党政领导干部考核评价指标体系研究综述

张颖秀

[摘  要]近十年来，以“党政领导干部考核评价指标体系”为主题的学术论文基本沿着现状反思——原则思考——思路探讨的逻辑展开。学者们指出了考核评价指标体系设计中难以解决的现实困境，即考核评价指标缺乏差异化设计、可操作性较低，明确了完善考核评价指标体系的四个原则，即层次性和针对性相结合、定性分析和定量分析相结合、时效性和稳定性相结合及以党和国家战略部署为导向，从整体性设计和分层完善两个方面展开对考核评价指标体系具体完善办法的思考，形成了较为完整的研究思路。

[关键词]党政领导干部考核评价;考核评价指标体系;差异化指标;定量指标

[中图分类号]D262.3  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）09-0045-06

“政治路线确定之后，干部就是决定因素。”[1]526作为党员队伍中的“关键少数”，党政领导干部个人能力素质与职位要求的匹配程度及其在治国理政活动中的政治表现，直接体现其对“全心全意为人民服务”执政理念的贯彻程度，也影响着民众对党执政形象的判断和认识。改革开放以来，领导干部考核评价工作在国家社会治理现代化进程中得以顺利开展。在考核对象——党政领导干部明确的前提下，“考什么”即考核评价内容是提高考核评价有效性应当首要考虑的要素。党在自身建设实践中逐渐摸索出能够较为全面反映领导干部素质与能力高低的以“德能勤绩廉”为主要考核内容的考核评价体系。围绕考核评价内容细化设计考核指标体系，以提高考核评价结果的科学性和可借鉴性，是考核评价体系设计中技术性要求最强的部分，也是学者们近来关注的热点之一。学者们从公共管理学、人力资源学、统计学、党的建设等视角对“党政领导干部考核评价指标体系科学化设计”展开了较为丰富的研究。本文以“党政领导干部考核评价指标体系”“干部考核指标体系”和“绩效考核指标体系”等为主题在中国知网论文数据库进行检索，选取近十年来理论界关于党政領导干部考核评价指标体系的研究成果，运用文献研究法对其进行简要分析和述评。

一、对现行党政领导干部考核评价指标体系的反思

改革开放以来，党政领导干部考核评价制度及其配套的其他干部管理制度，在党的组织建设和公共事业管理中的激励与监督作用十分显著，但也存在不足。主要集中于差异化考核缺乏和可操作性考核指标较少两个方面。

1.“千人一面”式指标体系，缺乏差异化设计。现行考核评价指标体系“千人一面”，没能凸显各级各部门领导干部间的差别，是考核评价指标体系的首要问题。一些学者注意到现行考核评价指标体系没有凸显党与政府不同岗位领导干部间的差别，如学者洪向华认为，领导干部考核评价指标体系被看成一个“什么都可以往里装”的筐，“中央一强调什么”，“有关部门马上就下文要把这项指标列入领导干部考核评价指标体系中来”，党与政的领导干部产生方式不同，相似的工作内容中又各有其特殊性，而当前的考核评价指标体系设计没有体现这一岗位区别。[2]学者刘昕从人力资源管理学的视角出发认为，没有进行“职位分析”这样的技术性处理而建立起的“人岗不相适”的考核评价指标体系是改革开放以来干部制度改革一直未取得重大进展的重要原因之一。[3]再如，中共西安市委组织部课题组根据对13个区县、8个开发区、12个市级部门的1300余名领导干部的问卷调查结果，得出当前考评体系“虽然在形式上比较公平公正”，但没有建立起“人岗相适”的能够“准确衡量领导干部的‘特点和‘个性”的指标体系。[4]部分学者在“岗位差别”之外，注意到体现“不同时期”和“不同地区”差别的差异化考核评价指标很少，能够反映领导干部的实际努力和个性潜力的个性化指标很少[5]，能够反映同级领导干部间差别和地区特色的灵活性指标过少[6]。

2.关键性指标不突出，可操作性指标较少。现行党政领导干部考核评价指标体系繁冗复杂，关键性指标不突出，考评体系整体可操作性低[7]。如学者王发读认为，干部考核评价指标的设计存在着“关键性原则和全面性原则的‘二难”，一方面干部职责分工不明确决定了考评指标难以实现全面覆盖，另一方面当前考评体系中的二级指标多是“包含多项测评要素的复合型指标”[8]。领导干部实际工作的量化难与考核评价指标体系笼统模糊存在因果关系，整体工作难以量化，直接导致可量化的部分即经济指标在考核评价指标体系中占比过重，助长了“为追求短时间内能看到的政绩的急功近利”现象。考核评价指标的“即兴式”变动和不分重点地包括所有工作内容影响了考核评价指标体系的规范性。过分强调可量化政绩的考核评价指标体系使地方政府“日益成为以完成上级政府任务和执行上级指令为主的部门”，“影响了政府职能的转变”。[9]

