高校体育场馆对外开放突发事件的应急管理机制研究

王 骏，刘海荣，何宁宁，廖大伟

(上海外国语大学 体育教学部，上海 200083)

1995年，国家颁布《全民健身计划纲要》，号召人民加强身体素质锻炼。为了在现有条件下满足人民群众体育锻炼的场地设施等硬件需要，同年颁布的《体育法》，提出“各类体育场地设施需要向社会进行开放，通过加强场地管理来提高场地使用率，为民众参与各类体育健身活动提供便利”，各级各类学校开始逐渐加大体育场馆对外开放的力度。2017年，教育部、国家体育总局联合印发了《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》，进一步为学校体育场馆的对外开放作出了政策性的指导与规定。然而，学校体育场馆的对外开放在为群众体育发展提供便利之时，其管理也同样面临着一些客观现实的问题，如安全管理、经营管理问题等。

《民法总论》指出：“安全保障，是指经营者在其经营场所范围内对消费者、潜在的消费者或者其他进入该服务场所的人的人身安全和财产安全依法承担的保障。”[1]学校体育场馆在对外开放中由于以有偿或无偿的形式，向参加体育锻炼的本校、外校学生以及周围社区群众开放，提供活动场地[2]，因此，在对外开放过程中就形成了保障进入体育场馆人员安全责任的法律关系。如何在满足学生体育课程学习与体育锻炼需要的基础上，保证体育场馆对外开放的高效性、安全性，是学校管理所面临的现实问题。

在此现实情况下，关于体育场馆突发事件应急管理的研究逐渐纳入学者的研究视域。最初，应急管理理论仅被引入大型体育赛事应急管理研究之中，随后才逐渐扩展至体育场馆应急管理研究。但综观现有成果发现，时至目前研究主要集中于大型赛事风险识别与预防的宏观理论层面，却未见关于高校体育场馆对外开放突发事件的应急管理模型的研究,尤其在具体的应急响应后的执行机制研究成果更是没有，只有为数不多的文章是针对大型体育场馆特定的假想突发事件应急研究。如刘帅等通过模拟大型场馆毒气扩散下人员疏散情况，构建元胞自动机模型，提出了新的元胞移动概率公式[3]；崔艳雯通过研究，设计了大型场馆应急疏散的移动GIS系统[4]；而伊超等通过研究发现应急疏散组织指挥是完成应急疏散行动任务的组织基础等[5]。因此，本文基于高校体育场馆对外开放安全风险管理的发展现状，架构突发事件应急管理模型，以期为高校体育场馆对外开放的安全运行提供理论上的指导。

1 相关理论、概念的解读

1.1 应急管理理论

应急管理是相关管理主体面对各类突发事件时，为了防范、化解突发事件，恢复组织秩序，保障组织成员正常的生产和生活活动，所采取的一系列必要措施[6]。目前，关于应急管理的基本理论有全过程理论、风险理论、社会冲突理论。全过程理论是指应急管理相关人员在突发事件的事前、事中和事后所采取控制活动的整个过程，最为普遍的观点有3种，即把应急管理过程划分为P(prevention)-P(preparation)-R(response)-R(recovery)的“PPRR”模式、M(mitigation)-P(preparedness)-R(response)-R(recovery)的“MPRR”模式和R(reduction)-R(readiness)-R(response)-R(recovery)的“4R”模式。而风险理论和社会冲突理论则是应急管理理论的深化与扩展。在最初的应急管理中，人们大多关注的是对突发事件发生后的应对处置，随着应急管理理论的发展，学者们开始探究导致突发事件发生的社会学、文化学因素，以期从中找到化解突发事件发生的正确途径和有效方法，也进而形成了应急管理的新理论体系。

在我国，应急管理理论的发展经历了萌芽时期、快速发展时期与应急管理研究质量提升时期3个阶段。关于应急管理的学术文章最早是魏加宁教授1994年发表在《管理世界》上的《危机与危机管理》一文。其后，2003年 “非典”事件暴露出我国政府在应对突发事件时应急救治的诸多薄弱环节，极大地促进了我国应急管理理论与实践的快速发展。而2008年的南方大雪、汶川地震为应急管理研究提出了更为严峻的命题，胡锦涛总书记指出“进一步加强应急管理能力建设”[7]，我国的应急管理研究再次引起重视并飞速发展。

