔偿制度是否落地的决定性因素，该办法解决了资金管理的相关难题。第一是解决了赔偿资金的去处，此前有的地方赔偿资金是纳入法院设立专款账户管理赔偿资金，这与法院的司法中立地位相悖；有的地方是把赔偿资金直接支付给提起诉讼的环保NGO，这样容易引发风险，本办法是将赔偿资金全额缴入国库，确保资金去向稳定可靠。第二是解决了资金使用效率低的问题，办法规定了赔偿资金的使用原则，使用范围包括生态修复或替代修复等费用，需专款专用，在资金使用过程中也要做到公开透明，加大对资金的监管力度。

《江苏省生态环境损害修复管理办法》对受损害的环境进行生态修复的相关要求做出了明确规定，包括生态修复的适用范围、修复要求、验收要求、评估要求、责任追究等方面的内容。该办法考虑了两种情形，一是赔偿义务人自行修复或委托第三方修复，二是替代修复的情形，分别根据两种情形的实际情况规定了相应的修复管理流程，可使受损害的生态环境得到及时有效的修复。

《江苏省生态环境损害赔偿信息公开办法》主要规定了生态环境损害事件赔偿过程中相关信息公开的要求，包括信息公开适用范围、公开原则、公开内容、公开时限、公开方式等方面的内容。虽然实施方案和其他配套文件中都有信息公开的相关内容，但大都比较泛泛，没有具体实质性的要求，本办法是专门对工作过程中信息公开问题做出统一规范，要求信息主要是依申请公开，确保了公众对生态环境损害相关工作和进展的知情权和参与权。

4 结语

生态环境损害赔偿制度改革是生态文明体制改革的重要内容，是建设生态文明必不可少的重要举措，加快推进了生态文明建设。生态环境损害赔偿试点工作建设牵涉资金管理、机构设置、能力建设等多方面，江苏省根据生态环境损害赔偿工作流程，建立健全了全省生态环境损害赔偿制度体系，为该项改革任务的落地提供了制度保障，确保了生态环境损害赔偿制度改革工作的顺利推进。