此外，不少学者关注到考核评价指标的定性与定量设置不合理、时效性差[7]等问题。学者王发读综合审视部分省干部考核评价工作的现实状况，将考核评价指标体系中存在的问题概括为“五多五少”的倾向，“共性指标多，分类指标少;定性标准多，定量标准少;主观标准多，客观标准少;显绩标准多，潜绩标准少;静态标准多，动态标准少。”[10]值得关注的是，党的十八大提出生态文明建设目标以来，部分学者着眼于生态文明建设目标考核评价制度，从考核评价实际工作出发认为，对生态文明建设进行专项考核评价和“一票否决”，还不足以实现生态文明指标在干部考核评价中的监督意义。同时繁冗的不够统一规范的考核评价指标“看似严格，实际上反而不利于执行落实”，甚至增加了基层考核工作的负担。[11]学者李昌凤认为，当前考核评价指标中存在不合理，“公众满意度”年度评价与“五年生态文明建设目标考核评价体系”之间衔接不畅[12]，考核评价指标占比权重失衡。

二、对党政领导干部考核评价指标体系设计原则的思考

明确清晰的原则为党政领导干部考核评价指标体系的完善指明了方向。梳理近十年来学者们对党政领导干部考核评价指标体系设计原则的研究结果发现，大体上与其存在的不足相对应，且主要集中在层次性和针对性相结合、定性分析和定量分析相结合、时效性和稳定性相结合、以党和国家战略部署为导向四个方面。

1.层次性和针对性相结合的原则。对于干部管理实践中存在的“一刀切”“一锅烩”等低效现象，在体现共性考核指标之外，一方面要依据领导干部岗位和行政级别的不同，分层设计干部考核评价指标体系，另一方面考核评价指标体系的设计要体现部门和职位等的不同，进而发挥干部考核评价的激励敦促作用。[6]学者屈晓东将这一设计思路概括为“横向分圈层、纵向分板块、突出功能区”[13]。学者梁晓宇认为，对于功能定位不同的区域和级别层次不同的干部考核评价要突出侧重点，实现共性和个性考核评价指标的结合。[14]部分学者以“差异化”概括“层次性和针对性的结合”，认为对领导干部考核评价指标体系的“差异化”设计应考虑“差异化分析干部岗位设置”“差异化设置考核任务指标”“差异化分类评定难易系数”“差异化评价干部的‘显绩和‘潜绩”和“差异化分配定性指标和定量指标”五个方面。[15]将层次性和针对性的结合概括为“精细化”导向[16]。学者尹旦萍在考虑建立差异性考核评价指标的同时，认为应将“行政成本”“原有的发展成本”和“发展基础”纳入考核评价指标的设定。[17]

2.定性分析和定量分析相结合的原则。党政领导干部考核规范化、制度化以来，考核评价过程中存在干部在“德能勤绩廉”考核要求下工作难以实现量化、考评结果分析“重定性、轻定量”的问题，这些问题始终是提高考核评价工作实效性的重点和难点。定性分析和定量分析相结合的原则，是学者们普遍认同的构建完善考核评价指标体系的重要原则之一。如王辉等学者认为，“定性指标设计尽量减少笼统和模糊的描述，避免主观理解的歧义，同时指标要易于操作衡量”[7]。个别学者认为在定量和定性分析之外，应加入“对比分析”法，既要在同级领导干部之间进行横向比较以敦促干部提升自我能力和素质，发挥考核评价的激励作用，又要将领导干部个人近期的研判结果与以往及平时表现结合进行纵向比较，以获得准确考核评价结果。[18]

3.时效性和稳定性相结合的原则。学者们认为干部考核评价指标的设计应坚持“时效性”原则，即依据不同行业及部门的发展规律，适时调整考核评价指标体系，以适应本部门发展战略要求。如孙庆章等强调高校干部考核评价指标应与组织发展战略目标协调统一。[19]而干部考核评价指标体系的“稳定性”则强调考核评价指标在一段时期内不能轻易改变。[14]