1.2 应急管理体系

应急管理体系是指在一定管理范围内，由应急管理的主体、过程、规范和应急保障共同构成的使突发事件应对活动得以顺利进行的管理体系[8]。目前，我国突发事件的应急管理体系是“一案三制”，也即突发事件应急管理预案、应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制[9]。其中，应急管理机制是应急管理体系中具体执行突发事件应对与处置职能的核心部分，是应急管理中各种“制度”“方法”“运作功能”的总称[10]。一般而言，突发事件应急管理机制主要由运行机制、监控和预警机制、应急处置与协调机制、事后恢复评估机制所构成。其中，应急处置与协调机制又是应急管理机制的核心部分，而应急救援则更是重中之重。应急救援是针对突发事件或特定灾害而保证应急救援预案的具体落实所需要的组织、人力、物力等各种要素及其调配关系的总和，是应急预案届时能够落实的保证。早在上个世纪，一些国家就建立起了应急救援部门，如1979年美国成立的联邦紧急事务管理局(Federal Emergency Management Agency,FEMA)，并在9·11事件后经过完善与改革，于2002年成立了“国土安全部”(U.S.Department of Homeland Security，USDHS)，把FEMA、移民局、中情局及许多相关部门聚集在此部下，力求解决所有可能产生的安全问题；俄罗斯于1994年成立的紧急情况部、日本近年成立的“防灾省”、法国设立的内务部民事防务和公共安全局等。而我国在美国“9·11”事件及2003年SARS公共卫生突发事件后，高度重视应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的社会应急救援体系建设，成立了国务院直接领导的国家安全生产监督管理总局，国务院正在筹建国家突发公共事件应急委员会。

1.3 高校体育场馆对外开放突发事件

2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》定义突发事件为“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”[11]。突发事件一般分为自然灾害类、事故灾难类、公共卫生类和社会安全类4种。高校体育场馆对外开放突发事件虽然具有突发性、不确定性、多样性、危害性和影响广泛性[12]等突发事件的共性特点，但由于场地限定性(校内)、群体单一性(健身者)、运行半开放性(非教学时段)等一些自身特性，高校体育场馆对外开放突发事件的类型一般为社会安全类突发事件。因此，在本文的研究中，把高校体育场馆对外开放突发事件界定为“高校体育场馆在对外开放过程中对进入场馆人员的生命和财产安全构成严重威胁的突然发生的事件或灾难”。

2 普通高校体育场馆突发事件应急管理的现状分析——以上海市为例

全国第五次体育场馆普查报告书显示，截至2013年底，全国学校各类体育场地场馆共有558 044个，在全国的体育场馆中占比达66%。尽管国家在2005年出台了《教育系统突发公共事件应急预案》，但大多数省级教育主管部门并没有制定与之相配套的应急预案，加之各高校不重视应急预案的制定，很少有自己编印的有关校园意外事件防范手册[13]。随着普通高校体育场馆实行对外开放，场馆所服务的对象也越来越复杂，同时带来了一系列更为复杂的安全隐患。但即便如此，我国高校体育场馆突发事件应急管理的建设仍然是学校管理中比较薄弱的部分。为了客观反映目前我国普通高校体育场馆突发事件应急管理水平，在本研究中，笔者以高校数量多、场馆开放性强、开放管理与安全预防较为领先的上海市18所高校(复旦大学、同济大学、上海交通大学、华东理工大学、东华大学、华东师范大学、上海外国语大学、上海财经大学、上海大学、上海体育学院、上海海事大学、上海师范大学、华东政法大学、上海理工大学、上海中医药大学、上海第二工业大学、上海电力大学、上海工程技术大学)的体育场馆为调查对象(表1)，对其突发事件应急管理的现状进行分析。通过调查发现，目前高校体育场馆突发事件应急管理存在如下问题。

表1 所调查高校的场馆类型与数量统计(N=18)Table 1 Types and numbers of sports venues in investigated colleges(N=18)

