消除中美关系正常化的障碍——卡特政府对中美资产索赔问题的处理

熊 晨 曦

中美资产索赔问题全称为“美国私人索赔和中国被冻结资产问题”。1○尼克松政府时期，中美两国开始谈判解决此问题，却功败垂成。福特政府时期，谈判搁置。卡特政府时期，两国重新开始谈判，最终成功解决。中美资产索赔问题的解决过程与中美关系正常化的进程、中美贸易合作的发展以及两国国内政治的变化密切联系，但关于它在中美关系正常化进程以及中美贸易的发展中扮演着何种角色，学术界有着不同的观点。

国内外学者的研究大致可分为两类。一是在20世纪70 到80 年代，此时学者的研究多为现状分析和基本介绍。2○第二类研究则从历史的角度对资产索赔问题进行分析。3○本文试图在前人研究的基础上，通过梳理卡特政府处理中美资产索赔问题的过程，进一步分析在中国实施改革开放政策之后，中美资产索赔问题在中美关系正常化进程中的角色及其作为中美贸易进一步合作的突破口的作用和影响。

一、卡特政府解决中美资产索赔问题的必要性和可能性

中美资产索赔问题缘起于20 世纪50 年代的朝鲜战争。杜鲁门政府于1950 年12 月16 日宣布对中国实施经济制裁，并冻结中国在美国的资产。1○中国政府随即做出反制措施。在1949 年逐步开展的对外国资产的国有化政策的基础上，周恩来在1950年12 月28 日宣布将美国政府、个人和各类公司组织的资产收归国有。2○此后，中美两国处于长期的敌视状态，中国政府积极抢运和回购被美国政府冻结的资产，希望能减少损失，而美国被没收财产的个人和民间组织则不断向美国政府提起对中华人民共和国的资产索赔要求。由此，美国私人与中国政府的资产纠纷以及中国被美国政府冻结的资产问题便成为了中美关系缓和之后，两国政府需要处理的中美资产索赔问题。

相对于被美国冻结的中国资产问题，美国政府更关注的是美国私人对中国政府提起的资产索赔问题。美国政府在1954年成立了下辖于司法部的国外赔偿清算委员会负责裁定和统计美国国民对外国政府的索赔案。1966年11月6日，美国国会通过了有关中国资产问题的修正案，美国国外赔偿清算委员会便开始对美国在华私人资产进行调查。根据调查结果，美国政府总共认定了381项美国私人索赔，约合1.96亿美元的美国私人资产在1949年10月1日之后被中华人民共和国政府没收、国有化或占有。3○

但美国政府对于被冻结的中国资产的调查则要粗糙得多，且结果不一。最为详细的是美国政府1979 年的统计数据，约有7650 万—8000 万美元左右的中国资产被美国政府冻结。但这个数据也有相当大的误差。由于美国政府事实上不能完全掌握中国在美资产。同时从1950 年起，中国政府通过各种手段紧急取出了部分资产。因而，美国能够直接掌握的中国资产只有其中的一半。4○而中国政府对中美资产的调查则开始得更晚，直到1972 年美国驻法大使向中国驻法使馆提出要解决资产索赔问题之后，中国外交部、财政部、外贸部、商业部等部门才成立中美资产清查小组，负责清查美国私人在华资产和中国在美被冻结的资产。5○中国政府对于被冻结的中国资产的调查较为详细，但与美国不同的是，中国政府没有将这些资产全部折算成现金，也没有计算出被冻结的中国资产的总金额。对于美国政府提供的美国私人索赔信息，中国清查小组对其中的大部分内容进行了核实，但这项工作尚未完成，中国外交部、财政部、外贸部便下达通知，要求停止。6○从双方的调查结果来看，在美国政府开始处理资产索赔问题之前，除了美国私人索赔有具体的金额之外，中国在美被冻结的资产的总金额则一直到两国开始正式谈判时都是模糊的。