4.以党和国家战略部署为导向的原则。基于对不同时期社会发展状况和公众利益诉求的研判，党和国家适时调整战略部署，从而实现有效的国家和社会治理，也为干部管理实践和理论研究指明方向。基于经济社会发展进入攻坚阶段以及党的十九大作出的“推动高质量发展”的重大决策部署，学者蒋文龄提出在考核评价指标体系中凸显反映“经济结构优化”“创新驱动发展”“群众生活质量”和“重大任务落实”[20]等要求，以优化干部考核评价体系为推动高质量发展的重要路径。学者卢爱国等以新时代干部领导绩效应体现在“创新”“协调”“绿色”“开放”“共享”五大发展理念为出发点，提出坚持“系统性与代表性”“普适性与差异性”和“层次性与操作性”三个原则，完善以五大发展理念为导向的考核评价指标体系。[21]学者宋建军和黄征学关注县（市）领导干部政绩考核，提出按照“分类指导、客观公正、规范可行”的原则建立“由经济发展、社会发展、文化建设和生态文明建设组成的‘四位一体”的考核评价指标体系。[22]

在探讨党政领导干部考核评价指标体系设计原则外，个别学者提出完善考核评价指标体系应坚持能力本位、功能依据、职能岗位依据和群众满意等正确价值导向[23]，同样为考核评价指标体系的完善提供了思路。

三、对完善党政领导干部考核评价指标体系思路的探讨

在明确了改进方向后，如何完善考核评价指标体系，提升其科学性、合理性和可操作性是需要直面的问题。梳理近十年来关于党政领导干部考核评价指标的研究成果，学者们对考核评价指标体系的技术性设计主要从两个角度展开：一是从整体性思维出发思考完善以考核内容为基础的考核评价指标体系，二是对以“德能勤绩廉”为单独一级指标下的二级考核评价指标体系的思考和探索。

1.对考核评价指标体系的整体性设计。对于考核评价指标体系的整体性设计，大部分学者选择从人力资源管理学视角出发，借用定量分析即数据分析法作为完善考核评价指标体系的技术支撑，从而提高考核评价指标体系的可操作性。如学者傅茂松提出以目标管理的SMART原则〔即目标的具体性（Specific）、量化性（Measurable）、可达性（Attainable）、相关性（Relevant）、期限性（Time-based）〕为指导，探索“依托考核指标库建立目标考核评价机制”。[24]李友良等学者基于模糊综合评价法，即“用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象”的“定性评价转化为定量评价”，进而形成清晰易懂的考核评价结果。[25]部分学者以市场化人力资源分析方法建构指标结构模型，如王辉等学者在“德能勤绩廉”考核内容的基础上，运用德尔菲分析法（即专家意见法或专家调查法）和层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称“AHP”）筛选考核指标并设计考评指标权重的递阶层次结构模型，运用MATLAB软件（“一款以矩阵或阵列为语言命令，可用于数值计算、数据分析等的数学软件”）进行数值计算和数据分析，以提高考核评价结果的准确性。[7]曹萍等学者基于AHP多层次决策方法，以“德能勤绩廉”为一级指标，基于“系统性、全面性、发展性、重点性和针对性的原则”梳理出20个二级指标和47个三级指标构成干部考核评价指标体系，并“利用Yapph5.0模拟专家打分”确定了三级指标的权重值。[26]关洪军等学者针对考核评价指标的量化问题，采用Vague集合方法（对模糊集的扩展）并结合学者的思想，以完备指标集——关键指标因素——实证结果分析的逻辑建立了干部考核评价指标体系。[27]

部分学者认为相较于考核评价指标体系的重新设计，找到解决问题的关键节点进行“微调”更有效，且更易实现。曹凡清针对干部考核评价指标体系存在的笼统抽象与过细过繁并存的困境，提出对“功能导向”类能量化的考核评价指标尽量量化，对诸如“基础保障”这样不能量化的考核评价指标要“按照‘负面清单的办法”，通过分析比较“实行一票否决或倒扣分”[9]。中共西安市委组织部课题组从“分级分类”出发设计体现导向性的基础性指标、体现倾向性的实绩性指标、体现匹配度的差异性指标、注重针对性的评估性指标和体现公平性的奖惩性指标，以构成相辅相成、有机结合的干部考核评价指标体系。[4]学者刘昕从人力资源管理视角，分析我国对党政领导干部甚至整个公务员队伍考核评价一直未取得根本性进展原因之一，是未对考核评价对象的工作内容和職位设置进行系统全面的“职位分析”，而是仅仅依靠编制管理，由此认为应该通过职位分析，明确领导干部的上级部门确定的绩效目标和岗位决定的职责范围，进而为确定考核评价指标体系建立基础。[3]