2.1 高校缺乏对突发事件应急预案的研制

目前，高校对体育场馆突发事件还存在“事后处理”的思维认知，并没有意识到“预防”与“现场应急处置”的重要性。在所调查的18所高校中，没有一所高校对体育场馆运行中可能出现的突发事件制定专门的应急预案，也没有制定专门的安全管理规章制度，仅在体育场馆管理条例(或规章制度)中一带而过。缺乏充分的应急预案，必然在面对突发事件的应急处理中显得仓促而混乱，甚至耽误应急救助的实施，进而造成人员财产损失的扩大，这也是所有高校体育场馆对外开放突发事件安全管理中存在的共性问题。

2.2 高校对体育场馆对外开放安全风险评估不足

在调查中发现，所有学校对于体育场馆运行的安全风险缺乏科学的评估。其中，有6所经常承办大型体育赛事的学校(如上海交大、上海体院、华东师大等)在承办大型体育赛事时能依据经验、个人主观认知对赛事过程中可能发生的风险进行简单评估并加以预防，如设置安保组、场馆出入口的开放与管理、应急救护人员驻场、急救车辆调配等；但在平时的对外开放中仅有场馆(地)管理人员，对可能出现的突发事件并没有足够重视并制定常备的应急机制。而其他12所高校，由于承担大型赛事较少甚至仅接受个人参与场馆内的体育活动，因此对于体育场馆运行的安全风险基本没有意识到，安全风险的评估更是无从谈起。但在所有调查的高校中，高校在游泳馆对外开放的安全管理中所持的态度与安全管理行为是个例外，所有的高校在游泳馆对外开放中都能做到急救人员的配备。这也说明高校管理者不是缺乏安全意识，而是对于风险较低场馆的安全风险重视不足。

2.3 体育场馆缺乏急救设施的配置

高校应当保证应急处理所需的必需物品[14]，但在所调查的18所高校中，仅有4所高校在大型的体育馆配备了除颤仪、急救药箱。在高校体育场馆对外开放中，体育场馆所服务的对象基本为师生与社区居民，因此在开放中面临的更多突发事件是常见的打架斗殴、运动崴伤、皮肤破损、低血糖症和严重的骨折、运动猝死等。所以，基础的、必备的一些急救器材与药物应长期配置，而现实却是这些救命的基础器材与药物配置严重不足，也进而说明高校在体育场馆对外开放中对突发事件应急重视的不足。

2.4 体育场馆管理人员缺乏应急管理培训与演练

根据调查发现，上海市普通高校体育场馆在对外开放运营中以两种人员进行管理，一为学校后勤部门安排的场地器材管理人员，另一为体育部门安排体育教师进行值班管理；但无论哪种管理人员，其主要负责对进入场地人员和器材设施的管理工作。在调查中发现，这些管理人员基本没有经过应急救援的理论培训，更无从谈起对一些常见突发事件的应急演练，如心肺复苏、火灾、拥挤践踏、通道疏散等。因此，目前高校体育场馆对外开放管理人员仅是场馆运营中的现场工作人员而已，并不具备应对突发事件的基础理论知识与应对能力。

2.5 体育场馆现场管理人员数量不足

体育场馆管理人员数量不足是高校体育场馆对外开放突发事件应急管理存在的另一问题。在调查中发现，所有高校体育场馆对外开放过程中的现场管理者基本为大门保安、场地管理者和器材室管理人员，甚至在无偿对外开放的场馆中只有大门保安，根本无现场管理人员。这样的人员配置，很难实现对体育场馆内所发生的突发事件进行即时的发现与应对，一旦发生突发事件，不仅容易造成应急运行的滞后，亦会因人员缺乏而造成突发事件由低等级风险向高等级风险发展。