中美资产索赔问题的重要性并不在于两国政府对于各自资产的争夺，而是其对中美关系正常化的影响。在中美两国关系开始缓和之时，中美资产索赔问题，特别是其中的美国私人索赔者对中国政府的索赔问题对中美关系最大的影响在于阻碍了中美贸易关系正常化。在美国私人对华索赔问题没有解决的情况下，中国在美国的运输业和商业都会受到美国私人索赔者提出的法律诉讼的骚扰，中国在美国的正常商业贸易就无法开展。由于美国的行政部门无法干预法院，美国政府要解决这个问题，只能与中国达成资产索赔问题的解决协议。而且，资产索赔问题的存在还会影响美国国内舆论对于中国的态度。1○

随着中美关系开始缓和，美国政府便开始与中国协商解决中美资产索赔问题，以期能够减少中美贸易中的阻碍因素，并促进中美关系正常化。这也是卡特政府在尼克松政府解决中美资产索赔问题失败之后，重新开始与中国政府接触，寻求解决资产索赔问题的方法。1977 年3 月11 日，美国商务部部长克里普斯（Juanita M. Kreps）在其向布热津斯基提交的备忘录中提出，资产索赔问题的解决能够促进两国之间的贸易展销、银行间的直接业务往来和海运、空运的发展。因此，在处理中美贸易问题时，美国政府需要考虑中美关系正常化并解决中美资产索赔问题。2○布热津斯基在同年9 月9 日给卡特总统的报告中也认为资产索赔问题等双边问题是目前中美贸易扩大的阻碍因素之一。3○因此，中美资产索赔问题对中美贸易有着重要影响，是卡特政府推进中美贸易正常化进程中必须要解决的关键问题，也是中美关系正常化进程中重要的双边问题。

在卡特总统上任之时，中美资产索赔问题的解决前景仍不明朗。而要探寻卡特政府解决资产索赔问题的可能性，首先必须考察尼克松-福特政府没能同中国解决资产索赔问题的原因。尼克松政府时期，美国政府中与中方商讨解决资产索赔问题的主要负责人是基辛格，而中方则是由周恩来负责。1972 年7 月到8 月，美国透过美驻法国使馆向中国提出解决资产索赔问题的要求，并提供相关资产的清单。中国政府积极回应，迅速开始对相关资产进行清查。4○1973 年2 月和11 月，基辛格在访华期间与周恩来就中美资产索赔问题进行了最为关键的两次谈判。

1973 年2 月17 日，基辛格和周恩来在北京的会谈中就资产索赔问题进行了一次简短的讨论。两人就资产索赔问题的解决原则交换了意见。基辛格提出希望通过政治手段全面解决这个问题，周恩来表示同意。5○3 月，中国外交部长姬鹏飞与美国国务卿罗杰斯在会谈中确认了资产索赔问题的赔偿原则和方案。中国政府接受了美国提出的一揽子赔偿原则，6○以及用被美国冻结的中国资产来赔偿美国的私人索赔者的解决方案。7○根据中国外交部、财政部、外贸部在3 月27 日下发的《关于结束清查中美私人资产工作的几点意见的通知》，“目前中美双方就两国私人资产问题已达成原则谅解，将采取换文方式，一揽子解决办法，不算细账”，8○此时中国政府已经决定接受美国提出的一揽子解决原则来解决中美资产索赔问题。同年11 月12 日和13 日，基辛格和周恩来在会谈中讨论了解决方案的细节。在这两次会后，基辛格和周恩来确定了解决资产索赔问题的基本方案是使用中国被冻结的资产抵消美国的私人索赔，此外中国政府再支付1700 万美元，以补偿已经被中国政府从第三国银行中取出的存款。9○