2.以“德能勤绩廉”为一级指标的考核评价指标体系设计。“领导干部要讲政德”[28]，对党政领导干部政治信念坚定性的考核是加强队伍建设的鲜明特色。鉴于“德”这一品质的内在性和隐蔽性，如何量化考核干部“政德”，使抽象“政德”具象化、显性化，准确反映领导干部政治品质和个人道德状况始终是领导干部考核的一大难点。基于“德”显象化的不易实现，学者吴大兵以“明大德、守公德、严私德”[28]为基本内容，提出从正向、反向、否定和激励四个维度建立“德”的考核评价指标体系，依据考核评价指标本身的特性对其进行量化、半质化和质化，采取定性和定量相结合的方式提高干部“政德”的显性。[29]基于党的十八大以来党中央对干部政治素养的新论述，概括总结“德”为包含“观念、知识、能力、行为和关系等多重要素”的一个综合体系，并以此为基础构建“新时代干部政治素质考核评价指标体系的整体框架”[30]。但理论界和管理实践中均未形成行之有效的评价指标体系，萧鸣政等学者认为，当前对领导干部政治素养的考核更多“基于家庭出身和阶级成分的政审法”“基于政治思想和行为表现的评语鉴定法”“基于行为表现的民主测评法”和“基于多维度的定性与定量综合评价方法”四个方面展开[31]。

党政领导干部在掌握公权力行使权的同时也相应需要具备驾驭公权力的本领和能力。自干部制度逐渐完善以来，党和国家对“能”的关注已从对各级干部“专”的考核转为对各级领导干部“五种本领”“五种能力”的考核。因关系干部晋升、选拔和任用等程序，对党政领导干部能力的考核评价作为一种外在约束监督，无疑对干部提高自身治国理政能力具有强推动力。“科学考评是提升领导能力的重要导向”[32]98。对于如何提高考核评价“能”的导向作用，研究者们大多从具体治国理政能力和本领着手。提升领导干部风险治理能力要改变“重于对风险治理过程中失职渎职和风险善后不利的问责”的现状，而建立完善对风险预防不利的事前问责制度。[33]对于领导干部在政治工作中体现的政治能力，学者依据中共中央《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》指出，衡量干部政治能力应该从“坚定政治信仰力”“牢固政治认同力”“正确政治决策力”和“重大政治执行力”四个方面来进行。[34]

学者石学峰借鉴日本、英国、澳大利亚、美国和德国等政绩考核的经验，提出了提高政绩考核指标体系规范性和公平性的原则：“原则性与重点性”“统一性与差异性”和“相对静止性与动态性”有机结合[35]，是近十年来理论界为数不多的比较性研究。

此外，学者李明和郭庆松运用问卷调查、深度访谈和专家论证等方法建立了基于“好干部标准”的考核评价结构模型，以“信念坚定”“为民服务”“勤政务实”“敢于担当”和“勤政廉洁”为考评一级指标，并依据模型建构过程中运用的调查问卷中每个一级指标对应的问卷条目设定二级指标（测量指标）[36]，为学界对领导干部考核评价展开研究提供了新的思路。

四、结语

近十年来，理论界关于党政领导干部考核评价指标体系的研究主要从对现行考核评价指标体系的反思、考核评价指标体系设计原则的思考和构建新的指标体系的现实路径三个方面展开。就现行考核评价指标体系存在的问题而言，学者们主要关注到“千人一面”式指标体系而非差别化指标设计、繁冗复杂而不能凸显关键性指标两个方面。针对当前考核评价指标体系设计和运行过程中存在的问题，学者们认为在党政领导干部考评指标体系的构建完善中应坚持层次性和针对性相结合的原则、定性分析和定量分析相结合的原则、时效性和稳定性相结合的原则和以党和国家战略部署为导向。不少学者借鉴人力资源管理学和统计学等理论提出了完善党政领导干部考核评价指标体系的有效路径，一部分学者关注于对考评指标体系的整体性设计，另一部分学者着重探讨“德能勤绩廉”为一级指标的考核评价指标体系的设计。

综合来看，近十年来理论界对“党政领导干部考核评价指标体系”的研究从反思现状、遵循原则、完善路径这一研究逻辑展开，形成了较为完整的研究思路。就研究内容而言，大多反映了较长时期以来党政领导干部考核评价指标体系设计中难以解决的现实困境并提出有针对性的完善思路。但在学者积极的探索和研究中发现仍然存在结构性定位多于独立性研究、经验性研究多于实证性研究等不足。

以“党政领导干部考核评价指标体系”“干部考核评价指标”等关键词在中国知网论文数据库中检索到近300篇论文，绝大多数研究者以“干部考核评价指标体系”“考核评价体系”为研究主题，将“考核评价指标体系”置于整体考核评价体系的结构“核心”或重要位置，将其中存在的定性指标与定量指标设计不平衡和体系全面性与关键性指标间不平衡等问题视为反思现行考核评价体系的重要结论之一，将考核评价指标体系的完善视为重建科学合理的考核评价体系的重要路径之一，而非对“干部考核评价指标体系”进行独立性研究。

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