3 普通高校体育场馆对外开放突发事件应急管理机制的模型架构

普通高校体育场馆实行对外开放，学校所提供场馆服务的对象也由原来相对单一的师生群体转向较为复杂的师生、周边社区居民、其他社会人员，这也带来了更为复杂的安全管理问题。虽然说“完全预防危机是可望不可及的”[15]，但不可否认的是高校建立处理体育场馆突发事件的应急机制是保证校园稳定的重要举措[16]。我国高校应对突发事件的能力在近年来虽有所提升，但高校应急管理模式仍然相对比较滞后，经常注重事后处置而轻视事前防控[17]。2006年教育部在清华大学进行突发公共事件应急演练后[18]，各高校开始逐渐加大对突发事件应急管理的重视，但即便有些高校制定了应急预案，也只是在如何报警、打什么电话等低层次水平上，几乎没有操作性[19]。

由于高校体育场馆突发事件又与自然灾害、事故灾难、公共卫生等突发事件有所区别，许多突发事件并没有达到高级别的应急响应程度，并不需要上报决策系统而进行现场应急处理即可。因此，在构建高校体育场馆对外开放突发事件应急管理体系时，就需要特别注重现场管理人员应急处理的职责与作用。在本文的研究中，笔者根据应急管理机制的主要构成范式与高校体育场馆对外开放的自身特点与现实情况，并遵循应急管理机制构建的流程性原则、可操作性原则，构建了高校体育场馆对外开放突发事件应急管理模型(图1)。根据图1所示，该模型是由多个相互联系的模块所组成的一个综合性系统，包括对突发事件的识别评估模块、应急方案模块、救助体系模块、决策系统模块和救助实施模块，每个模块既具有自身独立的功能，又通过相互协调、相互作用而充分发挥应急管理的职能。

图1 高校体育场馆对外开放突发事件应急管理模型Figure 1 Emergency management model for opening sports venues in colleges

3.1 突发事件的识别与评估

突发事件的识别与评估与场馆运行风险的识别与评估是两个根本不同的概念，前者是对已经发生的突发事件类型、危害程度的判断；而后者则是对还未发生但却存在发生可能性的事件的预测、评判与预防。因此，对体育场馆对外运行中突发事件的识别与评估具有即时性、紧迫性、综合性、准确性与快速应对性的要求。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》依据危害程度、影响范围等因素，以及自然灾害、事故灾难、公共卫生等不同类型事件，对突发事件进行等级划分，分别为特别重大、重大、较大和一般四级。相对而言，高校体育场馆由于服务对象、场地的区域限制、场馆的功能等特性，其可能发生的突发事件类型更趋向于事故灾难(火灾、拥挤践踏等)类型。因此，本文研究把高校体育场馆在对外开放运营中所面对的突发事件类型进一步细化，把之分为技术灾害类(火灾、触电等)、治安类(打架、偷盗等)、事故类(猝死、受伤、拥挤践踏等)3种；而对评估结果按照危害程度进行五级划分，即灾难性的、严重的、中等的、低的和极低的。

由于突发事件是已经或正在发生的事件，需要现场管理者快速、准确地对突发事件的类型、危害程度进行识别与评估，为应急预案的选择和实施提供准确的应急响应依据。所以，当突发事件发生时，收集即时的事件信息是准确进行事件识别与评估的保证。高校体育场馆值班人员是突发事件的第一管理者，当突发事件发生时，可以通过事件现场的监控视频、报告人的描述、现已采取的措施等情况进行初步的突发事件类型识别与危害程度的综合评估，进而根据评估结果的危害等级决定是否上报学校管理部门或体育部并采用何种应急预案(图2)。在对突发事件进行识别与评估时，可采用综合评估或分步评估的方法。综合评估主要是要同时考虑突发事件所能造成的危害程度和可能产生的影响。一般而言，综合评估的突发事件较为严重，需要上报决策系统进行评估及采取应急措施；而分步评估则是对可能产生的危害程度与随之造成的影响进行分别评估，即在面对突发事件时，管理者首先是对突发事件进行应急处置，而后再根据事件产生的影响进行评估。