虽然，中国政府早在3 月便下发文件说明即将同美国解决资产索赔问题，基辛格也认为在11 月的会谈后的一个月内可以解决资产索赔问题，1○但尼克松政府最终还是失败了。其中最大的变数来自中国。1973 年11 月基辛格与周恩来会谈之后，中国政府的态度突然大变，冷淡地拒绝了美国进一步协商具体协议细则的要求。2○而造成中方态度转变的根本原因是中国国内政局以及周恩来在中共党内地位的变化。1973 年11 月21 日到12 月初，中共中央政治局开会斥责周恩来及其主持的与基辛格的会谈，将其称为投降主义。3○之后，周恩来又不断地受到江青等人的批评与打压。他与基辛格达成的资产索赔方案被中国政府完全放弃。

在尼克松政府后期以及福特政府时期，中美资产索赔问题的解决进程陷入僵局。美国政府不断向中方表达希望解决资产索赔问题的要求，但美国政府尝试与中国政府重新就资产索赔问题达成解决协议的努力均告失败。1975 年10 月22 日，基辛格与邓小平的会谈中，邓小平甚至明确表示中国可以不解决资产索赔问题。4○因此，对于卡特政府而言，是否有可能解决中美资产索赔问题的关键，除了制定合适的政策之外，更重要的是中国政府对解决资产索赔问题以及中美关系的态度。

1977 年，邓小平第三次复出，中美关系迎来了新的发展时机。在1977 年初期，卡特政府就已经开始通过美国驻华联络办公室的外交人员以及与中国有业务往来的美国银行家或商人等同中国官员进行低层次的接触，试探中国政府关于中美资产索赔问题的态度。1977 年1 月13、14 日，洛克菲勒会见了中国的工商界人士和外交部长黄华，并提出了解决资产索赔问题的提议。此时黄华表示资产索赔问题无法解决的责任在美国。美方认为黄华的态度表明现阶段中国政府在资产索赔问题上的态度并没有软化。5○虽然，此时中国政府的态度没有恢复到1973年基辛格和周恩来会谈时那样的积极，但黄华对资产索赔问题的态度不若1975 年邓小平对基辛格那样强硬，这预示着中方态度的松动。

2 月8 日卡特总统与中国驻美国联络处主任黄镇的会谈则更有力地说明了中方态度松动的倾向。黄镇在回应卡特提出的资产索赔问题时说，如果两国达成一个一揽子解决协议（one-package settlement）的话，这个问题将很容易被解决。这不是什么大问题。6○黄镇的表态似乎说明了此时中国政府态度的变化，不再拒绝与美方协商解决资产索赔问题，但实际上中方的态度仍有反复。3 月17 日，美国助理国务卿霍尔布鲁克在会谈中询问中国驻美联络处副主任韩叙，中国政府是否有意与美国重新开始协商解决资产索赔问题。但韩叙强调资产索赔问题没能顺利解决的责任在美国。7○3 月23 日，黄镇在与国务卿万斯和霍尔布鲁克的会谈中重申了这一观点。8○从1977 年2 月到3 月的几次会谈中可看出，中国政府的态度虽有软化的趋向，但并不明朗且反复变化，在是否重新与美国解决资产索赔问题方面，卡特政府还不能从中方那里得到信心。

不过，1977年4月29日韩叙与霍尔布鲁克、奥克森伯格的会谈给了卡特政府信心。韩叙说，为了增进中美双方的友谊，中方同意解决双方之间的资产索赔问题，即同意让美国在中国的资产与中国在美国被冻结的资产相互抵消的一揽子解决协议的解决方案，并且中方原则上同意一揽子解决方案的精神，并将努力促进这个方案的达成。但中国已经从第三国银行取出的存款不包括在被冻结的中国资产中。9○中国政府此时关于解决方案的立场与1973 年最大的区别就是不会额外给美国政府1700 万美元作为赔偿款。韩叙此次的表述清晰而明确，表明了中国政府愿意与美国政府解决资产索赔问题，并且提出了中国的解决方案。自1973 年底，由于中国政府转变态度而导致的中美资产索赔问题谈判陷入僵局的情况到1977 年4 月发生了积极的变化，中美资产索赔问题的前景又回到了1973 年2 月基辛格和周恩来谈判之前的状态。

中国政府在1977 年4 月的态度变化给了卡特政府解决资产索赔问题一个绝佳的机会。但此时卡特政府尚未就如何推进中美关系和中美建交问题达成一致，因此，卡特政府面对的问题是趁中方态度软化迅速推进协商进程，将资产索赔问题的解决作为推进中美建交的跳板，还是等待对华政策总体方针确定之后再进行协商，使资产索赔问题的解决成为中美建交带来的成果。

二、卡特政府的决策过程

当卡特政府得到中国政府的较为积极回应之后，便开始对资产索赔问题的解决方案进行决策，包括平衡其对中美建交问题的影响。在这个问题上，影响卡特政府决策的主要因素是美国国会在中美资产索赔问题解决方案上的立场以及美国政府内部对中美建交的决策。

对于中美资产索赔问题的解决方案，美国国会主要关注的是对美国私人索赔者的索赔金额。历史上，国会能够接受的资产索赔协议的赔偿金额最低是40%。1○根据美国政府在1973 年周恩来与基辛格的谈判时对中美双方资产的调查，美国私人索赔的总金额约有1.96 亿美元，而被美国政府冻结的中国资产约有7650 万美元，其中存于第三国银行中的约1700 万美元已被中国政府取出。2○在1973 年的谈判中，两国政府已在解决方案上达成一致，即一次性赔偿方案，使用被冻结的中国资产赔偿美国的私人索赔者，并且周恩来同意另付1700 万美元来补偿已被中国政府取出的存款。因此，1973 年基辛格与周恩来商定的对美国私人索赔者的赔偿金额约为39%。虽然没有达到40%，但基辛格认为这个方案在并不会引起国会的反对。3○但1974 年国会拒绝了与捷克斯洛伐克的资产索赔协议（42%方案）4○的案例说明即使赔偿金额达到了40%，政府还是被国会和索赔者攻击，认为赔偿方案太廉价。因此，对于卡特政府而言，1973 年的赔偿方案实际并不保险，很可能也会受到国会的反对，卡特政府需要说服中国政府补充更多的赔偿款以防止国会从中作梗。

到1977 年4 月为止，中国政府没有任何愿意增加赔偿款的意向。韩叙在4 月29 日虽然表达了中国政府愿意解决资产索赔问题，但并不愿意另外支付1700 万美元。5○因此，卡特政府下一步需要考虑的就是如何使中国政府增加对美国私人索赔者的赔偿款。韩叙的明确表态使得卡特政府的工作变得更加艰难。同时，中美资产索赔问题作为中美关系正常化中重要的双边问题，对中美贸易和中美建交都有着一定的影响。在中美建交之前，让中国政府在资产索赔问题上让步是否符合卡特政府推进中美关系的政策就成为了一个需要重点分析的问题。

1977 年5 月17 日，万斯和布热津斯基与卡特总统就中美资产索赔问题进行一次讨论，商议资产索赔问题的解决方案和下一步的政策。万斯认为中国政府的态度是消极的，目前不会同意美方增加赔偿款的要求。中美两国在资产索赔问题的解决协议上达成一致的前提是中美两国建交。因此，万斯得出的结论是推迟与中国政府在资产索赔问题上的进一步接触，同时卡特政府需要避免将资产索赔问题与中美建交联系起来，否则会对中美关系正常化造成重大影响。1○

布热津斯基与万斯的观点也基本一致。5 月25日，布热津斯基在给卡特总统的备忘录中对中美资产索赔问题进行了分析，由于在被冻结的中国资产中，美国政府实际只能取得其中的一半，即4150 万美元，因此，如果只使用被冻结的中国资产作为赔偿款的话，只能达成约20%的赔偿方案。所以，可以采取的三种方案是：一、与中国政府达成协议，接受20%的赔偿方案，但是这个方案可能不会被国会接受；二、与中国政府继续协商，争取达成一个35%到45%的解决方案，但是中国的态度没有软化的倾向；三、推迟与中国政府的进一步协商，暂时搁置该问题。布热津斯基认为应当采用方案三。2○