图2 突发事件识别与评估机制Figure 2 Emergency identification and evaluation mechanism

3.2 突发事件应急管理的决策系统

应急决策是应急管理系统的最高指挥中心，是对相应突发事件拥有决策权的应急人员根据必要的信息，结合现场环境和自身管理经验，迅速、果断地对突发事件的解决方案进行决策[20]。在高校突发事件应急管理中，适时、正确的决策至关重要，将直接决定危机管理的成败[6]。高校体育场馆对外开放过程中，由于服务的对象已经由原来的校内师生转向所有个体或群体，相对而言，原来仅面向校内师生的场馆运作管理相对单一，并且所面临的突发事件相对集中于个体运动所带来的运动伤害，突发事件评估等级相对较低，所以应急处置方式相对固定。但随着高校体育场馆对外开放程度的加大，越来越多的社会民众进入高校体育场馆参与体育锻炼，高校体育场馆打架斗殴类、偷盗类突发事件开始增多，这就需要现场管理人员根据突发事件类型与危害程度决定是否即时与公安部门、消防中心和急救中心取得联系。

不可否认，突发事件的即时现场评估结果决定现场管理人员对突发事件的处理方式。相对而言，突发事件危害等级越低，决策过程越相对简单迅捷，甚至仅由现场管理人员进行简单应急处置即可；突发事件的危害等级越高，决策系统运行越复杂。但在现实的应急决策时，由于学校在面对突发事件时多采用先“内部消化”的方式，以求得最大化地消弭社会不良影响，所以在出现突发事件时往往由于现场管理人员的逐级上报而耽误应急措施的实施。所以，高校在设置体育场馆突发事件应急决策部门时，应重视现场管理人员的重要性并给予其一定的应急决策权力，当突发事件发生时，场馆管理办公室根据初步的事件危害评估结果决定报告和应急救援的顺序，但首要原则是尽可能多地保障突发事件中的人员生命安全和尽可能避免财产损失。在突发事件现场可控情况下进行应急实施的同时向体育部门和学校应急管理部门上报，以决定进一步采取的应急措施；当突发事件严重、事件不可控时，必须同时(或先)向公安、消防、急救中心等部门上报，以求得最快的救援行动得以实施(图3)。

图3 突发事件应急管理的决策机制Figure 3 Decision-making mechanism for emergency management

3.3 突发事件的救助体系

突发事件发生的突然性是造成现场混乱的主要原因，合理的救助任务划分是应急预案得以顺利、快速实施的根本保障。美国学者罗伯特认为：“最好的危机管理方法是预先防备，知道去找谁和按哪个按钮。”[21]因此，当高校体育场馆在对外开放过程中遇到突发事件时，如何合理、迅速安排人员实施应对与救助，是突发事件救助行为顺利实施的前提。根据救援的任务划分，可以把救助体系划分为人员救助模块、财产救助模块、风险排除模块与交通援助模块(图4)。人员救助模块的职责主要为伤员的救助与撤离、人员疏散的组织与管理、疏散通道的开放、向外界请求救援的沟通等；财产救援模块的职责主要为对突发事件中可能遭受损失并可抢救的财产进行抢救与保护；风险排除模块的职责主要为对水、电的切断与火源的控制与扑灭，以尽可能减少突发事件发生后对救援人员产生潜在威胁的危险因素；交通援助模块的职责主要为对伤员的运送、救援设施的运送、急救车辆的交通绿色通道管理等，只有协调好突发事件各应急救助模块的职责，才能对突发事件应急进行有效的救助。

图4 突发事件应急救助体系构成Figure 4 Composition of emergency rescue system

3.4 突发事件的应急预案选择机制

突发事件应急预案是为了有效应对突发事件而预先制定的指导性方案，是为应急管理者提供应急处置和应急救援的行动计划。切实可行的应急预案对于提高应急救援能力，降低生命、财产损失具有重要的意义[22]。从理论层面而言，制定完善的应急预案可为高校体育场馆管理人员在面对突发事件时从容应对，即时高效实现应急响应；在实践层面，应急预案建设的关键因素主要是预案的演练及对演练的评估、预案的稳定更新以及预案的辅助决策功能等[23]。当突发事件发生时，突发事件的性质、特点、可能造成的危害程度决定着现场管理人员是否采取应急响应措施，而对突发事件的类别识别决定着选择何种应急预案(图5)。突发事件应急预案选择的前提是高校已经制定了一些类型的应急预案，如果没有相关类型的预案选择，那么突发事件的应急管理必然受到影响，甚至由此造成应急救援的延误而产生更为严重的人员与财产损失。根据高校体育场馆对外开放的服务对象和服务性质，技术因素突发事件应急预案、人员伤害突发事件应急预案、人群骚乱突发事件应急预案应是较为基本的且应制定的。