卡特最后接受了万斯和布热津斯基的建议，决定暂时搁置资产索赔问题。但暂时搁置并不代表停止与中方商讨资产索赔问题，而是保持1977 年初的试探与接触措施，利用商人、银行家以及在华的外交官向中国官员或半官方人士提出美方在资产索赔问题上的立场，试探中方是否有意接受美方的解决方案，增加赔偿款。根据万斯的建议，卡特政府采取的暂时搁置的解决措施应当会延续到中美建交完成之后。因此，解决中美资产索赔问题的下一步行动取决于卡特政府在中美建交问题上的决策。

1977 年5 月到1978 年初，卡特政府在第24 号总统备忘录的基础上，对推进中美关系和中美建交的方案进行了详细的研究，并试图通过8 月份的万斯访华来推进中美建交。6 月27 日，由美国由国务院、财政部、国家安全委员会等部门组成的政策审查委员会对第24 号总统备忘录文件进行了分析讨论，认为美国政府需要尽最大努力与中国建立外交关系，并在其它领域加强联系。3○万斯访华虽然在一定程度上完成了6 月27 日政策审查委员会的任务，让中国政府了解美方在中美建交上的努力，但并没有取得实质上的成果。因此，卡特政府根据国家安全委员会提交的备忘录中的建议，决定暂缓推进中美建交，并考虑在解决资产索赔问题等其它双边问题上加强对华联系。在中美资产索赔问题上，委员会认为不必通过说服中国政府另付1700 万美元的方式来增加对美国私人索赔者的赔偿款，而可以自己寻找有效的方式来获得足够的赔偿款，例如使用被冻结的中国资产的利润等。4○1978 年3 月，卡特政府确定了对华建交的政策，认为在1978 年11 月中期选举之后完成中美建交较为合适。5○根据这次决策，卡特政府在中美建交问题上的目标是1978 年11 月之后完成中美建交。因此，根据1977 年5 月卡特政府关于中美资产索赔问题的决策，美国政府与中国政府进一步协商资产索赔问题的时间应当在1978 年11 月之后。

1977 年到1978 年，卡特政府在处理中美资产索赔问题上的主要成果是在1977 年初解决了资产索赔问题的解决进程上最大的障碍，得到了中国政府的相对积极的回应，愿意重新与美国政府进行协商。但卡特政府在分析了当前对华政策之后没有乘胜追击，迅速与中方进行深入的协商，而是决定等待中美建交之后再与中国协商谈判。1977 年5 月到1978 年期间，当卡特政府在做出建交之前暂缓推进与中国政府协商资产索赔问题的决策之后，卡特政府与中国政府在关于资产索赔问题的接触和试探上保持了1977 年5 月之前的模式，即利用工商界人士和中下层官员试探中国方面在资产索赔问题的赔偿方案上的态度。

1979 年1 月1 日，中美两国发布建交公报，正式建立外交关系。按照卡特政府的设计，中美资产索赔问题的解决也将在1979 年提上美国对华政策的议程。万斯在1978 年底给卡特的备忘录中就已经对1979 年卡特政府对华政策中的优先事项进行了安排，美国将计划在1979 年与中国签署资产索赔协定等几项基础协定，这些协定将推进中美在贸易领域的合作。6○因此，在1979 年，卡特政府处理中美资产索赔问题的任务是，在试探中国政府态度的基础上，与中方就资产索赔问题解决方案的关键部分进行协商，争取达成一项符合国会要求的对美国私人索赔者的赔偿方案。

三、中美正式谈判和资产索赔问题的最终解决

1979 年中美建交之后，美国政府处理中美资产索赔问题时，从以试探中方态度为主的意见交换，转向使用正式谈判来与中国代表商讨解决资产索赔问题。在1979 年邓小平访美、美国财政部长布卢门撒尔访华和商务部长克里普斯访华期间，卡特政府与中国领导人和官员就资产索赔问题的解决协议进行了实质性的商讨。

中美建交之后，邓小平于1979 年1 月29 日到2 月5 日访问了美国，邓小平的此次访美之行成为了美国政府与中国开始就中美资产索赔问题进行正式协商谈判的第一次机会。在邓小平访美之前，卡特政府内部已经开始研究，如何在邓小平访美期间与中方就资产索赔问题进行谈判，并且希望能达成中美资产索赔问题的基本解决方案。1978 年12 月19 日，在给国务院的电报中，美国驻华联络处认为，在邓小平访美期间，中美两国可能在资产索赔问题上达成解决方案，以便加速两国在贸易和投资领域上的合作。卡特政府可以要求邓小平亲自介入资产索赔问题的解决过程中，使美方与中方的谈判更加顺利。2○

1979 年1 月8 日，美国政策回顾委员会直接将解决资产索赔问题列入了卡特与邓小平的会谈要点中。关于中美资产索赔问题中对美国私人索赔者的解决方案，万斯认为美国立场可以是使用中国被冻结的资产加上中国政府另付赔偿款的方案，或是中国政府直接付赔偿款给美国，而不使用中国被冻结的资产的方案。3○1 月26 日，万斯给卡特的备忘录介绍了邓小平访美期间的会谈安排。卡特与邓小平的第三场会谈将讨论最惠国待遇问题和资产索赔问题。同时，万斯认为邓小平会对最惠国待遇问题感兴趣，因此，他建议卡特告诉邓小平，在这个阶段解决最惠国待遇问题比较困难，可以在布卢门撒尔访华时进行协商。4○在邓小平访美期间，卡特政府的目标是利用资产索赔问题与发展中美贸易和最惠国待遇的关系，来争取双方在对美国私人索赔者的赔偿金问题上达成一致。

邓小平与卡特总统在1 月30 日上午进行了第三次会谈，两国领导人在此次会谈中达成了中美资产索赔问题的基本解决原则。卡特认为，建立正常的贸易关系对中美两国都有利，而关于这个问题首要的障碍是中美资产索赔问题。双方应该采取一个灵活且有建设性的方法，才能使其尽早得到解决。卡特同时表示，美国财政部长布卢门撒尔将代表美国政府与中方代表讨论具体的细节问题。邓小平建议，双方也许可以考虑如下的解决方法：把美国索赔的金额看作是一个无息贷款，中国在一段时间内还清，或者加上一些象征性的利息。其中的一些细节问题，可以让其他人去协商。卡特同意邓小平的建议，并将其视作资产索赔问题解决方案的原则。最后，双方商定由布卢门撒尔和黄华在随后的会谈中继续讨论解决方案的细节问题。5○就中美资产索赔问题而言，邓小平与卡特的会谈取得了积极的进展。

1 月30 日下午及31 日中国外交部长黄华、副部长章文晋等人与布卢门撒尔、奥克森伯格等人马上就资产索赔解决协议的具体赔偿方案进行了谈判，其中主要涉及了两个问题，一是被中国没收的美国资产的具体金额问题；二是中国政府对美国私人索赔者的赔偿方案问题。关于前者，中方代表只要求美方进行资产数额的介绍和解释，没有就相关解决协议进行进一步的讨论，而美方则承诺将在之后向中国提供更加具体的材料；1○至于后者，则是这两次谈判的重点。中美双方的代表的谈判围绕在对邓小平在30 日上午向卡特提出的对美国私人索赔者的赔偿方案的理解上。黄华表示中国政府对资产索赔协议的立场是希望按照1973 年周恩来与基辛格确定一揽子解决协议，将中国被冻结的资产用于赔偿美国的私人索赔者，同时中国政府另外给美国政府1700 万美元作为赔偿款。而美国政府则认为中国代表提出的赔偿方案中对美国私人索赔者的赔偿金太少，无法得到国会的同意，希望中国代表能够理解美国国会在中美资产索赔问题上的影响作用，增加赔偿金的数额。2○