图5 突发事件应急预案选择机制Figure 5 Contingency plan selection mechanism

3.5 突发事件应急救援的执行机制

突发事件应急救援的执行机制包括现场的风险控制与资源调度两个方面(图6)。现场风险控制是对已经或正在发生的突发事件进行风险排除、风险控制，尽最大程度拯救生命和财产，并为救援行为提供后续安全保障工作。如人员疏散的引导、组织，疏散通道的开放，火源控制与排除、电力风险的排除等。而资源调度在应急管理中是一个实施过程，也即在限定的时间内把应急需要的资源集中到特定的地点。这里的资源不仅指物资资源，还包括人力资源和社会资源；不仅强调资源的集中，尤其要考虑资源调度中的资源协调。高校体育场馆对外开放过程中风险系数较高的突发事件以人员受伤为主，因此，现场救护人员的救援行为、医疗救护人员的联系与快速到达现场、受伤人员的快速救护与运送医院是高校体育场馆应急管理的重点。所以，合理的应急救援车辆调度是减少人员伤亡和财产损失的有效途径[24]。当遇到自然灾难、技术灾难等突发事件(如地震、看台坍塌、火灾等)时，现场风险的控制与资源的调度要同时进行，最大可能地避免人员伤害与财产损失事件发生。

图6 突发事件应急救援的执行机制Figure 6 Implementation mechanism for emergency rescue

4 建议

4.1 完善场馆管理规章制度，形成场馆对外开放突发事件应急长效管理机制

长效机制顾名思义就是指机制的长效性，即能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系[25]。普通高校体育场馆对外开放是国家的政策导向，也是我国《全民健身》战略得以实施与推进的重要一环，这是一个将长期实行的方案。因此，普通高校体育场馆在对外开放中，应在场馆管理规章制度完善的基础上，制定一套科学、切实可行、可持续的突发事件应急管理机制，以应对场馆运行过程中可能出现的突发事件；同时，做到对运行过程中可能出现的风险进行科学的评估，以“预防”促安全、以“管理”降风险。

4.2 加强员工的应急管理理论培训与技能学习

一支专业化训练的突发事件应急管理队伍能够在短时间内快速有效地处理好各种突发事件[26]。因此，高校应该对体育场馆管理人员制定针对性的岗位职责，在日常管理过程中能完成自身的本职工作，并能在突发事件发生后迅速、准确地实施应急措施；同时，在对员工进行安全管理、风险识别等基础理论培训的基础上，对一些易于发生的突发事件进行实践培训，如消防器材使用培训、心肺复苏培训、自救互救培训、防溺水培训、预防触电培训等。

4.3 制定各类应急预案并进行演练

应急应对经验表明，应急工作者所拥有的最重要资源就是相关的历史案例[27]。高校体育场馆对外开放过程中运行风险较高的突发事件主要集中于人员斗殴、人员运动性受伤、溺水、拥挤踩踏、火灾等情况。因此，根据不同场馆性质，应制定相对应的应急预案，如安全稳定突发事件应急预案、运动型受伤应急预案、人员死亡(溺水、猝死等)应急预案、火灾应急预案、应急疏散预案、大型活动安全预案等。同时，对于不同的应急预案，组织工作人员进行预案演练，以提高其应对不同突发事件的处理能力，并随着突发事件应急管理经验的总结与积累，对不同预案适时更新，以保持预案良好的预防性和应急选择的准备性。

4.4 保持突发事件应急救援的对外联系畅通稳定

高校体育场馆对外开放突发事件管理的人员、部门之间应建立稳定的内外部通讯与沟通渠道，使得突发事件发生的第一时间能快速与学校管理部门、政府应急管理部门、医院急救中心等取得联系，快速、有效地控制突发事件的危害升级，最大限度减少人员伤害与财产损失。通过平时的联系与沟通，与校外的协作单位建立起稳定的联系，形成突发事件“部门联动”关系，以保证应急救援的快速性。