可以看出，就美国政府最关心的对美国私人索赔者的赔偿方案而言，中方的立场依然是采用1973年基辛格和周恩来商定的赔偿原则。1973 年的赔偿方案在尼克松政府时期是符合美国政府的目标的，但是在卡特政府时期却无法满足国会的要求。由于邓小平在会谈中提出的解决方案不够明确，加上美方也希望获得更多赔偿款以减少国会的阻碍，美方代表便朝有利于自身的方向理解了邓小平的话语，在对美国私人索赔者的赔偿方案上提出了更多的要求。但是中方并未接受美方增加赔偿款的要求。因此，在1979 年2 月24 日到3 月4 日布卢门撒尔访华期间，他将继续在赔偿款等问题上与中方进行协商。

美国驻华使馆在1979 年2 月27 日的电报中向万斯提交了一份资产索赔协议的草案。3○2 月28日，布卢门撒尔与华国锋讨论了中美资产索赔问题解决进程等相关问题。两人都对中美资产索赔问题的谈判进展表示满意，均认为资产索赔问题能在布卢门撒尔访华期间得到解决。4○之后，布卢门撒尔与中国财政部长张劲夫就资产索赔问题的解决方案进行了谈判。在僵持许久未有进展之时，张劲夫提出了一个新的解决方案：美国政府解除对中国资产的冻结，由中国政府自行将这部分资产收回，同时中国政府给美国政府8050 万美元作为对美国私人索赔者的赔偿金。具体的步骤是，中国将在1979 年10 月1日付给美方第一笔3000 万美元的赔偿金，之后从1980 年10 月1 日开始分五次，每年付1010 万美元给美国政府，共5050 万美元。5○这样就达成了一个符合国会的要求的对美国私人索赔者的赔偿方案，即41%的赔偿方案。根据美国驻华使馆的报告，卡特总统授权布卢门撒尔代表美国政府同中国政府草签资产索赔解决协议。美方代表接受了张劲夫提出的方案。6○于是，中美双方终于在资产索赔问题的具体解决方案上达成了一致。

1979 年3 月2 日，布卢门撒尔于北京代表美国政府与中国草签了中美资产索赔协议。1○中美资产索赔协议的草签说明中美两国在核心问题，即对美国私人索赔者的赔偿款的问题上已经达成一致。同时，由于赔偿方案达到了符合国会要求的41%，中美资产索赔协议没有受到国会的反对。

为了能尽快解决中美资产索赔问题，美国政府计划在商务部长克里普斯访华期间与中国正式签署中美资产索赔问题的解决协议。克里普斯将在5 月7 日到17 日访问中国，与中国政府协商正式签署资产索赔协议、中美贸易协议以及最惠国待遇等相关事项。2○为能够成功签署中美资产索赔协议，美国政府为她设计的谈话要点是：一，未能签署资产索赔协议将损害邓小平访美和布卢门撒尔访华的成果；二，资产索赔协议的正式签署是解决纺织品、最惠国待遇问题和贸易协定问题的第一步；三，资产索赔协议的正式签署将清除中美经贸往来中的障碍，使双方能够关注其它的贸易问题。3○

在克里普斯访华的日程安排上，克里普斯将在5 月7 日和9 日与中国对外经贸部部长李强谈论中美资产索赔协议等相关事项。并且在5 月6 日的接风宴上，克里普斯在祝酒词中也将提及她访华的目的之一是为了达成中美贸易的进一步合作，她来这是为了推进布卢门撒尔部长的工作，达成关于资产索赔的最终结果。4○最终在克里普斯访华期间，中美两国代表在资产索赔协议的文本上取得了一致。

5 月11 日，克里普斯与张劲夫签署了《中华人民共和国和美利坚合众国政府关于解决资产要求的协议》。这份协议规定了中美资产索赔问题的解决方案，中国政府赔偿美国政府8050 万美元，其中的3000 万美元在1979 年10 月1 日赔偿，剩下的5050万美元分五年偿还，同时美国政府解除对中国资产的冻结。5○因此，中美资产索赔协议的正式签署标志着中美两国之间的私人资产索赔问题成功解决。

四、结 语

美国政府在处理中美资产索赔问题伊始，便将其放在中美关系正常化进程的大背景下。在卡特政府时期，中美资产赔偿问题更加深刻地与中美建交以及中美经济关系等政治经济问题联系在一起。并且在中美关系正常化进程中，资产索赔问题还扮演着桥梁和突破口的角色，既巩固了中美建交的成果，又促进了中美经贸关系的进一步发展，主要表现在两个方面：

一是，卡特政府在最终解决中美资产索赔问题时，没有将资产索赔问题作为中美建交的前提或突破口，而是等待建交之后再进行正式谈判，有效地平衡了中美建交和资产索赔问题之间关系。资产索赔问题谈判重启之后，卡特政府保留了基辛格确定的一揽子政治协商解决原则，确定了资产索赔问题的优先级别，即在经贸上属于重点解决的问题，而在政治外交上需要让位于中美关系正常化。因为当时美国政府的对华政策的核心还是推进中美建交。在中美建交之前，卡特政府没有急于与中国达成资产索赔协议，而是放慢了推进的步骤，试探中国政府的态度，而不进行深入的谈判，不再此问题上对中国进行过多刺激和纠缠，也没有利用建交问题向中方施压。直到中美建交之后，卡特政府才开始与中方进行正式的谈判。就中美资产索赔问题的解决过程和结果而言，卡特政府的决策是行之有效的，既没有因为资产索赔问题而影响中美关系正常化，也没有因为其解决方案引起国会的不满和阻碍，反而有助于推进中美关系在其它领域的正常化，巩固中美建交的成果。

二是，中美经贸关系发展的客观需要加速了资产索赔问题的解决，而资产索赔问题的解决又使得中美经贸关系能够正常发展。中美建交之后，促进中美贸易就成为美国政府对华政策的重点。而邓小平上台后的对外开放政策也使得促进中国对外贸易成为中国对外政策的重点。因此，发展中美经贸关系就成为两国政府共同的追求。美国政府便加快了解决中美资产索赔问题的步骤。1979 年初，邓小平与卡特总统的会谈中对中美资产索赔问题及其赔偿方案进行了讨论，并强调了资产索赔问题的解决对中美经贸关系发展的重要性。在此基础上，中美两国代表迅速展开了实质性的协商并确定了赔偿方案。仅仅三个月之后，卡特政府就与中国达成了资产索赔协议。中美资产索赔协议的签署也解决了横亘于两国贸易之间的法律障碍，中国抵达美国的货物不会被美国的法院扣押以赔偿美国的私人索赔者。中美贸易因而能够正常开展。

同时，资产索赔问题的解决也成为了中美两国在其它问题上进行博弈的筹码。中美两国政府并未将资产索赔问题当作是一个孤立的双边贸易问题，而是将此问题的解决与最惠国待遇问题和中美贸易协定问题等联系在一起。卡特政府利用最惠国待遇促使中方在赔偿方案上妥协，而中国政府则利用资产索赔问题的解决来换取其在最惠国待遇等经贸关系上的利益。在美国商务部长克里普斯访华期间，中美资产索赔协议正式签署，包含最惠国待遇的中美贸易协定草签。资产索赔问题的解决在一定程度上达到了双赢的效果。卡特政府得到了满意的赔偿方案，中国政府也得到了美国的最惠国待遇，中美经贸关系如愿得到正常发展，两国也进一步扩大了经贸合作。